构建多元化农村纠纷解决机制的对策建议

季福田

（中共菏泽市委党校理论研究室，山东菏泽 274000）

改革开放30多年来，我们党和国家高度重视“三农”问题，农村工作取得了举世瞩目的成就。与此同时，社会转型期农村社会关系的急剧变化以及由此带来的新旧管理体制、社会风俗习惯的碰撞与冲击，使得农村社会矛盾纠纷增多，呈现出日益多样化和复杂化的特征。在现有农村矛盾纠纷解决机制尚不完备的条件下，短期内解决如此数量繁多、形式各异和日趋复杂的矛盾纠纷，显然是一个新的挑战。因此，必须切实加强对当前农村矛盾纠纷的类型、特点和成因的研究，探索如何建立和完善农村纠纷多元化解决机制，不断推进社会矛盾解决，保障好农民权益，让农民生活更加幸福、更有尊严，让社会更加公正，更加和谐，成为当前我们面临的一项重大的政治任务。

一、依据矛盾纠纷的性质和特点选择不同的解决方式

中国两千多年的封建统治和自然经济使广大农民都固守在养育自己的一方土地上，由于地域局限和血缘关系的缘故，在中国农村形成了一个“熟人社会”。绝大多数的农民在一个相对熟悉的环境里生活一辈子，“低头不见抬头见”，非常看重“和气”、“情面”，发生纠纷和矛盾以后，在诉讼方式解决与非讼方式解决之间，人们往往会选择较为温和的后者。非诉讼方式尤其是调解比较适合现在农村的民情，使老百姓服气而易于接受，在履行相关的调解协议时也比较自觉，这样也可以防止矛盾的激化。针对农村现在的发展现状，对于农村内部的纠纷还是应该采取非诉方式来解决。

随着改革开放和市场经济的推进，人口流动性普遍增强，农村社会也趋于多元化，外来人口的激增，村内人口与外来人口之间的纠纷越来越多；农村与村外的大笔贸易也日益增多，使得农民确实需要用法律来捍卫他们的合法权益；还有现在国家在大力发展农村建设，修路、引水等等建设项目中也会产生很多纠纷。

其中大部分这类纠纷并没有发生在农村的关系网中，而且其中会涉及到很多商业利益的纠纷，甚至会有标的额很大的纠纷出现，因此就很难完全依靠非诉讼的方式来解决，这时便应该发挥法律的调节作用了。也只有这样农民的权益才能得到有力的保障。

在农村纠纷发生后，人们选择什么样的解纷方式来解决民事纠纷，在权衡纠纷解决的各种利弊后，更多地考虑到解决问题的成本，在更大程度上取决于打官司与其他解纷方式相比较是否成本低廉。通常农民首先想到是依靠以家庭和乡邻关系为基础的人情、礼俗和习惯规矩来进行调节和缓和，大多倾向于通过调解与和解方式解决，尽管他们也认为法院在解决民事纠纷过程中的权威性、客观公正性，但是实践中真正上法庭寻求纠纷解决的情况还不是很多，除非非讼方式解决不了问题，再到派出所解决。因此，要解决农村纠纷，必须从农村社会的现状考虑构建纠纷解决体系，而不能单纯依靠法律，这样造成的结果只能是事倍功半。我们应该建立多元的纠纷解决机制，尤其是应当充分发挥非诉讼方式的优势，协调各种纠纷解决方式在农村纠纷解决中所处的位置和所针对的领域，使其在纠纷解决中发挥最大的作用，这样才能真正达到建立社会主义新农村，促进农村社会和谐的目的。

二、进一步完善农村纠纷调解解决机制

调解是一项具有中国特色的解纷方式，被称为“东方一枝花”，在化解处理我国农村地区的矛盾纠纷中发挥着重要的作用。调解作为一种解决社会矛盾和人际纠纷的方式，与和解、仲裁、诉讼等纠纷解决机制相比，具有鲜明地特征：一是调解的前提是双方当事人的自愿；二是调解是由第三方介入的纠纷解决机制；三是调解所使用的解决纠纷的手段和方式比较灵活；四是调解协议是双方当事人的合意。它有利于在纠纷解决之后双方当事人之间关系的弥合，有利于社会的和谐。

在我国，调解分为人民调解、司法调解和行政调解三种形式。目前在我国农村化解矛盾纠纷的主要工作机制是以人民调解为主，人民调解制度是人民调解委员会对民间纠纷的调解制度，属于诉讼外调解。人民调解是在我国古代民间调解的基础上融入现代法治理念和法律规范逐步发展起来的。在构建多元化农村纠纷解决机制中，人民调解有其自身独特的优势，在处理农村纠纷中具有便捷、及时和经济的特点，人民调解所运用的调解手段灵活有效，能最大限度地实现情与法的融合，另外，人民调解是农民群众自我管理和自我处理纠纷的重要方式，其处理纠纷带来的良好社会效果明显。但是我们也必须正视人民调解存在的问题和不足，诸如调解作用弱化、呈现行政化趋势、解决纠纷数量下降、组织体系僵化、调解程序不规范以及保障工作落后等，亟待从立法层面加以解决。进一步改革与完善人民调解制度，具体应做到以下方面：一是解放思想、转变观念，重新科学合理地定位定性人民调解制度，将其设计为新时期维护社会稳定的“第一道防线”，定性于 “基层群众性准司法纠纷解决机制”，充分发挥其调处解纷、促进和谐的重要作用。二是完善相关的配套制度，实现人民调解与法院诉讼之间的有机衔接并不断扩大人民调解的受案范围等。三是在不断完善自身制度建设的同时，要在社会上再次掀起人民调解工作的普及宣传活动，逐步唤回人民群众对调解的认知和认同感，加大各级财政对人民调解的支持力度，做好人民调解员的选拔和培训工作。四是要加强相关的立法工作，循序渐进，促使《人民调解法》的进一步完善，使得人民调解的相关制度更加适应新时期的发展需要，人民调解的各项工作不仅有法可依，更有良法为鉴。

三、进一步完善农村纠纷仲裁解决机制

我国农村纠纷的仲裁主要有三种形式：普通民商事仲裁、劳动争议仲裁、农村土地承包经营纠纷仲裁。仲裁是由仲裁庭按照法律的明确授权和一定的程序及规则，就双方当事人之间的民事纠纷作出具有法律效力的裁决。仲裁制度的特点就是民间性、自主性、灵活性、快捷性、兼容性、和谐性、一裁终局性。随着《调解仲裁法》修订颁布和实施，要严格依照新法开展工作，不断完善仲裁机构在处理农村纠纷的解决方法。具体包括以下方面：

一是注意寻求情与法的结合。在调处纠纷时不仅要遵循“法”，还要兼顾“情”，否则就难以达到圆满解决、皆大欢喜的效果。所谓的“情”，包括两个方面：一是指在调处纠纷过程中要充分考虑乡情、村情、民情，情理法结合，做到既要合法，又要合乎情理；二是要用情办案，在现场勘验、实地走访掌握案件基本事实的基础上，对双方当事人耐心讲法说理，动之以情，晓之以理，照顾当事人的情绪和感受，得到大家的认同，使问题和矛盾得到圆满解决。二是因时因地推行流动仲裁庭制度。根据集中农忙和案发时间的具体情况，可以设立流动仲裁庭，深入田间地头开展巡回仲裁，辅之以就案讲法，既方便农民群众，又利于及时有效化解纠纷，避免矛盾激化，同时还可以让大家认识和了解仲裁，不断扩大仲裁的影响。三是特定案件实行回访机制。对于当事人争议比较大、历史遗留问题严重以及群发等案件，可以探索实行回访机制，一方面做好当事人服调、服裁、罢访的善后工作，另一方面可以倾听群众的意见建议，不断改进仲裁工作。四是推广仲裁风险告知制度。在案件受理前和受理后开庭前，要把可能出现的风险和应当注意的程序要求，以适当方式告知当事人，正确引导当事人。五是不断增强仲裁的规范性、严肃性和权威性。积极探索农村纠纷案件的速调、速裁机制，并制作和逐步推行统一的示范文本，尽可能确保“同案同裁”，避免不合理怀疑，增强当事人及社会各界对仲裁的认同和信任。

四、进一步完善农村纠纷行政解决机制

在广大农村地区，群众的法治意识还比较淡薄，对法院诉讼的相关程序还不够熟悉，加上人民调解机制也没有受到应有的重视，因此村民们在发生纠纷时“找政府”、“讨一个说法”依然被视为一种解决矛盾的办法。鉴于村民之间发生的这些纠纷性质多为简单的民事纠纷，行政机关多采用行政调解的方式予以解决，有利于双方矛盾的缓和及社会关系的修复。由于目前我国行政调解制度还不够规范，下一步要以完善行政调解制度为出发点，重构我国的行政调解制度。

首先，要促进行政调解机构的专业化。可以确立专门的调解机构，与政府法制机构合署，从法律上赋予其对本级政府各职能部门管理权限内民事纠纷的集中调解权。需要进行行政调解时，可以直接到法制机构申请，而不必依据争议的具体情况判断争议所属的行政主体的受理范围。调解机制被视为一种有第三方干预的帮助性谈判，调解员的专业性、中立性和权威性对调解成功至关重要。调解工作人员应当定岗定责，具有必要的法律知识和相关的专业知识，进行必要培训，完善相应监督机制。目前我国法律只明确规定了行政调解的机关，而对于调解机构和人员都没有规定。《广东省教育厅〈学生伤害事故处理办法〉实施细则》等一些地方的规范性文件在这方面做了有益的探索，值得进一步推广。其次，要进一步扩大行政调解的适用范围。行政调解的范围应从现有的解决与行政管理有关的民事争议，扩展到行政争议的解决中去。只要不与有关法律规定相抵触，不侵害行政相对人之外的其他第三人的合法权益，行政纠纷就可以适用调解来解决。再次，要进一步规范行政调解的程序规则。从调解的过程看，目前还没有一套完整的行政调解程序规则，难以保障当事人通过行政调解来保护自身的合法权益。就行政调解工作人员的权利而言，行政调解主要靠说服教育，因此没有一定的激励机制，行政调解工作难免会产生“出力不讨好”的感觉，会产生一定的消极情绪。最后，要提高行政调解的协议效力等级。对于特定领域的行政调解，在确保相关行政调解机构独立性、专业性和调解程序公正性的基础上，可以考虑直接赋予该调解协议等同于法院调解的效力，即允许其具有执行力，树立行政调解的权威。

五、进一步完善农村纠纷司法解决机制

伴随着农村矛盾纠纷在数量上激增，在内容上复杂化、多样化，使得现行司法机制在制度设置方面、知识储备和处理纠纷技能方面不能适应时代变化的要求，为此要立足我国国情，分步骤、有重点地推进农村纠纷司法解决机制的完善。

一是突出诉讼调解的地位和作用。在民事审判中，要进一步完善简便的调解程序，设置调解协议快速执行程序。在充分调研的基础上，也可以考虑把民事案件的调解率纳入法院的考核指标。对刑事自诉案件、刑事附带民事诉讼案件和行政诉讼案件，可以探索进行调解或协调处理的新方式。二是坚决贯彻宽严相济的刑事政策。要准确理解并严格贯彻落实宽严相济的刑事政策，对农村大量存在的普通刑事犯罪，应当尽量慎用逮捕或者刑罚，可以从轻处罚的要酌情从轻处罚。三是扩大民事刑事诉讼简易程序范围。我国新修订的 《刑事诉讼法》，对简易程序的范围作了扩大规定，规定只要符合一定条件，由基层人民法院管辖的案件可以适用简易程序，人民检察院提起诉讼时，也可建议适用。同样，新修订的《民事诉讼法》，赋予了法院依据案件性质决定是否适用简易程序的自由裁量权，昭示了简易程序适用范围的扩大，已成为一种立法趋势。

六、进一步完善各种纠纷解决机制的互补和衔接

多元化纠纷解决机制的构建和完善，关键是要加强人民调解、行政调解与司法调解的有机衔接，实现各个机制之间的协调运作，形成化解农村社会矛盾纠纷的合力，即设立一个合理的链接，形成功能互补，防止擎肘和扯皮。根据多元化农村纠纷解决机制的现实需求，应该先运用人民调解等矛盾纠纷解决机制解决大部分的社会矛盾纠纷，只有在这些渠道不能最终解决矛盾纠纷的时候，才考虑借助国家的强制力来解决。不能仅通过单一的纠纷解决机制来解决纠纷，而应该平衡各种纠纷解决机制的优劣，在体系化、制度化和法律化的基础上相互协调与相互配合。

首先，建立人民调解与行政调解的衔接机制。因行政调解协议效力在法律上没有保障，使行政调解在现实生活中作用无法充分发挥，为克服这一现状，可以将农村中不够治安处罚的治安纠纷、或因治安纠纷引起民事赔偿、有可能通过调解解决的上访事件等移交给人民调解工作处理。行政调解结果可以通过人民调解协议书的形式固定下来，赋予行政调解的结果以法律效力，使行政调解借助人民调解这个平台发挥应有作用。同时基层人民政府和人民法院通过行政和司法程序，审查人民调解协议，对正确的予以支持，对错误的予以纠正，从而对人民调解协议实施保护与监督，有效地实现人民调解与行政调解机制的衔接。其次，建立人民调解与司法调解的衔接机制。一是成立人民调解工作指导小组，由人民法院指定相关业务庭和人民审判经验丰富的审判人员担任各级各类人民调解指导员，负责对人民调解工作的业务指导。二是建立庭前调解机制，在法院设立“人民调解窗口”，负责庭前调解及人民调解协议的司法审查工作。对当事人到法院起诉的，立案庭应主动告知并建议当事人首先选择人民调解组织调解，当事人同意接受人民调解组织调解的，法院可将案件转移至纠纷所在乡镇（街道）的调委会进行调解。最后，建立行政调解与司法调解的衔接机制。在社会上积极倡导树立行政调解的意识，对于专业性较强的纠纷，如医疗事故、交通事故、劳动争议、产品责任纠纷等，原则上应以行业性或专业性纠纷解决机制为主，法院应对行政调解给予充分的重视，对于行政调解协议也应给予充分的尊重。当纠纷通过行政调解无法得到解决时，行政部门工作人员应当积极引导当事人依照法律途径，以理性的方式表达自己的利益诉求。目前针对行政调解的法律效力存在缺陷，当事人不履行行政调解协议不负任何责任的不合理状况，应当在立法或司法解释中引入现代行政程序法的基本理念，给予行政调解有效的法律效力保障。对于行政调解结果设立司法审查制度，并遵循司法最终救济原则，这其中包含着行政调解与司法调解救济途径的衔接。

七、深入开展普法工作，提高农民法律意识

在农村必须加大普法力度，广泛开展法制宣传教育活动，让农民群众学法、知法、懂法、用法，增强农民群众的法律意识、维权意识。让农民群众既懂得维权，又自觉履行义务，不断增强自我约束、自我规范的自觉性，不断增强依法解决矛盾纠纷的自觉性。同时，要适应新形势、新任务的要求，积极探索新时期法制宣传教育的特点和规律，在普法工作的内容、形式、方法、手段、机制等方面实现发展和创新，实现普法工作法治化。

一是必须加强立法工作。通过立法的形式，确立普法工作的法律地位问题，对普法工作必定会是一个极大的推动。二是必须加强执行工作。通过立法的形式来确保普法工作有序开展，是普法工作的进步，也是营造良好法制环境的具体表现形式。以立法的形式来确保普法工作的开展，界定普法工作的目标任务、组织机构、工作责任、经费保障和奖励机制等方面的内容，不执行就是一种违法行为。只有加强立法的执行，避免各种因素对普法工作的影响，真正解决有组织管事、有人员做事、有经费办事的问题，普法工作才能顺利发展。三是必须加强监督工作。当前监督的重点是国家机关权力的运用、工作人员行政活动是否合法有效和普法经费的合法使用问题；监督的主要方式是人大监督、党内监督、群众监督、舆论监督和司法监督等。只有依法监督才能保证依法行政。通过完善监督机制，强化监督措施，促进普法工作法治化的形成和发展，对营造良好的社会法制环境也将起到有效的推动作用。

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