甘肃省临泽县农村土地流转调查报告

王 健，徐恒德

（1.甘肃张掖行政学院科研部，甘肃 张掖 734000；2.甘肃临泽县平川镇，甘肃 临泽734200）

土地承包经营权合理流转，是农业产业化发展的客观要求，也是现代农业发展的必由之路。近年来，临泽县围绕建立国家级玉米制种基地核心示范区，积极开展农村土地经营权流转，为推动土地规模经营，加快现代农业发展，增加农民收入，做了积极的实践和探索。但在推进土地流转进程中，由于法律制度、流转方法、流转程序等方面还不够完善，在利益驱动下，土地违法流转、隐形流转一定程度上的存在，使得土地纠纷日益增多。如何进一步规范农村土地流转，推进合法、合理、有序流转，规范流转方式，合理分配流转收益，促进农村经济发展、社会变革和农村稳定，已成为解决“三农”问题的当务之急。

一、临泽县农村土地流转的特点和取得的成效

临泽县第二轮家庭承包耕地面积25.2万亩,承包农户3.2万户。近年来，随着农业产业化进程不断加快，临泽县政府制定出台了《关于推进全县农村土地承包经营权流转工作的意见》，在稳定土地承包经营权的前提下，鼓励和引导农民探索性地开展土地流转工作，按照“明确所有权、稳定承包权、搞活使用权”的要求，全县农村结合实际，积极稳步推进土地流转工作。截至2013年，全县土地流转面积达11.91万亩，占承包面积的41.7%。仅平川镇就集中连片流转土地1.6万亩，占全镇耕地面积的27.6%，集中流转4个村30个社1751户，走在全县前列。

（一）特点

1.把握政策，尊重民意，依法流转。坚持在家庭联产承包责任制不变的前提下，把不改变土地性质和用途作为先决条件，按照 “自愿、依法、规范、有偿”的原则，充分尊重农民意愿，不下硬性指标，不搞强迫命令，不违背群众意愿，不强行推进，切实保护农民的生产经营自主权；严格遵循政策规定，充分保障流转双方的主体地位，规范土地流转申请、登记、备案、公证各项程序，依法合理有序进行土地流转。

2.设置机构，建章立制，服务流转。该县于2011年成立县级层面的土地流转服务中心和农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会，以县乡（镇）农村经营管理站为依托成立了土地流转服务站，建立以村社干部为主的村级土地流转信息员队伍，形成了县、乡（镇）、村三级土地流转服务体系。特别是乡（镇）土地流转服务中心认真履行政策咨询、信息发布、签订合同、规范行为、备案登记、调解土地纠纷等服务工作，为加快农村土地承包经营权依法、规范、有序流转起到积极作用，并依照土地有偿使用收益，探索出了土地集中连片长期（十年）流转补偿金测算办法，为农民依法合理流转土地提供了参考依据。

3.形式多样，机制灵活，带动流转。农村土地流转归纳起来主要有五种形式：一是龙头企业带动型。依托现有农业产业化骨干龙头企业，采取“公司+基地+农户”的模式,引入企业管理方法,把农户土地集中起来，进行机械化种植作业、精准施肥、规模经营。2013年全县通过龙头企业带动流转土地8万亩，占总流转面积的67.1%。奥瑞金公司在平川镇流转4个村土地建立国家级玉米种子基地核心示范区的成功经验被农业部列为专题进行多次调研，为临泽跻身西北最大的玉米种子产业园先行了一步。二是专业合作组织带动型。2013年，全县专业合作经济组织带动流转2.82万亩，占流转总面积的23.7%。培树起了一批农字号知名品牌，如受到消费者普遍赞誉，并被农业部农产品质量中心认证为绿色A级产品的“陈军西、甜瓜”、“红提葡萄”等拳头产品。三是种植大户带动型。部分农户把自己承包的土地转包、租赁给种植大户集中经营，由经营大户每年支付给农户一定数额的租金。2013年全县通过经营大户带动流转0.45万亩，占总流转面积的3.8%。平川镇杨万军在三二村流转土地600亩，创立农民创业园，不仅解决了周围温室种植户的种苗供应、技术指导难题，自己还探索建立5000平方米联栋拱棚，实现一年四季蔬菜不间断直供超市，常年带动近60人在创业园务工。四是农户之间出租转包。也是当前农村土地流转最普遍的形式，有的农户为解决外出务工、家庭劳力不足或在外经商无暇经营承包土地等问题，将承包地无偿交给亲友代耕，或转包给本村社其他农户耕种。2013年全县农户间流转0.64万亩，占农村土地流转面积的5.4%。五是农户之间互换流转。主要解决社与社、户与户之间土地插花的问题，引导农户之间互换，使一家一户的土地连片集中，方便耕作，为土地集约经营创造了条件。

（二）取得的成效

农村土地流转对促进农业规模化、标准化、现代化进程发挥了重要作用：一是加快了农业结构调整。凡是成规模大面积流转的土地，都与精品制种、红枣、葡萄、蔬菜、规模养殖等特色产业发展密切相关，符合临泽主导产业发展方向，对调整和优化农业结构，鼓励农民投身新产业开发和二三产业起到了积极的促进作用。二是拓宽了农民增收渠道。农民单靠一家一户的耕地增收空间有限，把土地流转出去，农民既可获得相对稳定的土地流转补偿金，又可全身心的投入其他产业创业发展，让农民提前拿到土地收益，手里有资本投资创业，开辟新的增收途径。今年我们对流转土地和自己耕种土地的农民家庭做了一项专题调查，对比结果是流转土地农户人均增收比自己经营多630元。三是提高了土地综合效益。土地流转后土地资源合理的向优势产业、龙头企业、合作组织和能人大户集中，有效解决了土地、劳力、资金、技术、信息等生产要素优化配置和组合难题，促进了“小生产”与“大市场”的对接，进一步提高了土地利用率。据调查结果显示，土地流转后，单位面积净效益比原来一家一户经营提高20%以上。四是为土地规模化经营创造了条件。通过土地流转，催生了一批新的专业合作组织、家庭农场主、劳务经纪中介组织等生产经营主体，从根本上解决了因土地难调整而阻碍现代农业发展的瓶颈制约，同时也为加速推进农业集约化、规模化、机械化、标准化生产经营，促进传统农业向现代农业转型升级积累了经验。五是加速了农村劳动力转移。土地转出后，一些青壮年、有知识、有技能的农民从土地上解放出来，进入城镇从事二三产业；一些“种田能手、土专家、好把式”留在本地，返租企业土地集中经营，受雇企业管理基地，获得土地流转补偿金和劳务工资双份收入，充分激发了劳动者创业活力，实现企农双赢的目标。六是促进了农村和谐稳定。土地整体流转后，农户之间引发的土地、林木、灌溉等矛盾纠纷明显减少，大量劳动力外出，使邻里纠纷和家庭纠纷明显减少，农民群众更多的时间和精力用于生产和增收上，无暇参与封建迷信、邪教和黄赌毒等丑恶活动，节假日聚在一起互相谈论各自见闻和每家收入，或者到村级广场跳跳健身操和广场舞，参与文体活动，有效净化了农村社会环境。

二、临泽县农村土地流转存在的主要问题

（一）土地现状条件制约，整体连片流转难度大。由于包产到户后再未进行大规模的土地整理，农户之间、村社之间土地犬牙交错、互相穿插，地势高低不平，同一农户地块远近不一、地力条件存在差异，难以连片，在土地流转时，一个社或一个片区，只要出现个别农户不流转，整片土地流转就难以进行。同时，经济林木、日光温室等存在于农田之中，不利于连片集约经营。因此，目前土地分散、个别农户不愿流转的问题是影响土地整村、整社流转的主要因素。

（二）小农经济观念束缚，流转双方利益难保证。受传统思想的影响，农民离乡不离土的观念在短时间内无法改变，特别是近年来，随着国家相继出台的一系列惠农政策的实施，加大了对种地农民的补贴和扶持力度，扩大了土地增收空间，致使一些农民不愿流转土地；有些农民认为务工经商虽然收入高，但有风险，担心自己经商亏本，打工受骗，明知自家经营效益低，但觉得至少有保障；有些农户认为种田还有小利可图，虽然“嚼之无味”，但又觉得“弃之可惜”。即便从事其他行业可以获得一定的收入，但仍不愿放弃承包土地的经营权；有的农民说“土地是命根子，种地有粮吃，打工能挣钱，钱粮保平安。”把土地看成了“保命田”、“退路田”，这种观念在一定程度上阻碍了土地流转进程；同时打算流转土地的农户，想把所承包的土地全部流转出去，而企业只愿意流转适合连片耕作的熟成地、好地，荒地、边缘地带的土地不愿流转，造成了流转的障碍。

（三）龙头企业自身实力弱，连片流转能力弱。农业投入产出比相对较低，农业生产又面临自然周期和市场波动的双重风险，高收益农业项目难以选择，业主对投资农业开发项目极为慎重。因此，土地能够有效流转并产生较好的经济效应主要还是依靠龙头企业的带动。目前，临泽县除奥瑞金公司已经形成规模经营外，其它农字号企业基本没有涉足规模流转经营；农民专业合作经济组织起步晚、规模小，即使个别大户有一定订单作保证，想流转无资金，找贷款难担保，流转期限短、面积小、只能是小打小闹，一些群众也不愿意短期流转，不愿意共担风险，形不成规模效应；家庭农场主参与土地流转、规模经营农业更少，没有形成带动土地流转的主导力量，特别是在巩固扩大基地、真正带动群众发展方面裹足不前。

（四）土地流转机制不健全，配套政策措施少。一是市场机制不健全。县乡（镇）虽已建立土地流转服务中心,但土地流转过程中普遍存在“三多三少”现象：即私下流转多，组织流转少；转包、出租或代耕多，转让少；口头协议多，文字协议少。特别是农户之间的土地流转，流转承包双方不及时登记备案，缺乏规范有效的书面合同，有的甚至只有口头约定，流转随意性较大，产生矛盾无依据调和；土地流转市场还没有形成,流转信息不畅,想流转的农户和受让主体信息不能及时对接，土地评价缺乏依据，政府更多地扮演着兜底者的作用。二是激励机制不健全。县上的优惠政策只奖励流转面积大的乡镇和受让企业，扶持政策面窄、要求高、期限长、规模大，特别是对专业合作组织和能人大户小规模、短期流转经营缺乏政策支撑，持审视观望态度，对小微企业支持、扶持力度也显不足，调动不起其带动更多农民的积极性。三是综合配套体系不健全。土地流转后，基础设施配套、土地平整、农田改造、新技术推广、服务体系建设、村社公益事业建设、新型产业培育、留守老人、妇女、儿童社会保障等问题缺乏配套的政策措施。特别是缺乏行之有效的项目支持。四是风险防控机制不健全。企业短期流转后的过度开发使用，部分能人大户的掠夺式经营，长期种植经营统一作物和外来物种造成的污染破坏等因素，都会造成一部分基础设施、土壤、植被等破坏，势必埋下新的矛盾隐患。

（五）干部思想观念守旧，引导措施不得力。部分村社干部对中央农村政策学习认识上存在偏差，土地流转政策宣传不深入，流转程序不了解，对比算账无底数,存在求稳怕乱的思想。一些村社干部在协调引导、矛盾处理、监督管理方面，没有发挥好应有的作用。一些村社干部片面强调农户利益，追求眼前利益，不能正确地教育引导群众跳出利益小圈子，一有问题就访就闹，败坏企业声誉和村社形象，在一定程度上影响了企地合作互谅的诚信关系。

三、促进临泽县农村土地流转的对策建议

（一）加强宣传引导，进一步提高思想认识。农村土地承包经营权流转是发展现代农业、建设社会主义新农村，促进农业增效、农民增收的有效途径。村级组织要充分利用各种行之有效的形式，大力宣传农村土地流转的相关法律法规、政策,进一步统一干部群众的思想认识，使农民掌握农村土地流转的原则和政策，通过“奥瑞金、平佳绿、平思源”等取得成功经验的企业、专业合作组织、经营大户的现身说法和典型示范，使广大农民和有意愿企业、个人看到土地流转带来的实际效益，增强流转土地的主体意识和自觉性。依托辐射全县的农业社会化服务体系建设，更多地把经营和技术服务交给市场，政府侧重为群众提供政策、信息和维权帮助上，在充分尊重农民意愿的基础上，依靠政府发动、市场牵动、典型带动、群众互动的联动模式，采取引导、教育、政策和激励等有效手段，切实将农民流转土地的积极性保护好、发挥好、引导好。

（二）创新服务机制，完善各项保障措施。一是进一步健全完善土地流转机制，按照“流转形式多样化、运作方式市场化、实施程序合法化、流转合同规范化”的要求，重点建好县、乡（镇）、村三级土地流转服务平台，健全土地流转服务监管机制，构建起全县土地流转服务网络体系，实现供求信息有效对接；规范流转手续，有效协调解决土地承包、流转中的矛盾纠纷，维护农民的土地承包经营权益，努力提高土地流转的组织化程度和管理服务水平。依托县、乡(镇)土地流转服务中心，培育发展土地流转市场和中介服务组织，开展土地分等定级和价格评估，合理确定各类土地的质量、等级，客观、公正地评估其市场价格，为公平交易提供参考，为政府加强对农地市场的价格管理提供科学依据，为经营者合理选择经营项目奠定基础。二是探索建立土地流转风险机制。积极借鉴学习外地经验，建立土地流转风险基金，制定土地流转市场准入制度。对较大规模的项目先论证评估再流转，采取由承租方向流转中心交纳风险质押金的办法，建立企业承当60%、政府承当20%、村级组织10%、农民10%的风险四方共同承担机制，建立村企互利共赢、企兴民富、和谐发展的新机制，千方百计解除农户在土地流转后的后顾之忧，努力化解市场风险。三是健全完善农村社会保障体系。稳步提高以最低生活保障、养老、医疗保险等为主的农村社会保障水平，关注和切实解决留守妇女、儿童、老人生活照料机制，通过项目运作方式解决这些群体的实际困难；特别要加快制定农村60岁以上和已经丧失劳动能力人员的社会保障问题,真正解决其生活后顾之忧，盘活土地经营权，最大限度的挖掘土地潜力。对于已经流转土地的农民,要引导他们从土地流转收益中拿出部分资金,投入个人基本医疗和养老保险,提高自我保障能力。

（三）发展二三次产业，为农村土地流转创造条件。加快农村土地流转，必须为广大农民瞄准新的产业开发项目，创造更多的非农就业机会，使其获得稳定的经济收入，安居乐业，才能保持土地流转的稳定性。平川镇三二村流转土地后，就把发展露地鲜食葡萄作为后续产业来抓，通过三年努力，目前500亩露地鲜食葡萄亩均收入过万元，这个村还打算再用5年左右的时间，力争使每户农户有5亩葡萄，全村达到3000亩，人均增收2000元。继续把加快农村劳动力转移，作为推进农村土地流转的重要措施来抓。大力发展二、三产业，鼓励农民向城镇转移，最大限度地增加就业机会，有针对性地加强农民技能培训，全面提高农民的技术素质和就业能力。要加快发展小城镇和新型服务业，增强小城镇的载体功能，吸引更多的农村劳动力进入城镇务工经商，引导城郊乡镇、中心集镇附近以及旅游景点沿线的农民率先从土地上脱离出来，为农村土地经营权流转开辟更加广阔的空间。鼓励引导农户积极到土地流转企业和种养大户务工，就近就地转移就业;鼓励发展股份制土地经营流转合作社，探索农民通过股权分红获得更长期、有效的土地收益。

（四）加大扶持力度，促进农村土地适度规模经营。一是围绕全重点产业和乡（镇）、村特色产业,引导和推动扶持政策、支农资金向优势区域和主导产业倾斜，集中打造优势产业集群，侧重扶持发展现代农业，以主导产业带动土地流转。金融部门应把参与土地流转、发展现代农业的龙头企业、经营大户、专业合作社和农业企业纳入重点信贷支持的范围，减少审批程序、扩大扶持范围、激活发展潜力。二是对依托农业企业和合作组织，符合农业产业发展方向和产业政策的土地流转项目，在资金、科技、技术、基础设施项目等方面倾斜政策给予扶持；对于通过采取土地流转合作方式集中农户土地进行规模化、集约化经营的，配套“一事一议”财政奖补项目、高标准农田建设项目、土地整理项目等给予优先支持。从“方便生产、提高效率”的角度出发,积极引导同村同社农户以互换形式加快土地连片集中,改变目前土地布局过小、过散、过乱的问题，对拟流转土地进行统一规划，合理布局，为土地整体流转创造条件。三是对全部转出土地的农户给予一定的优惠政策,扶持其进城务工创业;对引导农户流转土地较多、增收效果显著的村社给予适当奖励;对通过转包、租赁、入股等合作方式集中农户土地进行规模化种植,切实带动农户增加收益的龙头企业和种养大户进行重奖，充分调动土地流转各方的积极性。

（五）严格执行政策，确保农村土地流转工作稳步推进。坚持以《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》和中央、省、市有关法律法规为依据，以农户自愿为前提，以双方协商为基础，以增加农民收入为核心，规范流转行为。注重培育各类规模经营主体，积极探索建立“政府培育市场，市场引导流转，流转促进发展，发展增加收入”的土地流转新机制，使土地流向有稳定产业、经济实力强、信誉度高的规模经营主体，以龙头企业、专业合作社和经营大户带动土地流转，更多地扶持本地能人大户流转经营，积极探索土地评估作价和经营权质押贷款等新政策，逐步完善以集体为主的土地股份制经营模式，打破原有惯例，真正盘活土地经营权，使其成为农民最大的收益，促进土地流转工作健康有序稳步发展，以土地流转促进龙头企业规模发展，形成农民增收、企业增效、财政增税的“三赢”局面。

只有准确理解和贯彻落实好中央土地政策，规范推进农村土地流转，引导发展适度规模经营，建立和健全包括土地登记制度在内的物权制度以及有效的土地流转制度，学会运用市场机制合理配置农村土地资源，同时避免因土地不合理流转造成的社会矛盾，才能更好地发展农村经济，实现“农业增效、农民增收、农村稳定”的目标。

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