城乡统筹发展的动力机制分析及路径选择——以延安为例

刘佳勇

自从延安提出率先实现城乡统筹发展以来，延安围绕着统筹发展这一主题积极地进行谋篇布局，先后出台了《关于率先实现城乡统筹发展的实施意见》和《延安市率先实现城乡统筹发展总体方案》等文件，并积极地贯彻落实。经过近3年的努力，延安城乡统筹初见成效，城乡面貌深刻变化。7个县区先后跻身西部百强，6个县跨入陕西十强[1]。延安城乡统筹能够快速发展以及延安城乡统筹要进一步持续发展，其动力机制是什么？对此，我们将进行分析。

城乡统筹发展的动力机制分析

城乡一体化的动力机制是一个复杂的和有机的运作系统，是推进城乡一体化发展的各种动力要素之间的相互关系和作用机理，以及维护和改善这种作用机理而形成的系统动力要素与外部环境之间关系的总和。[2]关于城乡统筹发展的动力机制问题，学者们从不同视角对其进行了研究。

1.从系统视角来看，城乡统筹发展的动力机制包括内生动力和外生动力，其中内生动力包括农村城镇化、农业产业化和农村工业化；外生动力包括交通通信技术的发展、城镇的辐射效应和行政力量的推动[3]。此观点实际上认为，在城乡统筹发展中，“乡”的发展（即农村城镇化、农村工业化和农业产业化）是内生动力，“城”的发展是外生动力。确实，我们在城乡统筹发展中，应该以“乡”的发展为中心，因为就目前而言，城乡差别确实较大，而要缩小这一差别，只能通过“乡”的快速发展来实现，而决不能通过“城”的慢速发展来实现。但是，要实现“乡”的快速发展，其动力机制又什么呢？因为农村城镇化、农村工业化和农业产业化是不可能自发实现的。所以，认为农村城镇化、农业产业化和农村工业化是城乡统筹发展的内生动力的观点并未触及到城乡统筹发展动力机制的实质。

2.从主体视角来看，城乡统筹发展的动力机制可归纳为三种模式：自上而下型、自下而上型、自上而下与自下而上结合型[4]。其中，自上而下型强调以“城”为主体推动城乡统筹发展，中心城市和地方政府起着决定性作用。此模式实质上主张城乡统筹发展的动力是城市化，城市化的发展又需要政府推动。也就是说，在城乡统筹发展中，政府应该先作好城市规划，扩大城市规模，努力打造城市极（中心城市），然后通过城市极（中心城市）的溢出效应辐射和带动周边地区，甚至边远农村经济的发展。这种观点的理论基础是弗朗索瓦·佩鲁为代表的增长极理论、普雷维什的中心-外围理论、冯·杜能的圈层结构理论等。我国学者张道政等提出的单极中心城市带动近郊城镇模式[5]、李习凡等提出的中心发散型城乡一体化模式[6]就是这种模式的代表。

自下而上型强调小城镇在城乡统筹发展中的作用。即是说，城乡统筹发展的动力是小城镇建设。因为当中心城市增长到一定阶段时，伴随着人口的集中和集聚，大城市病就会凸显，从而引发交通拥挤，房价高涨，环境恶化，城市基础设施供给严重滞后于城市规模的发展。为预防和解决大城市病，其中一种有效的方法是搞好小城镇建设，让更多的小城镇发展壮大，从而吸纳大城市过剩的人口，缓解大城市交通拥挤、房价高涨、环境恶化等问题。与此同时，小城镇的发展，也可以吸引大城市部分企业及部分生产要素向小城镇流动，从而既可以起到促进小城镇的发展，又可以预防大城市病发生。我国学者张道政等提出的特定区域小城镇内生成长模式[5]、李习凡等提出的区域集中型城乡一体化模式[6]就是这种模式的代表。

自上而下与自下而上结合型从“城”和“乡”两者的相互作用出发来探讨城乡统筹发展的动力机制。这种模式认为在城乡统筹发展中，由于城乡之间经济、文化、技术、地域空间、基础设施等方面存在诸多差异，这些差异使得城乡之间的资源禀赋不同、竞争优势也不同，正是这种差异的存在，从而可使城乡之间形成互补，可以进行有机融合。进一步，该模式认为实现城乡融合的主要推动力是制度创新，通过制度设计，确立新的发展秩序和格局，从而实现城乡要素优势互补、跨区域基础设施互接互通等[5]。

3.从比较制度分析法视角来看，城乡统筹发展的动力有三种：政府、市场、政府与市场。其中，政府为公平导向的第一推动力，是城乡统筹发展的外力；市场为效率导向的跟进驱动力，是城乡统筹发展的内力；政府与市场是公平与效率均衡的交互促进力，是城乡统筹发展的合力。[7]进一步，李萍等将我国城乡关系的演变划分为三个阶段：计划体制下的城市偏向战略与效率公平的双重损失阶段、市场化改革进程中城乡关系的调整以及效率与公平的失衡阶段、统筹城乡发展的新阶段。[8]诚然，从分配视角来看，市场追求的是效率，导致收入差距必然拉大；政府追求的是公平，导致收入差距必然缩小；政府与市场的结合，可以寻找到效率与公平兼顾的平衡点。但是，从资源配置视角来看，社会主义市场经济条件下，市场仍然是资源配置的基础，只不过市场出现失灵时，需要政府弥补市场失灵。政府与市场的结合，追求的依然是资源的优化配置。

延安实现城乡统筹的路径选择

由于不同的动力机制其动力源不同，动力作用时间长短不同，所以延安在城乡统筹发展中，选择什么样动力机制事关延安城乡统筹的进度、效率与持续发展。

1.延安实现城乡统筹发展应以农民的发展为本。从系统视角来看，城乡统筹发展的动力机制包括内生动力和外生动力，其中“乡”的发展是内生动力，“城”的发展是外生动力。这种观点本没有错，所以，延安在实现城乡统筹发展中，也应该以“乡”的发展为中心。但是，“乡”的发展不可能是自发进行的；即使“乡”的发展可以自发进行，那也是一个漫长的过程（也正因为它是一个漫长的过程，才需要我们统筹城乡发展，缩小城乡发展差距，实现城乡同步发展）。“乡”的发展，重点应是农民（即乡里人）的发展，具体表现为农民收入增加、收入稳定、技能提高、素质提高、文化水平提高、生活水平提高、生活质量提高等。如果没有农民的发展，即使“乡”发展了，也不能说实现了城乡统筹发展；相反，如果农民发展了，即使“乡”的发展滞后一些，我们也可以说实现了城乡统筹发展。所以，在城乡统筹发展中，与其说“乡”的发展是内生动力，不如说农民的发展是内生动力；同理，与其说“城”的发展是外生动力，不如说城市居民的发展是外生动力。我们讲“以人为本”，而“以人为本”在城乡统筹发展中，就是以农民和城市居民发展为本，其中重点又是以农民的发展为本。延安在城乡统筹发展中，也应该始终以农民的发展为中心，这是统筹城乡发展之“本”。

2.延安实现城乡统筹发展的最优模式应为自上而下与自下而上结合型。从主体视角来看，城乡统筹发展的动力机制可归纳为三种模式：自上而下型、自下而上型、自上而下与自下而上结合型。延安在城乡统筹发展的实践中，提出了“做美延安、做强县城、做大集镇、做好社区”的思路，设立了1市12县33镇100个社区的建设目标。为做美延安，启动了六大工程（即“削山造地、上山建城”工程、“山体居民安居”工程、“老城改造”工程、“沟巷治理”工程、“市政设施配套”工程、“城市景观”工程）；为做强县城，加大了财政投入（2012年全市12个县城建设总投资达120.9亿元）；为做大集镇，加强了重点镇建设（2011年全市确定了5个省级重点示范镇、15个市级重点镇和13个县级重点镇）。从城乡统筹发展的布局来看，延安采取的应为自上而下与自下而上结合型发展模式。一方面注重1市12县的建设，注重打造延安的“增长极”，另一方面又注重33镇100个社区的建设，注重“增长极”相关网点的建设。这种上下结合的城乡统筹发展模式是比较适合延安实际情况的。言下之意，延安不适合采用自上而下型模式和自下而上型模式。

选择自上而下型模式意味着选择城市化道路实现城乡统筹发展，而对延安来说，选择城市化道路本身是行不通的。延安是典型的资源依赖型城市，石油工业一业独大，其他产业非常落后。2011年以石油为主的工业增加值占生产总值的70.9%，石油工业主要以开采和炼化为主，产业链短，缺乏深加工环节[9]，所以难以带动延安第一产业和第三产业的发展。石油之外的其他产业又非常落后，没有形成规模，也难以吸纳农村大量剩余劳动力。可见，延安城市化道路是比较漫长的，延安选择走城市化道路是不可能解决“三农”问题的，即是说，通过城市化来缩小城乡差距，实现城乡统筹发展在延安是行不通的。但是我们会发现，自上而下型模式又是大多数国家或地区在城乡统筹发展的初期阶段普遍采用的模式。事实上，延安也不例外。如果我们作进一步分析就会发现，延安城乡统筹发展的思路、目标是由政府设定的，延安城乡统筹发展的实践可以说几乎全是由政府推动的；延安城乡统筹发展的动力实质上来源于政府，从这个角度来说，延安实现城乡统筹发展的模式可以说是自上而下型。需要指出的是，自上而下型这种模式能且只能在城乡统筹发展的初期阶段实行，到了城乡统筹发展的中后期，自上而下型这种模式一般都转向其他模式。

自下而上型模式也非延安实现城乡统筹发展的最优选择。自下而上型模式认为城乡统筹发展的动力是小城镇建设，因为小城镇的发展既可以解决大城市病问题，又可以吸引大城市部分企业及部分生产要素向小城镇流动，可以解决农村富余劳动力的就业问题。但是，对延安来说，延安新城区的建成可以有效解决“大城市病”问题（按照规划，延安市将用10年时间，最终整理出78.5平方公里的新区建设面积，届时新城区将是目前城区面积的2倍）；更为重要的是，延安进行小城镇建设缺乏相关产业的支撑。延安经济是石油产业一枝独大，其他产业比较落后，在此背景下，延安小城镇建设即便实现，恐怕也难以发挥小城镇本来应有的功能。所以，走自下而上型道路同样不能实现延安城乡统筹发展。

3.延安实现城乡统筹发展应注重将政府功能与市场功能进行有机结合。从比较制度分析法视角来看，城乡统筹发展的动力有三种：政府、市场、政府与市场。目前，延安城乡收入之比为3.23:1，差距高于全国平均水平，城乡不平衡问题日益凸显，北部6县“县富民穷”，南部6县“县穷民富”。[9]在此背景下，亟需政府发挥资源配置功能，推动城乡统筹发展，推动县域统筹发展。在城乡统筹方面，市财政加大了对重点镇和农村社区的投入力度，每个市级重点镇和农村社区每年分别补助1000万元和100万元，连续补助3年；在县域统筹方面，延安已建立了县际定向帮扶制度，由财力较好的吴起、志丹、安塞、子长、黄陵、甘泉6县定向帮扶6个财力弱县，帮扶资金设置1000万元和500万元两个层次，连续帮扶5年。政府作为公平导向的第一推动力，通过这些措施的推行实施，延安城乡统筹发展定会再上新台阶。

另一方面，我们还应该清醒地认识到，市场经济在延安的发育还很不成熟，延安经济发展与国内其他地区还有很大差距，据显示，2011年，延安人均GDP为8000美元，上海、北京分别为12784美元、12447美元；2011年，延安农村居民家庭人均纯收入为6565元，上海、北京分别为16053.79元、14735.68元。延安人均GDP和农村居民家庭人均纯收入远低于上海、北京等发达城市。为了缩小与发达地区的差距，延安还应把追求经济效率放在首要位置。所以，统筹城乡发展中，固然需要政府从全局角度调配资源，但更重要的是应进一步完善市场机制，充分发挥市场在城乡统筹发展中的主导作用。在城乡统筹发展中，缺少政府参与是无法实现的，缺少市场参与更是畸形的发展。所以，只有将政府功能与市场功能进行有机结合，城乡统筹发展才能即合情（合情是指老百姓能接受）又合理（合理是指符合经济规律）。

[1]延安市政府办.延安市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要.陕西省发展和改革委员会网站http://www.sndrc.gov.cn/view.jsp.

[2]胡金林.我国城乡一体化发展的动力机制研究[J].农村经济,2009(12).

[3]黄亚龙.城乡一体化的发展动力机制研究[J].中小企业管理与科技（下）,2009（10）.

[4]吴丽娟,刘玉亭,程慧.城乡统筹发展的动力机制和关键内容研究述评[J].经济地理,2012(4).

[5]张道政,周小彤.城乡一体化的模式、动力和路径[J].唯实,2010（5）.

[6]李习凡,胡小武.城乡一体化的“圈层结构”与“梯度发展”模式研究[J].南京社会科学,2010（9）.

[7]李萍,胡雯.统筹城乡发展中的政府与市场关系：成都例证[J].改革,2010（1）.

[8]李萍,陈志舟,李华.统筹城乡发展中的效率与公平[J].经济学家,2006（1）.

[9]姚引良.加快转型发展 繁荣老区延安[J].求是,2012（12）.