我国教育政策民意表达合理性的缺失及建构

邓 旭，乔 芳

沈阳师范大学，辽宁 沈阳 110034

教育政策民意表达的合理性是确保政策能够表达和维护社会公共利益的重要因素，民意表达的合理性有效推进了教育政策合理化与民主化的进程。公民通过理性思维，对政策制定、执行、反馈过程中出现的问题进行谏言献策，一方面使得政策制定者与公众的隔阂在一定程度上得到化解，避免了公众与政策决策者之间的冲突，提高了公众对于政府的信任感。另一方面，公民与政策制定者之间的良性互动，便利了政策制定者对于公共利益诉求的及时掌握，使得教育政策不断从实质理性和形式理性层面获得合理性源泉，增强了政策的目标导向性，使得教育政策各个环节都更加贴合民意，更具有可行性，减少了政策各个环节中的失误。

一、教育政策民意表达合理性及其诠释

“政治学意义上的合理性是指社会大多数成员的认同和可接受性，即不是单纯依靠强制力来维系，而是与社会占主导地位的价值观念相一致，并得到社会大多数成员自愿合作和普遍承认。也就是教育政策要与民意相吻合，满足大多数利益相关者的主体需要和利益需求，为大多数利益相关者所接受和认同。其基础是社会大多数成员的认同和可接受性，而不是单纯依靠强制力来维系，是与占社会主导地位的价值观念相一致的理念，并得到社会大多数成员自愿合作和普遍承认。”也就是说，合理性是人对自己的信念、思想、认识和行为进行反思和评价而得出的评价判断……人的信念、思想、认识和行为应当遵循怎样的原则、规则或规范。教育政策民意表达合理性是指在政策过程中民意表达主体、途径及态度要符合和遵循法律规范、合乎表达规则。得到民众认可，是教育政策民意理性表达的标志。也就是说，民意表达合理性的一个基本的判别标准就是教育政策能够符合大多数的利益需求，尊重教育活动本身的规律，体现以人的发展为根本出发点，获得多数民意的认同，从公共理性出发，基于公共利益，重视民意的公开表达，反对非理性的情绪宣泄，通过平等的交流和对话实现彼此的认同和理解，互补理性的不足，有序、合理、合情、主动、积极地参与教育政策过程，最终获得合理性共识，使教育政策得以顺利高效地执行。“从主体构成来看，强调教育政策民意表达的多元构成；从教育政策民意表达的方式来看，提倡教育政策制定与政策执行之间进行互动的、多元的对话、参与和联系，权变地增加执行者的政策自由裁量权；从教育政策民意表达的价值取向来看，强调对政策群体政策利益的权衡和考量，增加执行机构、目标群体、相关利益群体间的互惠性，减少利益博弈过程的负和及零和博弈”。

教育政策民意表达合理性是政策过程得以实现的重要依据。从教育政策决策层面来看，教育政策决策的“公共性”与“合法性”以民意为依归，民意是教育政策决策的依据，体现“问政于民”的教育理念。因为政策决策需要的不仅仅是科学的知识，还需平衡协商各方面的利益关系，而民意表达的合理性能使政策决策者准确掌握了广大公民的利益需求，明晰政策决策的价值取向，公民也能从原来的“沉默的多数”转为积极主动、理性地看待教育政策表达的利益主体。反之，若一项政策没有充分征求民意，没有听取社会利益群体的声音，未能满足大多数人的利益诉求，那么就将导致公众表达积极主动性的缺失；从教育政策执行层面来看，通过“问需于民”，可实现政策执行过程中利益诉求的整合和协商，提升公众对政策的认同。公众对于教育政策的认可是指公民在教育政策执行过程中所实施的一种心理态度，民意表达的合理性能提高公民利益诉求的成效性，增加政策执行者对教育政策的认可程度。托马斯曾经指出：“由于受到藐视的公民可能拒绝服从那些没有征求他们意见和征得他们同意的政策，所以政策的执行还可能导致失败的结局。”因此，在教育政策的执行过程中必须提高政策执行者的认可程度，保证教育政策执行的顺利进行。从教育政策反馈层面来看，教育政策最终目的是为广大公众服务，公众是检测政策是否合理有效的强有力的手段。民意表达是教育政策反馈的依据，体现了政策反馈中的“问计于民”。

二、我国教育政策民意表达的合理性缺失

目前，我国教育政策民意表达主体合理性缺失主要表现为：教育政策民意表达主体地位缺失，社会弱势群体利益表达机制缺乏；教育政策民意表达途径合理性缺失，表现为：教育政策民意表达途径阻滞且单一；教育政策民意表达形式合理性缺失，表现为：教育政策民意表达以被动为主，缺乏主动表达的技能与愿景。

（一）社会弱势群体的表达主体地位缺失，社会弱势群体利益表达机制缺乏

在教育政策民意表达的过程中，社会弱势群体自身及表达的第三部门组织或团体对教育政策的参与度和影响是非常薄弱的，政策制定和执行是权威意志的表现，至多是政策制定者和相关权威部门意志的推演，一味地视社会弱势群体为被改造者，没有充分考虑如何去激发社会弱势群体的表达意识或主体意识，没有充分给予社会弱势群体真正的表达自主权利。以异地高考政策为例，一方面政策的制定缺少对实际情况的充分考虑，没有充分听到不同利益诉求主体的声音，以理想化的情况定位，致使异地高考政策不能准确有效地针对异地高考群体所面临的实际性和紧迫性问题，导致“门槛”高和“门槛”随意性现象的出现，违背了政策执行中“目标群体需求”原则。另一方面缺少对政策表达途径背后的保障制度及制度化规定，以及强势群体由于拥有较强的经济实力，占据着较大份额的社会资源，使得在政策制定过程中保持政策公平性的机率缩小，进而使政策制定明显倾向于强势群体，导致弱势群体的话语被淹没，由此引发教育政策表达过程中“搭便车”的行为频发。

（二）教育政策民意表达途径阻滞且单一

教育政策表达途径是公众表达的基本条件，教育政策途径健全、畅通与否，直接关系到社会公众利益诉求的表达和政策利益的公平分配。虽然我国政府为政策表达创设了一系列的表达途径，但是主要以自上而下为主。自上而下是以政府意志为核心的表达方式，政府及教育行政部门是表达的主要途径，这些途径一方面保障了政策制定的效率化，另一方面随意性较大，形式化较严重，而且由于表达途径相关配套制度不健全，使得公众政策表达的实效性受到限制，公众更愿意停留在“理性的无知”之中而采取消极被动或对抗的态度参与政策表达，导致教育政策制定起来难以体察真实民意，而政策执行起来更是步履维艰。表达途径单一导致公众沉默，正如有的学者指出，在我们的社会中，利益表达的渠道还是太狭窄，合法的诉求机制也太少。这样就很容易从忍受和沉默跳到极端，或是从上访这种温和的抗议方式升级为极端行为。例如我国进城务工人员随迁子女教育政策，由于受到政策表达途径单一因素的影响，决策者对于随迁子女教育问题中存在的困难未能了解清楚，这就导致了政策与现实存在很多矛盾的地方，在政策执行时，受自上而下表达途径的制约，政策具有绝对的实施权，导致政策执行中“上有政策、下有对策”的情况频发。

（三）教育政策民意表达形式以被动为主，缺乏主动表达的技能与愿景

“尽管随着市场经济的深入发展和民主政治的不断推进，可以看到人们的政治参与热情不断高涨，各阶层的利益表达也日益活跃，但同时我们又不能不看到，在我国国民中，还存在着沉默的大多数”。我国传统的政治文化层面中，“官本位”思想的存在导致了“权威崇拜”，造成了民众表达冷漠、表达意识淡薄，降低了公众表达的积极性，同时由于公众对政府存在依赖感，把自己当作政治的附属物，造成了公众表达愿景的缺失。传统精英模式的存在，更加剧了公众作为消极被动政策遵循者而存在的意识。从公众视角看，由于受自身素质、教育程度等不对称因素的制约，公众的政治判断力在下降，对政策形势、预期目标缺乏准确把握，这就造成对舆论深信不疑，甚至扭曲信息的情况。公众对于教育政策的认识，往往只是停留在表面，不能从制度化等理性层面进行把握，更不知运用何种方式去参加才能使民意的表达有效、合理。如果民意表达的信息收集需要耗费较多时间，他们会选择被动、消极地进行教育政策民意表达，所提出的建议将远离公共利益的目标，信息不能全面准确反映公共利益，这就加大了政府掌握真实信息的难度，导致教育政策决策出现偏差，造成利益目标群体对政策不满，进而加剧政策执行难度。

三、我国教育政策民意表达的合理性建构

教育政策民意表达的合理性缺失，造成教育政策各个环节民意力量的缺失，加大了教育政策收集的难度，导致政策利益目标偏离公众，降低了公众对政府的信任感，阻碍了教育政策制定的顺利执行。为了提高政策的合理性与科学性，需进一步建构我国教育政策民意表达的合理性。

（一）巩固教育政策民意表达群体的主体地位

在教育政策的制定和执行中，应处理好决策主体与利益主体之间的关系，社会公众是教育政策制定的最主要的利益主体，也是教育政策执行的目标群体。公众一方面承担着为政策建言献策的责任，另一方面也扮演着政策利益群体的角色，因此公众不是政策表达的弱势群体，而是政策表达的主要群体。公众主体地位的确立，关键在于让公众明白自身是政策表达的主人，进而让公众在教育政策民意表达过程中表现出高度的责任感，而这又取决于政策表达者所享有的权利和义务。“作为社群参与者的基本条件的公民资格，不仅是一种占有权利，而且也是一种信仰和作为，只有拥有公民资格，社会成员才能感觉到自己在决定其社会前途方面起着重要作用，担负着集体决策的责任，并作为社群的一员而投身于共同利益。”

同时，网络媒体等新型民意表达途径的出现，增加了公民民意表达的渠道，提高了社会弱势群体的话语权，便利了社会弱势群体表达自身利益诉求的概率，使得弱势群体的利益诉求得到了政策制定者的注意，为教育政策主体和客体的利益矛盾提供了缓压的空间，增强教育政策与公众需求之间的相互适应，最大程度上满足了社会各阶层的利益。如：通过网络舆论、媒体等民意表达渠道、随迁子女入学问题得到了广大网民的支持与关注，民意表达的力度明显增加，进而使该问题在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》中得到了明确的规定，为了保证顺利实施，国务院相继出台了《国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知》。

（二）建立多元化的教育政策民意表达途径

民意表达的途径主要有“自上而下”和“自下而上”两种垂直运行方式，其路径互相制约和补充，形成政策制定与执行的双向沟通机制。在我国，“自上而下”的表达途径占据主导地位，“自下而上”处于辅助地位。政府作为政策制定的核心，强调的是“上令下行”，但是随着表达主体意识的兴起、教育政策表达过程中社会群体话语权的扩大，“自下而上”表达途径的提升成为必然。同时“自上而下”表达途径强调政策的“问需于民”，重视实现政策利益的整合和协商、政策目标的最终确立及目标群体的可接受性，消除教育政策民意表达过程中“集体漠然”，形成对政策强大的监督力度，避免“寻租”行为的发生。如：《国家中长期改革和发展纲要（2010-2020）》的出台，政府将代表群体利益的专家学者组成一个团体，通过积极的讨论商榷，三次向社会公众征求意见，充分吸收基层群体的意见，提高了政策的效能。伴随着教育行政机构的效能化，教育组织的扁平化、虚拟化及模糊化，以及教育形态中的第三部门的广泛兴起，教育政策的“自下而上”表达途径衍生出“由内及外”及“由外及内”两条横向表达途径，形成了教育政策表达途径的四重路径，突破了政策表达过程中途径单一的制约，扩大了表达的范围，增强了表达的力度，使得公众与政策制定主体处于平等的地位。民意通过政府和社会机构组织起来，以一种制度化的形式进行互动，实现了公众与政策制定主体之间的交流，达到了公众与政策制定者追求的一致化目标，更加强化了教育政策民意表达合理性的强度。

（三）提高公众民意表达的技能与愿景，促使表达由被动转向主动

改革开放政策、民主思想意识的深入，特别是社会契约论、公民权等思想对公民意识的推动，提高了公众民意表达的愿景。“为了维护自己的利益，公民必然要求表达自己的愿望，过问和参与与自己利益关系密切的公共政策过程，甚至就某些利益关系重大的问题向政府讨价还价、施加压力。”但是为了提高民意表达的成效性，公民必须具有成熟的民意表达能力，这取决于公众的受教育程度与自身素质，“当人们的知识文化素养普遍提高时，就会提高对政治方面内容的敏感度，意识到与自身利益相关的义务责任，增强自我的主体意识，积极参与到国家的政治事务和地方事务。”在表达技能及自身素质提升的同时，扩大教育政策民意表达的信息公开度也是至关重要的一个环节。将社会公众关心、涉及的切实利益诉求的执行内容公之于众，让公众清楚认识相关的权力和义务，“使民意表达方式从意愿上看是主动表达、而非‘被’表达；从态度上看是积极表达而非消极表达；从情绪上看是理性表达而非情绪表达；从秩序上看是程序性表达而非随机性表达。由对抗的情绪宣泄转向理性的思考和谏言，实现在审慎、宽容、合作、妥协、协商、民主框架下的教育政策的民意表达与利益博弈”，使公众的自身利益诉求及建议能够得到及时的表达，保障教育政策民意表达的合理性。

[1] 邓旭.制度规约下的我国教育政策执行[J].教育理论与实践，2008（1）.

[2] 邓旭.教育政策民意表达的逻辑建构[J].中国教育学刊，2013（8）.

[3] 邓旭.我国教育政策民意表达及其实现路径[J].教育理论与实践，2013（7）.

[4] 文莉.公共政策中公众消极参与现象探析[J].行政论坛，2006（2）.

[5] 陈睿.公共政策过程中民意表达动力探析[J].甘肃理论学刊，2012（7）.

[6] 陈振琨.论政府决策过程中的民意表达[J].理论视野，2006（5）.

[7]吴加琪.民意：与我国公共教育政策制定同行[J].现代教育管理，2011（1）.

[8] 陶根苗，杨挺.公共行政视野下我国民意表达机制的重构[J].改革研究，2011（11）.

[9] 石路.政府公共决策与公民参与[M]社会科学文献出版社，2009（9）.

[10] 周向红.公共政策过程中信息不对称成因的分析[J].理论探讨，2004（2）.

[11] 覃事顺.地方政府公共政策制定中的民意表达问题研究[D].湘潭大学硕士论文，2010.

[12] 谢香兰.浅析我国政策过程中公众参与的动力与阻力[J].经济与社会发展，2007（10）.