论人大常委会专题询问的法制化

文 （四川行政学院，四川成都 610072）

一、人大常委会专题询问法制化的必要性

（一）专题询问法制化是人大监督制度创新的需要

尽管监督法等法律都对人大常委会的询问权做了明确规定，但专题询问与询问相比有如下特点：第一，专题询问事先有选题，而询问在任何议案或报告的审议时都可能发生。第二，专题询问针对重大事项，而询问往往针对的是审议活动中，人大常委会委员不了解、不熟悉的相关事项。第三，专题询问的组织化程度较高，而询问不需特别组织，代表、委员个人在审议中可自由发问。第四，专题询问的准备工作广泛、深入。专题询问的准备工作包括确定询问专题、制订工作方案、与受询问单位沟通协调、提出和确定询问问题、开展专题调研等，而询问往往具有临时性，不需要大量的准备工作。第五，专题询问旨在推动问题解决，询问多为知情性质的询问，它往往把批评和建议隐含在发问中。第六，专题询问运用频度较低，而询问由于相对简便，每次人大常委会会议上都可能提出询问，因而开展频率难以预计。［1］

同时，与质询、撤职、罢免等刚性监督手段相比，“专题询问程序更加简便，方式更加灵活，目标更加明确，针对性实效性更强，互动更加充分，有利于常委会组成人员充分行使监督权，对加强中国特色社会主义民主法治建设具有重要意义。”［2］

可见，专题询问是询问的衍生与拓展，是人大常委会监督方式在实践中的突破性创新。而“从人民代表大会监督的实际内容看，它的最大特点在于它是一种全面的法律监督，监督的核心是保证国家法律的施行，其监督行为也是严格按法定职权和法定程序进行的。”［3］因此，有必要通过专题询问法制化，以实现其从实践创新到制度创新的转变。

（二）专题询问法制化是完善专题询问法律制度的需要

关于人大常委会询问制度的早期规定散见于立法法、预算法等法律中。2006年制定的监督法第34条规定：“各级人民代表大会常务委员会会议审议议案和有关报告时，本级人民政府或者有关部门、人民法院或者人民检察院应当派有关负责人员到会，听取意见，回答询问。”该法律规定首次明确了询问是人大及其常委会的监督方式之一，并拓展了与询问相关问题的规定，成为各级人大常委会开展询问工作的直接法律依据。但关于人大常委会询问权的现有法律规定仍有不足：第一，规定笼统和原则，缺乏操作性；第二，未明确规定询问的相对独立性；第三，没有明确规定专题询问。

直接对专题询问立法始于地方人大。迄今为止，已有《安徽省人民代表大会常务委员会专题询问办法》、《宁波市人大常委会专题询问办法》、《太原市人民代表大会常务委员会专题询问暂行办法》三部地方法规专门就专题询问进行了较为系统的规定。同时，一些地方在《〈监督法〉实施办法》、《人大常委会询问和质询办法》等法规中也对专题询问作出了明确规定。此外，还有众多的地方人大制定了专门规范专题询问的文件。这些法规和文件，对人大常委会专题询问的原则、主体、内容、对象、步骤及结果等问题作了不同程度的规定，但这些规定也存在如下问题：第一，内容简短，规定较为粗略；第二，各地的规定存在较大差异；第三，效力范围较窄。

总之，我国现有相关专题询问的法律规定还有许多不足，难以具体指导和规范专题询问工作，也影响了专题询问法律制度的外部统一和内部协调，因而有必要加以完善。

（三）专题询问法制化是规范专题询问实践的需要

目前，专题询问虽在全国及地方人大常委会普遍开展，但也暴露出一些问题。

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首先，开展专题询问的次数较少。专题询问问世5年来，全国人大常委会运用的频度最高（每年3次）。而地方人大常委会的开展情况并不平衡，虽然目前各省级人大常委会均已开展过专题询问，但据“全国人大常委会办公厅研究室三局的综述显示，2011年有21个省级人大常委会针对26项议题开展了专题询问，2012年有24个省级人大常委会针对30项议题已经开展或计划开展专题询问。”［4］不难推知，目前我国市县级人大常委会专题询问的频度也较低。

其次，专题询问的监督力度不强。专题询问不具有质询、罢免等监督方式的刚性。这种较为“温和”的监督形式要取得实际成效，既取决于受询问者的法律意识和政治自觉，也受制于相关制度是否成熟和配套。

再次，专题询问中缺乏实质的公众参与。专题询问过程中动员公众参与，既有利于提升专题询问的实效，也有助于督促国家机关更好地履行工作职责。但目前大多数专题询问中，列席人员主要是有关机构负责人、人大代表以及媒体记者等，很少面向社会，安排公众旁听。

最后，专题询问过分关注形式。由于专题询问尚处于尝试阶段，基于平稳起步的需要，而在询问前印发“询问提纲”，框定询问范围和问题，让应询者提前准备好相关资料，询问前与被询问者加强沟通、协调，限制提问者的范围和内容等做法似乎有其合理性。但这容易让人对专题询问产生套路化、程式化的印象。另外，“一些地方人大迫于形势压力开展专题询问，在操作上‘应景作秀’，走走过场，摆摆样子，‘导演’询问的痕迹明显，追求一种‘花拳绣腿’式的宣传效果。”［5］这些现象如果持续且大量存在，可能使专题询问流于形式，影响到该监督方式的实际效果。

二、专题询问法制化的主要设想

（一）专题询问法制化的主要方式

鉴于专题询问尚处于实践探索之中，笔者认为，专题询问的法制化只能按步骤分阶段，循序渐进地推进。

第一步，制定规范专题询问的文件。全国及地方各级人大常委会在总结专题询问的经验，借鉴其他地方专题询问的成功做法的基础上，分别制定规范专题询问工作的内部文件，重点解决开展专题询问的程序问题。

第二步，制定有关专题询问的地方法规。在专题询问趋于常态化，相关实践较为成熟的地方，有立法权的人大及其常委会，通过立法的方式，制定《开展专题询问监督的实施办法》，对专题询问对象、内容、程序、处置等环节作出具体明确的规定，使地方各级人大常委会专题询问工作初步走上法制化的轨道。同时，如条件许可，应尽量让该法规的效力范围及于所辖全部地域。

第三步，修改完善《监督法》等相关法律中关于询问制度的规定。当全国范围内专题询问的探索比较成熟，相关制度基本成型时，全国人大常委会应及时启动立法程序，在《监督法》中增加有关条款，一方面明确规定专题询问，甚至可以把询问分为一般询问和专题询问两种类型。另一方面对专题询问的内容形式、程序规则、法律后果等问题作出尽可能详细的规定，以便专题询问工作能够在法律的保障下有序地开展。同时，修改全国人大组织法、地方组织法等有关法律，以解决法律之间在专题询问制度上的冲突。

（二）专题询问法制化应着力解决的主要问题

1.专题询问的基本原则明确化。专题询问法律制度的创设，必然涉及其法律原则的确立。专题询问的基本原则不仅贯穿专题询问法律规则和程序的始终，也指导专题询问的开展和实施。专题询问法律文件中，至少应规定以下基本原则：第一，依法询问原则。专题询问制度与我国的根本政治制度—人民代表大会制度紧密相关，不论其制度设计和实际运作都不能违背宪法、有关组织法、代表法、监督法等的规定。第二，集体行使原则。集体行使职权原则是民主集中制在人大监督中的体现，同时《代表法》等法律也对此有明确规定。因此专题询问从计划拟定到实施及后续工作都必须充分发挥人大常委会集体的作用。第三，注重实效原则。人大常委会监督的目的是支持、督促“一府两院”依法行政，公正司法。因此，专题询问的“专题”选择，现场询问的“广度”和“深度”，特别是后续的监督整改工作等应是专题询问工作的重心和关键。第四，公开透明原则。专题询问的权威性和公众参与都离不开公开透明。因此，专题询问的相关信息除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私外，应采取各种有效方式向社会公开。

2.专题询问的运行程序明细化。专题询问的运行程序是否科学规范是专题询问成功与否的保证。因此，专题询问的法制化应保证专题询问的运行程序尽可能明细化。专题询问一般包括以下五个重要环节。

（1）确定询问“专题”。此环节是专题询问工作。该环节主要应规定确定“专题”的时间，确定选题应考量的因素，怎样提出和筛选选题，最终如何确定选题等问题。首先应在年初（或上年度末）选定询问专题，指定负责机构，并纳入人大常委会年度工作计划。其次，询问“专题”应围绕改革发展稳定大局、群众切身利益、社会普遍关注的重大问题。最后，经过人大常委会办事机构征集汇总专题后，再由人大常委会主任会议最终确定。

（2）制定和落实专题询问方案。此环节是为专题询问的顺利开展提供保障。主要涉及专题询问的负责机构，制定具体实施方案（包括询问专题、目的、形式、时间和场合等），组建工作机构，做好与被询问部门的沟通协调工作等。

（3）调查研究。此环节的目的在于落实专题询问的具体问题。主要是通过视察或者专题调查等方式，了解与询问专题相关的信息，以形成若干专题询问问题，在获得最终确认后，提交给受询问者。

（4）组织专题询问。此为专题询问的核心环节。主要涉及专题询问与审议活动的结合方式，开展专题询问的会议形式（通常有小组会议、联组会议和大会），专题询问的主持人、询问人员及发问方式、受询问人员及问答方式，专题询问的公开方式等。此环节中，为保证询问的公开性，应允许电台、电视台、网络进行直播，允许人大代表、市民进行旁听。

（5）跟踪督办。此为提高专题询问效益的关键环节。该环节主要应明确对专题询问中的意见和建议如何进行权威性处理，人大常委会可以采用哪些手段督促受询问部门落实或整改相关工作。

3.专题询问的后果刚性化。专题询问的根本目的是加强和改进人大监督，推动有关部门做好本职工作。从某种程度上说，专题询问的效果，更在于答复后的行动。因此，增强专题询问后果的刚性程度，更有利于提高专题询问的实效。为此，在专题询问的立法工作中，可以作出如下规定：第一，专题询问结束后，可以当场进行满意度测评，并把测评结果报送有关主管部门，并向社会公开。第二，专题询问结束后，应将询问意见、不满意或发现的问题，以及落实或整改的要求等，形成人大常委会的正式决议，送交受询问部门及有关方面。第三，对落实整改不满意、且关系重大的问题，常委会可以采取质询、特定问题调查、罢免等刚性的监督手段。

（三）专题询问立法中需要正视的问题

第一，笔者认为，询问是监督法规定的监督方式之一，同时，通过询问也可能发现专题询问的“问题”，从而启动专题询问。但专题询问与一般询问虽有联系但也存在重大差异。从其宗旨和特点上看，专题询问是与询问并行的相对独立的一种监督方式。所以，专题询问是可以与一般询问并存的。在相关立法时，应妥善处理二者关系。先对一般询问作原则性规定（保留现行监督法的规定即可），再通过另设条文重点且明确规定专题询问的相关问题。

第二，专题询问可否单独进行？监督法规定的询问，因审议活动而引起，那么专题询问就会失去了相应的独立性。但在专题询问实践中，通常是先确定专题询问问题，再经过充分的准备，而后在听取相关专题报告基础上，进行专题询问。可见是否必须听取专题报告并不必然影响专题询问的质量，而且实践中已存在不听取专题报告而直接询问的情形，因此相关立法应对此加以明确。

第三，专题询问中可否随机提问？能否追问？专题询问过程中的随机提问可能出现受询问者难以甚至不能回答的情形，但却可以增强专题询问的活泼性，避免照本宣科的“背书式”问答。同样，允许对不满意的答复或超出原拟定问题进行追问，可能增强询问活动的紧张度和对抗性，但却可以将询问引向深入，起到纠正答非所问、避重就轻等现象的作用。这些问题如何解决需要相关立法给以明确。

第四，列席代表或者其他人员可否提问？列席专题询问的人大代表、人大常委会委员或其他旁听者可以从不同的角度提出更有深度的问题，但也可能打乱询问秩序，甚至出现难以控制的局面，这同样需要立法者仔细权衡并加以明确。

第五，专题询问如何与其他监督方式衔接？专题询问需要与质询、罢免、特定问题调查等监督方式配合，才能增强专题询问的实际效果。那么，在专题询问过程中，什么情况下启动其他监督方式？如何启动这些监督方式？专题询问法制化过程中不应回避这些问题。

［1］陈淑娟，马洪强.人大专题询问制度化研究［J］.人大研究，2013(08).

［2］张蔚然，郭金超.人大“一年三推”专题询问 夯实中国监督制度基石 ［EB/OL］.http://www.chinanews.com/gn/2010/12-24/2745433.shtml

［3］蔡定剑.中国人民代表大会制度（第四版）［M］，北京：法律出版社，2003.365.

［4］ 钱昊平，莫南.专题询问“破冰”两年［J］.浙江人大，2012（10）.

［5］黄晔，任言实.从尝试走向常态—人大开展专题询问的实践与思考［J］.人大之声，2011(10).