环境公益诉讼案例指导机制的完善

杨玉泉，刘妙华

(1.北京政法职业学院，北京100024;2.江苏省无锡市杨湾武警部队，江苏无锡214164)

多年来，在我国环境公益诉讼领域，由于缺乏法律依据，一方面存在公共环境利益受损的问题，另一方面又出现直接利害人无力告状、热心公益者无权诉讼代理的尴尬局面。2012年8月全国人大常委会通过了关于修正《中华人民共和国民事诉讼法》的决定，其中明确规定:对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。对于环境公益诉讼而言具有重要意义。但该条款的规定比较笼统，虽然在具体实施时可以通过最高人民法院的司法解释来解决，但是无论是法律还是司法解释，其出台都需司法经验，迁延时日成为必然。因此，构建环境公益诉讼案例指导机制，对解决当前存在的问题意义重大。

一、完善环境公益诉讼案例指导机制的必要性

1.完善环境公益诉讼案例指导机制，有利于打破环境公益诉讼成文规定的局限。由于人类自身思维的局限、语言本身的模糊性、法律制定程序的僵化以及颁布机关的限制，环境公益诉讼成文立法必然存在空白和漏洞，表现出滞后性，无法完全精确地表达立法意图。成文法规内容的稳定性和社会环境条件的多变性之间，一直存在着矛盾和紧张关系。化解这一矛盾，可以通过法院的具体裁判来实现。当环境公益诉讼立法上出现空白和漏洞，而法院又不得拒绝裁判时，法院可以通过对法律的解释来进行裁判，形成案例。此时，这类案例即可以为制定法的发展提供素材，又可以为实现制定法的立法目的提供保障。

2.完善环境公益诉讼案例指导机制，有利于实现环境公益诉讼的同案同判。司法公正的基本要求是对相似案件作出大体一致的判决。目前环境公益诉讼同案不同判的情况或多或少地存在着，这影响了司法的权威性，破坏了国家的法制统一。同案不同判产生的原因在于法官对法律的解释不同。固然，法官有法律解释权，但是法官解释权不得恣意，因此，限制法官的解释权成为必然。要使法官依据法制统一的大原则去解释法律，完善案例指导机制是一种重要的途径。案例指导机制可以起到限制法官自由裁量权的作用。案例指导机制的建立可以使法官在裁决中受到更加具体的约束，并可以从中领悟到解决同类问题的正确思路和方法，从而使相同或相似案情的诉讼获得大体相同的裁判。对于当事人来说，其对司法机关的司法裁判也会有一个更加明确的预期和判断。

3.完善环境公益诉讼案例指导机制，有利于提升环境公益诉讼的司法效率。目前，我国处于社会转型期和快速发展期，利益冲突加剧，公民权利意识增强，法院受理的案件数量激增。案例往往凝聚着法官智慧、学识和经验，这一成果的浪费，十分可惜。完善案例指导机制，可以按照同等情况同等对待的要求，就环境公益诉讼的同类案件及时做出判决。法官在审理案件时，可以减少不必要的重复劳动，节省时间精力，保证判决的准确性。

二、完善环境公益诉讼案例指导机制的可行性

最高人民法院于2010年发布了《关于案例指导工作的规定》。其实，最高人民法院开始定期公布案例从1983年就开始了。这些案例往往是优中选优，是正确适用法律，体现司法公正和效率，得到当事人和社会公众一致认可，实现了最佳法律效益的案例。所以，指导性案例是法官应当参照的楷模，体现了法官的司法智慧与审判经验。最高人民法院的指导性案例，从性质上看是解释法律的一种形式，起到了解释、明确、细化相关法律的作用。指导性案例是法官释法而不是法官造法，是总结法律经验而不是创制法律规则。环境公益诉讼案例，是众多指导性案例的一个类别，完善案例指导机制具有可行性。

遵照判例的传统，使得完善案例指导机制具有历史感。我国早在商代，就已经出现比照先例予以定罪处罚的情况。到了西周，进一步出现了表示判例的“御事”等用语。春秋战国时期，“判例”的运用进一步频繁。秦朝的法律体系中，“廷行事”是其中之一。汉代的“判例”谓之“比”，又称“决事比”。唐宋出现了新的法律形式——例，它在司法实践中起着“判例”的作用，补充成文法的不足。宋代的“判例”制度有了空前的发展，编例是重要的法律形式和立法活动。明清时期“判例法”的迅速发展，“判例制度”的地位再次上升，并最终形成中国古代“判例法”和制定法结合的法律体系。在中国法律的近代化过程中也保留了判例的传统。在《六法全书》中，判例扮演着极其重要的角色。它们与成文法并行。新中国成立以后，当时我国尚未制定足够的成文法典，司法审判基本上都是在相关政策的指导下进行的，法官发挥了极大的主观能动性。1962年12月，最高人民法院在总结审判经验的基础上制定了《关于人民法院工作若干问题的规定》，该规定对案例的选择等问题作了具体的规范。因此，完善环境诉讼案例指导机制，具有一定的历史感。

相关法律的规定，使得完善环境公益诉讼的案例指导机制具有法律凭借。我国最高人民法院是最高审判机关，最高人民法院监督地方各级人民法院和专门法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的工作。审级制度是直接对个案的监督，不是类型化的监督。案例指导制度就是对同一类型的案件进行的监督。从符合客观现实的角度来考虑，也应当由上级法院对下级法院进行案例指导和规范。最高人民法院在指导和规范下级法院的审判工作中，已经有了例如解释、批复、规定等方式以应对人民法院在审判工作中具体应用法律、法令的问题。法院审判委员会的职责包括“总结审判经验”、“讨论有关审判工作的问题”，从某种角度来说，完善环境公益诉讼案例指导机制就是总结审判工作经验并讨论如何实现法律目的。

三、完善环境公益诉讼案例指导机制的路径

1992年，最高人民法院决定设立中国应用法学研究所。中国应用法学研究所的主要任务是编辑《人民法院案例选》，供全国法院裁判案件时参考。之后，最高人民法院以及后来的国家法官学院开始与中国人民大学合作编辑《中国审判案例要览》。这是当时影响最大的两种案例汇编。进入新世纪，最高人民法院各业务庭，地方各级人民法院也开始重视编辑、出版具有指导作用的案例，与此同时，专家学者编写出版的案例著作，教材和读物也日渐增多，形成了案例研究百花齐放的大好局面。

1.完善环境公益诉讼案例指导机制，需要做到六个明确。一是明确环境公益诉讼指导性案例发布的主体。对于全国法院审判、执行工作具有指导作用的环境公益诉讼指导性案例，应当由最高人民法院确定并统一发布。二是明确环境公益诉讼指导性案例的选择范围。选择环境公益诉讼裁判，应当符合社会广泛关注、法律规定比较原则、具有典型性、疑难复杂或者新类型等特征。三是明确环境公益诉讼指导性案例的工作机构。为了做好环境公益诉讼案例指导工作，最高人民法院案例指导工作办公室有必要围绕环境公益诉讼，进行指导性案例的专门组织、审查和编纂。四是明确环境公益诉讼案例指导工作的程序。这些程序包括环境公益诉讼案例的推荐程序、审查程序、报审程序、讨论程序和发布程序等。五是明确环境公益诉讼指导性案例的效力问题。对于最高人民法院发布的指导性案例，各级人民法院在审理环境公益诉讼类似案件时应当参照。六是明确人民法院此前发布的环境公益诉讼指导性案例的清理和公布问题。对于最高人民法院此前发布的指导性案例，符合条件的，应当重新公布，没有在重新公布之列的，不再视为指导性案例。

2.完善环境公益诉讼案例指导机制，需要处理好几个问题。一是处理好类似案件的问题。类似案件就是相似或者相同案件，包括行为类似案件、性质类似案件和争议类似案件。这里的类似不仅指结果类似、数额类似或者某一个其他情节类似。二是处理好参照的问题。参照就是参考、遵照的意思，即法官在审判案件时，处理不相类似的案件时，可以参考指导性案例所运用的裁判方法、裁判规则、法律思维、司法理念和法治精神。处理与指导性案例相类似案件时，要遵照、遵循指导性案例的裁判尺度和裁判标准。三是处理好应当参照的问题。应当就是必须。当法官在审理类似案件时，应当参照指导性案例而未参照的，必须有能够令人信服的理由;否则，既不参照指导性案例又不说明理由，导致裁判与指导性案例大相径庭，显失司法公正的，就可能是一个不公正的判决，当事人有权利提出上诉和申诉。四是处理好引用指导性案例作为裁判依据的问题。考虑到指导性案例是最高人民法院审判委员会讨论决定的，具有解释法律、指导裁判的性质和作用。因此，至少可以作为裁判说理来引用。五是处理好指导性案例的形式问题。可以采取四个部分的形式，第一部分是首部，包括指导性案例的编号、名称、类型等;第二部分是指导要点，主要是对指导性案例指导价值、作用的归纳;第三部分是案情介绍，主要是对案件事实、证据的归纳;第四部分是裁判结果与理由，主要归纳指导性案例的裁判结果和充分的说理。六是处理好指导性案例的发布机制问题。要做好案例指导工作，需要充分发挥地方各级人民法院和最高人民法院的积极性、法院系统以内和法院系统以外的积极性，建立理论界与实务界相互支持、四级法院相互衔接的工作机制。

总之，完善环境公益诉讼案例指导机制，对于保护环境，实现公正高效廉洁司法，具有十分重要的意义。建立这项制度，有赖于理论界和实务界的共同努力，而要把这项制度用好，使之切实发挥作用，更需要理论界和实务界的共同努力和相互配合。