检察机关在我国环境公益诉讼中的地位

李兆欣

(天津市东丽区人民检察院，天津300300)

一、我国环境公益诉讼的现状

环境公益诉讼是指社会成员，包括任何组织和个人为了维护国家和社会的公共利益，根据法律法规的授权，对违反法律，侵犯环境利益，社会公共利益的行为向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的行为规范。［1］环境公益诉讼并不是一项并列于民事、行政、刑事诉讼的独立诉讼制度，而是在现有民事及行政诉讼的大框架下以保护公共利益为目的的诉讼。2012年民事诉讼法修订前，有的学者曾认为可将其视为独立的诉讼制度，单独立法。笔者认为不妥，虽然当今世界有少数几个国家制定了独立的《公益诉讼法》，但其仍不能改变公益诉讼为民事及行政诉讼之特例的本质，况且从不改变现有法律框架，避免因此可能带来法律混乱的角度出发，对现有法律进行修改，在《宪法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》以及环境保护的各单行法中设立特别条款是我们目前开展环境公益诉讼最理想的方案。从世界各国的司法实践来看，以美国为代表的几个开展环境公益诉讼较早的国家大多采用此模式。

2012年修订后的《民事诉讼法》虽然规定机关和社会团体只要得到法律授权，即可获得公益诉讼的主体资格。但在法律和诉讼理论上，参与公益诉讼还面临着不少的障碍。法律方面，存在包括检察机关在内的大多数机关和社会团体尚未得到相关法律法规的授权，因此虽然民事诉讼法规定了公益条款，但在哪些机关和社会团体能够提起公益诉讼不明确的情况下，公益诉讼依然难以开展。理论方面，在私益诉讼的框架下，起诉的目的只能是维护自身的利益，而不能是国家及社会的公共利益，否则法院将不予受理。这种被称为“直接利害关系说”的理论在大陆法系国家有着举足轻重的地位。该理论认为只有直接侵害的双方当事人才能成为诉讼主体，因此只有受到直接侵害的私人利益才能得到司法救济。我国现行的诉讼法便充分体现了这一理论的要求。《民事诉讼法》第一百零八条规定的起诉条件第一项即是:“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。因此，其他个人、组织等都无权提出诉讼。《行政诉讼法》中也有类似的规定，其第四条规定原告起诉的首要条件是认为具体行政行为侵犯了其合法权益的公民、法人或其他组织。同样，那些“自身合法权益”暂未受到侵害的公民及组织便不能就环境侵害提起行政诉讼。综上，确定诉讼主体过于严格是我国环境公益诉讼开展的瓶颈所在。法谚云:“无原告无法官”，可见原告的确定对于诉讼的重要性。主体资格问题无疑是我国全面迈向环境公益诉讼首先要解决的关键问题。

“直接利害关系说”起源于19世纪的德国，其认为只有民事权利义务关系的主体才成为诉讼当事人在当时是有一定的合理性的。他对适格主体的严格限制，是基于解决传统的侵权、民事合同等案件诉讼机制的要求，这些案件中的原告必然是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。应当说，这种对诉讼主体资格的界定与私有制国家经济和政治的基本制度是同构的，各类资源所有者为了维护自己的权益而抗争，反映了自然资源所有者对其所属物的价值判断和选择。［2］然而，随着时代的变迁，原有的理念已经成为诉讼制度进一步发展的束缚。在社会高度发展的今天，违法行为所侵害的利益，常常伴随着对公共利益的损害，而这种损害公共利益的违法行为往往不直接损害个人的利益，此时在“直接利害关系说”指导下的法律法规就关闭了对公共利益的救济之门。因此，传统的理论及实践已经不能满足社会发展的需要。正如美国著名法学家庞德所说:“法律应该是稳定的，但不能停止不前”。笔者认为，在我国今后的环境公益诉讼制度中，检察机关应当扮演重要的角色。

二、检察机关在环境公益诉讼中的地位

关于环境公益诉讼中主体资格的问题，修订后的《民事诉讼法》将机关和社会团体纳入提起公益诉讼的主体范围，但由于是指引性条款，具体有哪些主体具有合法的资格，有待单行法予以明确。笔者认为现阶段我国环境公益诉讼制度中，检察机关是最佳的启动主体，应注重发挥检察机关的作用。

关于环境公益诉讼启动的主体，我国学者提出了一元制和多元制两种模式。一元制学说认为应当仅赋予检察机关以环境公益诉讼的起诉权，由检察机关专门行驶。支持该学说的学者认为，检察机关作为国家机关，维护国家及社会的公共利益是其自然属性的体现。同时，作为法律监督者，提起环境公益诉讼是其实现职能的形式和手段，而出于对其诉讼能力和社会及司法承受程度的考虑，建立一元制原告的环境公益诉讼制度是现阶段我国司法实践的最佳选择。多元说则认为环境公益诉讼的起诉权应当赋予公民个人、社会团体以及国家机关(包括行政机关及检察机关)中的某几个或者全部主体。主张该学说的学者认为，扩大环境公益诉讼的主体范围，可以提高全社会的环境意识，推动司法进步和民主进程。可见，目前我国《民事诉讼法》规定的是多元制的启动模式。综合考量我国司法体制、社会传统及世界各国的司法实践，在环境公益诉讼的启动主体方面，笔者认为在我国相关制度的构建中，应当通过《环境保护法》、《检察机关组织法》等单行法规，授予检察机关参加环境公益诉讼的主体资格，明确其在“法律规定的机关和社会团体”中的核心地位，同时确定其职责范围，维护公共利益。笔者认为，检察机关作为法律监督机关，在环境公益诉讼中将其作为起诉的核心主体符合环境公益诉讼的本质要求、我国国情及现代检察制度发展状况如下:

1.检察机关参与环境公益诉讼是其法律职责的体现，有理论依据且不违反宪法的规定。检察制度从诞生之日起，就代表国家和社会公共利益，我国检察机关是国家法律监督机关，其监督的目的就是为了国家和社会公共利益，维护社会的公共秩序。根据“公共信托理论”，一切自然资源属人类共同所有，为了公益的目的通过信托的方式由政府持有，同时为了维护自己的权益，公民亦将个人环境诉权交由国家行驶，国家由于其本身的特殊性质不可能亲自出庭参加诉讼，而是将诉权分配给检察机关，尤其代表国家行驶诉权提起诉讼。［3］一方面，检察机关与生俱来的公共属性决定了其在公共利益受到损害时，为了维护公共利益，必须有所作为。另一方面，检察机关作为法律监督者，参与环境公益诉讼是其职责所在。虽然我国现行法律没有直接赋予检察机关提起公益诉讼的权利，且有些学者认为检察机关的监督职能不等同于介入诉讼，而这不能混淆。但笔者认为，我国宪法规定检察机关的法律监督权不宜做狭义的理解。检察机关提起环境公益诉讼本身就是对民事及行政诉讼监督的一种特殊形式。而且，检察机关的法律监督权在某种程度上只能通过行驶起诉权，抗诉权等方式行驶，因为检察机关不是国家的审判机关，遇到不遵守宪法和法律的情况时，不能直接进行处罚，只能提交人民法院审判。［4］长期以来，检察机关的首要职能便是代表国家对犯罪行为提起公诉，当今越来越多侵犯社会公益的违法行为威胁着我们的生活，而其中大部分的违法行为并非构成犯罪，这就需要赋予以维护公益的检察机关更多的职能，达到法律监督目的的同时也更好地维护社会公共利益。

2.与其他机关、社会团体相比，检察机关启动环境公益诉讼有着先天的优势。虽然环保局等国家机关和环保团体等主体有一定的诉讼能力，但其显然不及检察机关。一是检察机关拥有更强的诉讼能力。具有高度复杂性、技术性的环境诉讼往往要求诉讼参与人有着较高的诉讼能力，包括专业的法律知识及充足的经费。在诉讼经验和业务能力上，检察机关有着无可比拟的优势。加之我国已有的相关判例表明，由检察机关提起诉讼的环境公益案件，如四川省阆中市检察院诉群发骨粉厂环境污染损害纠纷一案、河南省方城县检察院提起的我国首例检察机关公益诉讼案件等，大多都取得了胜诉的结果，而社会团体及公民个人启动公益诉讼的结果就不甚理想。二是检察机关的公正性能够保证环境公益诉讼维护公共利益的本质。环境公益诉讼的目的是为了维护社会公众的利益不受侵犯，但当私益与公益相冲突的情况下，公民个人及社会团体对私益的偏护必将影响其公正性，很难保证其不是以维护公益为口号实则谋取私利。三是在我国目前全民的法律意识、权利意识还比较淡薄、社会团体尤其是民间团体尚不发达的情况下，检察机关启动诉讼可以保证其运行的广泛性和持续性。

3.通过检察机关参与诉讼，可以培育公民及社会团体的诉讼热情，提高诉讼能力，逐步实现环境公益诉讼权向社会的转移。虽然，检察机关作为环境公益诉讼启动主体有众多优势，但是没有社会公众参与的公益诉讼是不完整的。一是包括社会团体在内的社会公众参与公益诉讼是宪法赋予的权利。《宪法》第二条规定:“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家实务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”，而公益诉讼便是人民当家作主，管理国家事务的体现。如果只有国家机关可以掌握法律的运行，行驶相关权利，那么很难说我们达到了法治的要求。个人利益是包含在公共利益之中的，所以一旦公共利益收到侵害，作为受害者，社会公众理应有权利获得司法救济。二是在条件允许的情况下，社会公众具有较高的诉讼积极性。“每一个人都是自己利益的最佳保护者”，作为环境公益诉讼的最终受益者，社会公众往往能够从自身利益出发保护公共利益，这是责无旁贷的，这种的广泛参与可以填补检察机关独自参与诉讼的漏洞。三是公众的广泛参与可以加强诉讼力量，也可以加强对检察机关履行职责的监督。环境公益诉讼本身的复杂性使得任何一类主体都不可能独立的完成，虽然上文所述检察机关参与环境公益诉讼有许多优势，但其能力也是有限的，仍不能独立面对所有的诉讼。作为社会事务的直接参与者，社会公众有着最广泛的覆盖面，在维护环境公益方面可以与检察机关优势互补，达到最佳的诉讼效果。

现阶段检察机关参与环境公益诉讼可以通过三种方式来进行:一是支持起诉。当环境公益受到损害，行政机关或社会团体等其他主体作为原告起诉时，检察机关可以通过向法院发出支持起诉意见书、协助收集证据、提供法律咨询等方式支持法律规定的其他机关和团体起诉。支持起诉既可以减轻检察机关的办案压力又可以提高其他主体诉讼能力和热情，提高保护环境公共利益的能力。二是督促起诉，对侵害环境公益的案件，负有起诉职责的相关职能部门怠于履行职责的，检察机关可以通过发出检察建议等方式督促其履行职责，依法提起诉讼。三是直接提起诉讼。对于经过督促起诉，相关部门未起诉的案件、案情重大，其他机关或社会团体起诉有困难的案件、案情紧急，不及时提起公益诉讼会导致环境公益遭受进一步损害的案件，检察机关可以直接向人民法院提起环境公益诉讼。

三、结语

环境公益诉讼在我国尚属于探索与起步阶段，虽然修订后的《民事诉讼法》在我国开创了公益诉讼制度，但还有很多问题有待解决。笔者认为，综合考量我国国情、社会发展需要及国外立法实践，检察机关在环境公益诉讼中应当承担更多的职能，以检察机关为核心，与其他机关、社会团体互补的动态的多元启动主体模式是现阶段我们开展环境公益诉讼最佳的方案。当然，我们必须看到原告资格理论是一个庞大的体系，其认定的标准也是随着社会的发展而变化的，扩张主体资格是一个大的趋势，检察机关启动环境公益诉讼的过程也是在与社会公众互动的过程，在互动中培育了社会力量，奠定了广泛参与公益诉讼的社会基础，当时机成熟之时，必将有更多的主体直接参与环境公益诉讼，共同维护环境公共利益。

［1］陈德敏.环境法原理专论［M］.北京:法律出版社，2008.

［2］张梓太.环境纠纷处理前沿问题研究—中日韩学者谈［M］.北京:清华大学出版社，2007.

［3］张翠梅.环境公益诉讼制度构建的法理分析［J］.河北法学，2011(4).

［4］齐树洁，林建文.环境纠纷解决机制研究［M］.厦门:厦门大学出版社，2005.