法治目标下我国民事公益诉讼制度的完善

丁延松

(山东政法学院，山东 济南 250014)

2012年8月31日，全国人大常委会表决通过了关于修改《民事诉讼法》的决定，首次将公益诉讼制度写入《民事诉讼法》，使我国公益诉讼制度迈出了法律制度破冰的具有里程碑意义的一大步。尽管如此，在关于民事公益诉讼保护的对象、提起民事公益诉讼的主体等问题上，尚未规定明确，这将可能导致司法操作的困境。

一、民事公益诉讼制度入法的背景

从“三鹿奶粉”事件、广州海珠区的污染案件，到康菲渤海漏油事件、云南省宜良县的环保公益诉讼案件，表明了污染环境、食品安全事故等损害社会公共利益的问题日益突出。在这些事件、案件处理过程中所引发的民事公益诉讼问题，也越来越多地受到人们的关注。民事公益诉讼是在我国社会经济飞速发展和社会改革逐步推进的大环境下而出现的新型民事诉讼。但是，在现有的司法制度下，限于民事诉讼法所规定的起诉条件的限制，这种新型的民事诉讼案件往往得不到司法的实质审查而被阻挡在法院大门之外。民事公益诉讼作为在民事诉讼法范围内建立的纠正公共性的违法行为、保护公共利益而采取的一项司法救济措施，我国学者已经研究了好多年，在理论上已经趋于成熟，在司法实践中也有所尝试。但是鉴于我国民事诉讼立法的滞后，导致了许多违法事实在出现后，普遍存在着无人起诉、无力起诉或无从起诉的情况，从而使得上述行为难以进入司法的管辖和监督的视野，导致权利人的合法权益无法通过诉讼途径得到有效的保护。让我们感到欣慰的是，回应社会的普遍诉求和需要，2012年8月31日，全国人大常委会表决通过了关于修改《民事诉讼法》的决定，首次将公益诉讼制度写入《民事诉讼法》。修改后的《民事诉讼法》第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这一条款的增设具有宣示意义，无疑使我国公益诉讼制度迈出了法律制度破冰的具有里程碑意义的一大步。尽管如此，在关于民事公益诉讼保护的对象、提起民事公益诉讼的主体等问题上，尚未规定明确，有可能导致司法操作的困境，有待于进一步在司法实践中探索并在相关法律中加以明确规定。

二、修订后的《民事诉讼法》关于公益诉讼规定的不足

公益诉讼正式入法为我国公益诉讼提供了直接的法律依据，无疑有助于推动我国民事公益诉讼制度的发展。然而，从立法现状来看，我国民事公益诉讼制度还是存在条款不够细化、过于原则与概括、难以操作等问题。

(一)民事公益诉讼的案件范围界定尚不明确

修订后的《民事诉讼法》对公益诉讼的范围是以具体列举与抽象归纳相结合的方式加以规定的，即将范围限定为“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为提起的诉讼”。在这里，大家需要注意的是，此次民事诉讼法修订对一些经常提及的公益诉讼类型，比如防止国有资产流失诉讼、反垄断诉讼等没有明确加以规定，容易让人感觉主要只有污染环境、侵害消费者权益两类诉讼纳入公益诉讼。对于是否要明确规定这些公益诉讼类型，学者们存在争议。多数学者主张不予明确规定，理由是如果发生了国有资产流失以及需要反垄断的情形，主管部门有职责进行监管;主管部门监管失职，可以向其上级主管部门反映，检察院等相关机关还可以直接对导致国有资产流失或实施垄断行为的责任人追究法律责任，没有必要专门设置公益诉讼。如果将公益诉讼的范围划得过宽，就有可能导致国家过度干预乃至侵害私益。也有学者认为将防止国有资产流失诉讼、反垄断诉讼纳入公益诉讼范围有必要性，理由是司法实践的支持与新形势的需要。［1］在司法实践方面，我国自1997年河南省方城县人民检察院提起首例国有资产流失民事公益诉讼以来，全国检察机关提起或参与类似的民事公益诉讼案件已达200多件。我国自2007年通过《反垄断法》以后，支持检察机关提起反垄断民事公益诉讼的呼声也越来越高。

(二)关于民事公益诉讼的起诉主体规定模糊不明

公益诉讼的提起是因为社会公共利益受到了侵害，但是谁是受害者似乎并不明确。当侵害公共利益的事件发生以后，是由认为个人利益受到侵害的公民个人还是由代表国家行使公共权力的机关提起公益诉讼呢?所以，究竟应由谁来提起公益诉讼便显得尤为重要。大陆法系国家通常规定检察机关是提起公益诉讼的最基本主体。由于检察机关是国家利益和社会公共利益的代表者和维护者，能够以自己的名义提起公益诉讼，因此，检察机关成为公益诉讼的主体是大多数国家和地区民事诉讼立法的通例。如法国、德国、日本民事诉讼法都规定检察机关对侵害社会公共利益的案件，可以当事人的身份提起公益诉讼。

在国内司法实践中，对谁能提起公益诉讼的问题一直处于探索中。大量公益诉讼案件因为法院认定原告与案件之间没有直接的利害关系而不予立案或被驳回起诉。自2007年开始，贵阳、无锡、昆明等地相继试点设立了专门受理环境诉讼案件的环保法庭。在现行法律放宽诉讼主体资格前，贵阳、无锡两地先行一步，放宽了对诉讼主体的“直接利害关系”要求。贵阳规定“两湖一库”管理局、环保局、林业局、检察院等4家单位具有诉讼主体资格。无锡则进一步将环保社团组织、居民社区物业管理部门也纳入进来。尽管对放宽诉讼主体抱着先行先试的态度，但无锡市环保法庭还是确定诉讼主体“以检察院为主”。

2009年7月，中华环保联合会向无锡市中级人民法院提起环境民事公益诉讼，请求判令江阴集装箱公司立即停止对公共环境利益的侵害，消除对无锡市、江阴市饮用水水源地和取水口的威胁。无锡市中级人民法院正式对这一环境污染侵权纠纷案进行立案审理，这标志着我国首例由环保社团作为原告的环境公益诉讼全面启动。

2010年昆明市法检两院联合出台《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见》中的规定，明确了公益诉讼人(原告)的主体资格，即规定人民检察院、环保机构、环保社团组织可以作为环境民事公益诉讼的公益诉讼人。

2010年11月，中华环保联合会联合贵阳公众环境教育中心，共同向清镇市人民法院提起环境公益诉讼，请求判令一造纸厂停止排放污水。2011年1月，此案由清镇市环保法庭公开审理，中华环保联合会全部诉讼请求获得法院支持，造纸厂被关停。这是我国社团组织进行环境公益诉讼的首例胜诉判决。

2011年1月，云南省昆明市中级人民法院对云南省首例环境公益诉讼案件进行宣判:两家企业被判立即停止对环境的侵害，并赔偿400余万元。此案由昆明市环保局提起公益诉讼，昆明市人民检察院支持起诉。

2011年10月19日下午，云南省曲靖市中级人民法院正式受理了自然之友、重庆市绿色志愿者联合会及曲靖市环保局作为原告提起的关于曲靖铬渣污染事件的公益诉讼，这也是国内首例由草根环保组织提起的环境公益诉讼。

通过我国司法实务探索的实际状况，再仔细研读新《民事诉讼法》的相关规定就会发现，我国立法关于民事公益诉讼的起诉主体的规定与实务探索实际情况并不一致。首先，立法将公民个人排除在提起公益诉讼的主体之外，立法者的考虑可能是为了防止公民滥用公益诉权，浪费司法资源从而给法院审理案件带来困扰。其次，关于“法律规定的机关和有关组织”是指哪些机关和组织不甚明确，这种抽象性的规定不可避免地会给司法操作带来障碍，容易造成在诉讼主体上，法院与当事人之间出现认识与理解上的分歧。

(三)民事公益诉讼的其他相关配套制度没有细化

一是举证责任问题。我国民事诉讼中的举证责任主要是遵循“谁主张，谁举证”的原则，对于某些特殊类型的侵权诉讼中则实行举证责任倒置。在民事公益诉讼中，起诉主体的举证能力与责任人相比，往往明显处于弱势，那么民事公益诉讼案件是否都实行举证责任倒置，还是由法院直接依职权收集证据?这些问题都尚未明确。二是诉讼费用如何承担?公益诉讼是出于公益目的而提起的民事公益诉讼，那么，为了能够给起诉人在资金上提供支持，如何解决诉讼费用来源、费用缴交标准是什么，以及由谁来承担等问题都有待法律来进一步细化。

三、法治目标下完善我国民事公益诉讼制度的思路

现代法治国家和社会发展的一项必然要求是建立民事公益诉讼制度。但是，任何一项制度都是在理论和实践相结合的基础上产生、发展起来的。由于我国立法上的滞后，对国家利益和社会公益的民事法律保护曾经一度处于尴尬境地，从而导致损害国家利益和社会公益的事件频繁发生，并且在事后得不到有效的法律救济。公益诉讼制度被写入《民事诉讼法》，让我们看到了我国运用法律去保护公益的进步，但是要真正地健全与完善一项新制度，并在司法实践中真正地发挥作用还需要从以下几个方面加以注意:

(一)进一步明确民事公益诉讼的受案范围

作为公益诉讼，其所保护的自然是社会公共利益，但是哪些利益属于社会公共利益的范畴则需要明确界定。民事公益诉讼的受案范围究竟该如何界定，也就是要明确公益诉讼的保护对象。笔者认为应做宽泛解释，不应该以某一种概念性的东西将其束缚住。利益的确定也应延伸至增进社会成员的共同福祉。“公共利益”的确定也不应以人数的多寡为标准，社会的发展缺陷往往会出现集体无意识的倾向，而在集体都趋同于损害个体利益时，个体的利益维护更为重要。［2］所以，关于民事公益诉讼的案件范围，笔者认可的一种可行的立法方案是:在修订后的《民事诉讼法》第55条的基础上，再由部门法诸如《环境保护法》《消费者权益保护法》《海洋环境保护法》《反垄断法》等，根据不同领域的实际需要分别加以规定。因为民事公益诉讼只适用于特定领域，不可能在作为基本法的《民事诉讼法》中进行详细的列举，这种案件范围规定的开放式做法可能更有利于拓宽公益诉讼的范围，也便于各部门法根据具体情况限定原告资格、起诉条件以及管辖等。

(二)明确界定提起诉讼的主体范围

构建公益诉讼制度的基础性工作应当是对提起公益诉讼主体的设置。公益诉讼立法首先应当解决诉讼主体问题，即立法应当清晰地界定公益诉讼主体的范围，明确规定哪些机关、组织或者个人有权提起公益诉讼。我国著名民事诉讼法学者江伟教授认为:“当事人一经提起诉讼，其原告资格即因起诉行为得以确定，至于是否属于正当原告在所不问”。［3］(P261)但是根据修改后的《民事诉讼法》第119条的规定，“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”要求原告与本案有“直接利害关系”成为公民个人提起民事公益诉讼面前一道难以跨过的门槛。在康菲渤海漏油事件发生后，北京华城律所律师贾方义以个人名义向法院提起了环境公益诉讼，要求中海油和康菲石油设立百亿元的赔偿基金，但未能立案。有学者认为，能够提起公益诉讼的事件，大多数涉及公民个人利益，环境污染跟当地居民渔民有关系，侵害消费者权益事件，比如食品安全问题、乱收费问题，都与消费者有关。任何受到损害的公民，按照修改前的民事诉讼法，都可以提起诉讼，不需要按照新增加的公益诉讼规定来解决。按照这样的观点，其实还是在把提起公益诉讼的资格限定在具有“直接利害关系上”，笔者不敢苟同。既然我们说的是公益诉讼，这就意味着引起诉讼的事件所侵害的对象具有广泛性和不特定性，已经危及到不特定的多数人利益或公共利益，提起诉讼的目的已不再是单纯地保护自身利益，更是着眼于对公共利益的捍卫和公共秩序的维护。诚然，切身利益已经受到侵害的公民个人可以提起侵权损害赔偿一类的诉讼，但那只是普通的民事诉讼，维护的只是个人的利益，而不是民事公益诉讼。所以，按照江伟教授的观点，在公益诉讼中，原告的主体资格应当具有广泛性。在对“利害关系当事人”的概念进行解释的时候应当进行宽泛解释:“利害关系”不仅包括人身损害、经济损害，而且还包括环境以及生态平衡利益等许多人共同享有的非经济价值的损害。［4］只要是在公共利益范围内受到损害，不管是直接的还是间接的，不论是已然受到损害还是潜在受到损害，凡是站在公共利益的角度，为了维护社会、国家和不特定多数人利益，任何一个作为纳税人的公民都应具有提起民事公益诉讼的资格。需要知道的是，我们的目标是建设法治国家，“法治的实质是人民高于政府，政府服从人民。因为法治的法反映和体现的是人民的意志和利益……”［5］(P44)公益诉讼涉及到人民群众参与社会管理，体现了民主化的进程，社会事务由人民群众来管理而不能完全依靠政府，群众在一些问题上有权利说话。我国民事诉讼法应当赋予公民个人提起民事公益诉讼的资格，在一定条件下让公益诉讼程序向公民个人开放。这有利于激发社会成员参与社会管理的活力，充分发挥公益诉讼的作用，最大限度地维护社会公共利益。不仅如此，在法治较为健全的社会，正确引导公民积极参与公益诉讼，也能够促进民事公益诉讼制度健康发展。

“法律规定的机关和有关组织”该如何界定呢?尽管全国各地对公益诉讼的探索和实践一直都在进行，但这些年来我国公益诉讼在《民事诉讼法》修订前并无法律依据。此次修改后的《民事诉讼法》将民事公益诉讼的起诉主体限定为“法律规定的机关和有关组织”，全国人大内务司法委员会委员戴玉忠认为，公益诉讼的主体表述为“法律规定的机关”，不明确、不具体、不便于适用和执行。“法律规定的机关”应该指的是有关国家机关。从公益的维护与法律监督职能的联系来看，检察机关、环保机关、食品卫生监督机关应当属于有关机关之列。而在康菲渤海漏油事件中，国家海洋局、农业部、海事局等相关部门应该也属于这里的“机关”。民事诉讼是平等主体之间的诉讼，法律可以授权有关机关就部分案件提起民事诉讼，如环境污染、食品安全等，但应明确法律规定的是哪一个机关、哪一类机关。我国有《环境保护法》《海洋环境保护法》《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等30多部环境保护类法律，与其在这些法律中分别规定公益诉讼主体，不如在民事诉讼法中作出具体规定。结合我国各地的司法实践探索现状，考虑到检察机关的地位和职责，以及它在公益诉讼中所具有的证据收集和诉讼技术方面的优势，我国《民事诉讼法》可以将其作为提起公益诉讼的第一顺序的主体。只有在检察机关拒绝提起公益诉讼的情况下，其他诉讼主体才能提起公益诉讼。如果公益诉讼程序已经启动，其他诉讼主体也可以向法院提供有关证据资料，或者申请加入诉讼程序。四川省检察院在全国率先提出设立“公益诉讼人”制度，明确规定了检察机关支持公益诉讼的范围，允许检察院以“公益诉讼人”身份保护国家和集体公共利益，并出庭为弱势群体撑腰。检察机关通过公益诉讼，维护公民权利，进而维护国家和社会公共利益，是“立检为公、执法为民”理念的充分体现。

“有关组织”这一概念同样比较模糊。“有关组织”是否包含那些没有经过登记的团体或组织?是否包括在工商部门登记而以企业名义进行公益活动的NGO组织?截至2011年底，在民政部门登记的社会组织有46万多个，其中25万多个属于社会团体，20万多个属于民办非企业单位，还有2000多个是基金会。哪些组织适宜提起公益诉讼，可以在制定相关法律时进一步明确规定。比如，全国人大常委会法工委民法室正在抓紧修改《消费者权益保护法》，正在研究哪些保护消费者的组织，当侵害消费者权益事件发生时，有权提起或适宜提起公益诉讼，此外还可以在司法实践中逐步探索。

(三)建立配套机制以保证公益诉讼的顺利进行

1.以举证责任倒置为原则，合理分配双方当事人的举证责任。民事诉讼法上的举证责任倒置主要发生在某些特殊类型的侵权诉讼中，考虑到公益诉讼也往往具有收集证据和举证困难的特点，且起诉主体多为公益性社会团体或公民个人，而被告往往为拥有优势智力和强大财力的大单位、大企业甚至是垄断企业，即使是检察机关作为原告也多在事后才介入，对案情的了解程度和收集的证据远没有被告方多，被告明显具有举证方面的优势，举证能力相对而言要强。为避免在举证问题上产生对原告不公平的现象，只有直接规定在公益诉讼中实行举证责任倒置，方能体现诉讼的公平与效率。当然，举证责任倒置并不意味着原告可以不用承担任何证明责任，也不是将所有的要件事实的证明责任均倒置给被告承担。至于在民事公益诉讼中究竟是多少要件事实以及何种要件事实实行倒置，这要由立法者在立法上和司法者根据公平合理原则加以确定。

2.解决民事公益诉讼费用的承担问题。民事公益诉讼主体确立了，并非是建立健全民事公益诉讼制度的全部。如何制定配套措施以保证民事公益诉讼能够顺利提起，是司法实践中无法回避的问题。立法上的真空带来另一个现实问题——民事公益诉讼面临庞大的经费和技术瓶颈。根据我国现有的法律规定和司法实践操作，提起诉讼的时候都要预交纳诉讼费用。对于民事公益诉讼而言，像污染环境、食品安全等损害社会公共利益的案件，损害的范围、程度，以及造成的具体经济损失金额往往是巨大的。如果根据诉讼标的来交纳诉讼费用，提起诉讼的原告往往难以承担。而且根据“谁主张谁举证”的要求，起诉的原告还要提交相应的证据。那么关于损害的范围、程度，以及造成的具体经济损失则是需要由具备评估能力和司法鉴定资质的第三方机构作出鉴定。如果没有相关评估鉴定，原告举证不能，就要承担败诉的不利后果。即便原告胜诉，法院也无法判定被告该付出多少赔偿。此外，进行鉴定的费用也非常高。由此可见，进行民事公益诉讼需要投入大量财力、精力，只有经费有了保障，民事公益诉讼才能得以顺利推进。

关于公益诉讼的费用承担问题，笔者认为可以采取以下几种方式解决:一是在《诉讼费用交纳办法》中明确规定民事公益诉讼免交诉讼费;二是规定诉后缴纳，如果被告败诉就由被告承担，原告不需要承担诉讼费用;三是由地方财政拨款设立公益诉讼专项资金;四是向公益基金申请援助。从司法实践来看，公益基金资助公益诉讼更为可行，并且在我国已有先例。2010年，中华环保联合会等单位起诉贵阳市一造纸厂水污染侵权纠纷，向贵阳市“两湖一库”基金会提出污水检测费申请，基金会根据法庭意见先行垫付。2010年3月，贵阳市中级人民法院和清镇市人民法院出台的《关于大力推进公益诉讼制度的意见》中规定，环境公益诉讼的原告如果存在资金困难，例如评估费、鉴定费等，可以申请公益基金援助。2011年9月，海南省高院与省财政厅联合印发了《海南省省级环境公益诉讼资金管理暂行办法》，解决当事人提起民事公益诉讼费用的预交和负担问题。应该说，公益基金的建立及其制度的完善，能够有效解决提起环境公益诉讼的后顾之忧，未来环境公益诉讼的前景将更加光明。为鼓励环境公益诉讼，无锡法院出台了一系列措施，不仅诉讼费全免，而且降低了立案标准，简化立案审查，只要有表象证据，比如提供一张企业污染的照片就能立案，之后由法院组织力量进行实地勘验取证，以减轻原告的负担。但要一劳永逸，还得建立公益诉讼基金和奖励机制。

［1］王次宝.民事公益诉讼:路在何方?［J］.民主与法制，2012，(1).

［2］谭敏涛.法社会学视野下我国公益诉讼制度构建［EB/OL］.http://review.jcrb.com/200803/ca694753.htm.

［3］江伟主.民事诉讼法［M］.北京:高等教育出版社，2004.

［4］王明远.论环境行政诉讼与环境侵害的排除［N］.环境导报，2001.

［5］姜明安.行政法与行政诉讼法［M］.北京:北京大学出版社，高等教育出版社，2005.