探析凤翔县水资源管理发展方向

王小莉 王会萍

（1.凤翔县水利管理工作站 陕西 凤翔 721400；2.凤翔县水政水资源管理站 陕西 凤翔 721400）

1 基本概况

凤翔县人均水资源326m3，分别占全国、全省人均占有量的14%和23%，水资源较为缺乏。全县土地面积1179km2，有耕地70万亩，总人口52万人，是一个工业、农业综合的大县。凤翔县水资源主要来源于地表水和地下水，全县水资源总量1.63亿m3，水资源可供水量9412.26万m3，其中地表水4448.5万m3，地下水4963.76万m3。凤翔县农业灌溉用水和工业生产用水主要取用地下水，地表水只供工业（冀东水泥厂）和城镇生活用水一小部分。

凤翔县气温属暖温带大陆性季风气候区，多年平均气温在11.0℃～11.6℃之间，连续26年平均降水量为600.75mm，降水量年际变化较大，最大值为943.0mm，最小值为358.9mm。由于地表径流主要靠降水补给，变化受降水影响较大，也就呈现降水在年际及年内之间分配极为不均的特点，使本地区属冬春季干旱少雨，夏秋季雨量集中，但伏旱时常发生，平均两年一大旱，一年一中旱。由于连年干旱，地下水位逐年下降，缺水已是全县农业发展的主要制约因素。

随着新形势的发展，凤翔县扩大工业再生产已是定局。近几年，县委、县政府紧紧围绕跨入西部百强县，打造魅力新凤翔的奋斗目标，在原有的工业基础上，扩建了八大工业园区，在工业取水上又加大了力度。因此管理好有限的水资源显得尤为重要。

2 存在问题

水资源管理就是运用行政、法律、经济、技术等综合手段，对水资源开发利用保护进行调节的各种管理活动。在水资源日益短缺的今天，水资源管理就是通过科学合理开发利用，不断提高水资源利用率和利用效率，使其发挥最大的社会、环境、经济效益，真正做到利国利民。

当前凤翔县水资源管理工作存在的问题主要表现在：

2.1 管理机制不健全，导致水资源短缺与浪费共存

目前，凤翔县水资源管理工作仍延续传统管理机制，虽然有《水法》、《取水许可法》、《水行政处罚法》、以及《凤翔县凿井管理办法》等法律法规，但在实际运用中难度还很大，也就是学而非所用，对水资源合理开发利用仅仅实现了粗放式开发和管理，谈不上什么科学调控、合理开发的作用，更无法实现区域水资源管理的可持续性开发利用。由此造成了水资源短缺、取水不均与水资源浪费共存的局面。水资源管理对于农业灌溉开采地下水尚无具体的管理办法，只审批井位，发放取水许可证，用多用少无法控制，也没有一些约束机制。近几年，农业灌溉用水井凿深井不断增加，由十年前的60m～80m，发展到现在的120m～200m，这样一种发展趋势，必将破坏水环境良好的储存状态。据调查在农业灌溉用水中，凤翔县三大管理处东风灌区渠利用系数为0.55，横水河灌区渠利用系数为0.60，冯家山灌溉管理处灌区渠利用系数为0.65，水的利用效率很低，水资源浪费现象非常严重。

2.2 现行体制和政策难以形成有效的节水约束机制

凤翔县水资源管理体制导致水行政主管单位无法有效行使职责，制约取用水单位的权力，没有相应的法律地位。主要原因：①灌区管理单位缺乏经营管理自主权。有些灌区收入主要依靠水费，在固定价格条件下，水费多少直接取决于供水量多少，就直接影响单位的效益，因此一些灌区为了获得较多的收入，甚至动员、鼓励取水户多用水；有些灌区虽然节约了水，但又被其它部门无偿调用，严重影响了管水单位和用水单位的积极性，不利于节水机制的良性发展。②工业用水开采量大，浪费十分严重。水管理单位虽然一边监督用水，一边宣传节约用水制度，但是陕西省西凤酒股份有限公司、东岭、二电厂、关中工具厂等几家企业为用水大户，年取水量为270万m3，占整个工业取水总量的80%以上，均属超采，另外新建的八大工业园区，有的已正式投运，随着工业生产的不断发展，用水力度还将逐步加大，因此水资源管理工作任务十分矛盾、艰巨。③大的生活用水浪费严重，无法进行管理。例如学校、工厂等人口密集的单位，虽然安装了计量设施，每月按抄表计量收费，但水资源浪费现象任然存在，像洗衣做饭、水管跑、冒、滴、漏等，在用水过程中，浪费的水资源是没有办法管理的。

2.3 过度超采，生态环境恶化

由于上世纪八十年代、九十年代体制不够完善，人们对合理开发水资源意识浮浅，加之降雨偏少，连续属干旱、半干旱地区，对地下水的过度开采，使凤翔县水环境日渐恶化，机井干枯，河溪断流甚至干涸，导致地表水量明显减少，地下水位逐年下降。根据多年地下水动态资料观测看到，近20年全县地下水位埋深普遍下降，黄土台塬区降幅大，部分区域平均下降8m左右，个别地区降幅在8m～10m之间，洪积扇区较大，一般在3m～5m之间，千河阶地区降幅较少，在0.5m～1m之内，降幅最大的是纯井灌区，在城区附近等超采区甚至逐渐形成了地下漏斗，造成潜在的地质灾害。

2.4 水资源出现“农转非”现象

“农转非”是指水资源的开发利用由农业通过不同的途径转作它用。随着近几年农村经济的迅猛发展，许多农业用水水源被直接或间接的使用到其它生活产业中。比如：养殖业、养植业、鱼池、奶粉厂、淀粉厂等等水资源开发利用，而且随着时间推移这种发展趋势将更加明显扩大。

3 解决对策

水资源是人类赖以生存的物质基础，遵循自然规律，保护自然环境，合理开发和利用水资源，走可持续发展之路，对于干旱缺水的凤翔县来说，意义十分重大。

针对水资源合理开发利用等方面存在的问题，凤翔县水资源管理工作应该向以下几个方面发展。

3.1 由供水管理向需水管理方向发展

供水管理是根据工业、农业用水需求，建立用水设施和水利取水工程来实现水资源供需要求。它仅仅将水资源管理工作寄托在水源供给上，忽略了对方取用水的使用价值，也就是只管供水，抄表计量收费，不管取水者怎么使用，因此造成不必要的水资源浪费。近年来，随着县域经济和人民生活水平的不断提高，地下水源、径流量开发力加大，使有限的水资源储存量逐年减少，带来了一系列的生态环境问题，水资源供需矛盾也不断加剧，依靠修建用水设施和水利工程已不能解决现实问题。因此需要通过运用行政的、法律的和经济的手段来规范水资源开发利用中造成的人为因素，不但要管好供水，还要管好用水，从而实现对有限水资源优化配置和合理利用。也就是在供水总量保持不变的情况下，合理配置水资源，挖掘工业、农业及生活方面的节约用水潜力，全面提高水的利用效益。

3.2 由单项管理向综合管理方向发展

未来的水资源管理工作是站在可持续发展的角度高度管理发展水资源，是将水资源管理工作放在社会经济的大环境中去开发利用。以往的水资源管理是各个部门各自为政，缺乏统一的调配和管理，使水资源持续开发利用的思想很难贯穿到实际工作中。因此，首先成立专门综合协调机构，从组织上为部门的联合创造条件，若遇到水事纠纷矛盾问题时能做出决定，很快为群众答复，真正做到为民排忧解难；其次，把地上、地下、降水、污水、中水综合管理起来，制订管理制度，节约用水规划及水价管理制度，为各部门联合提供操作、管理办法；第三，发挥各部门的积极性，讲求综合效益，让有限的水资源更好的为社会经济发展服务，真正实现水资源持续开发利用。

3.3 由行政区域管理向流域管理方向发展

水资源的合理利用是区内经济可持续发展的重要支撑条件，为缓解和解决区内水资源短缺问题，必须加强水资源开发利用的监督和管理职能。按流域统一开发利用和管理水资源是水资源管理发展的一个方向。它打破了单纯的行政区域管理，走向以流域为单元的统一综合管理。围绕区域发展计划，要在调整产业结构基础上，充分挖掘水资源潜力，通过水资源优化调配，合理向各业分配水量，以获得最大的经济效益，这样的管理体系使上下游水资源得到最大限度的合理开发和利用，使这些地区的社会经济得到均衡发展，消除了原来“上游取水吃，中游要水吃，下游没水吃”争水局面。同时大力提倡各灌区开发利用浅层地下水，以地表水为补充。把浅层地层空间作为调节大气降水、土壤水、地下水、地表水的地下水库，最大限度利用降雨，以地下水埋深作为动态指标，以取得最好的社会、经济和生态效益。

3.4 向用户参与水资源管理方向发展

水资源利用效率的高低，离不开用水户的参与，一切节水、用水的技术和措施需要通过用水户来实现。一是在农业灌溉中：①充分利用县属三大灌区灌溉潜力，发挥地表水灌溉的主导地位。②确立节水型农业新技术，大力发展节水灌溉。③城镇生活及工业用水一元化（地下水）用水思路向二元化（地下水、地表水）用水思路发展。④水资源管理要实现新突破。尽量利用浅层水，限制开采深层水，在地下水下降漏斗区，禁止开采；不断加大水事违法案件查处力度，为水资源管理工作保驾护航；争取水资源实时监控系统建设和地下水监测井网建设管理，使用法律法规制度达到保护、管理地下水资源目的。⑤大的工业取水户要实行污水处理回用的节水措施，减少污水排放量，有效提高工业用水的重复利用率。因此用户是节水用水提高用水效率的主体，其参与水资源管理是今后水资源管理工作发展的必然趋势。我县目前已出现用户参与水资源管理模式，例如：在农业灌溉用水中有些村组成立了农业用水者协会，就是用户直接参与用水管理的一种模式。随着社会不断进步和发展，以后还会出现更多的用户参与。陕西水利