探索创新土地流转经营模式推进我省农发坡改梯项目更大程度惠及项目区群众

◎省水利厅农发办主任 陈建录

以坡耕地改造为主要建设内容的国家农业综合开发陕甘宁坡改梯项目在我省实施以来，项目区农业生产基本条件得到极大改善，粮食生产能力显著提高，坡耕地水土流失得到有效遏制，生态环境明显好转，受到了项目区政府和群众的普遍欢迎。与此同时，一些地方结合区域经济发展实际，开展了土地流转经营。为此我们于2月下旬专程赴永寿、临潼等项目区进行调研，近期又结合2013年度农发水保项目年度验收对各项目区相关情况进行重点了解，听取项目管理单位和群众对此的反应，形成本调研报告。

一、农发坡改梯项目建设基本情况

2008年，基于保障粮食安全和黄土高原坡耕地水土流失治理的需要，水利部与国家农发办在联合调研的基础上，提出在陕甘宁地区开展以坡耕地改造为主要内容的水土流失综合治理，并由黄委水保局牵头进行有关调查摸底。2009年正式开展项目前期工作。2010年陕甘宁坡改梯项目全面启动实施，拟定项目实施期为3年，国家农发办每年拿出1亿元，受益地方财政按照国家农发项目要求比例予以配套，集中进行坡耕地综合治理。2013年项目延续实施。2014年根据财政部专项整顿的有关要求，陕甘宁坡改梯项目与农发水保其它专项一并更名为农发水土流失综合治理，措施配置以林草为主，坡改梯比例由原来的90%左右相应调整为5%～10%。

以坡耕地治理为主要建设内容的陕甘宁坡改梯项目持续4年，我省先后有临潼、千阳等21个县（区）立项实施了该项目。4年来，全省共完成投资17940.7万元，其中：争取中央财政资金10900万元，地方财政配套5382万元；累计治理坡耕地水土流失面积143.33km2，其中：新修基本农田13363.1hm2， 植 物 护 埂 298.48hm2，“ 插 花地”、陡坡地栽植水保林、经济林884.21hm2，种草87.5hm2；配套蓄水池28座、集雨水窖377眼、抽水站1处，新修田间生产道路251.75km。项目的实施不仅有效遏制了坡耕地水土流失，土壤侵蚀模数平均降低0.21万t/年·km2，同时通过田、林、路、水等措施综合配套，改善了坡耕地耕种条件和环境，大大提高了农业综合生产能力，亩均粮食增产都在100kg左右，地埂上栽植的黄花菜、苜蓿等也给项目区群众带来了不菲的收益，实现了生态效益和农村经济发展的双赢。

二、土地流转情况及其优势分析

坡改梯项目实施后，黄土高原坡耕地水土流失问题得到了较好解决，粮食生产能力有了大的增长，但由于种粮成本相对较高、粮价偏低以及劳动力价格快速增长等原因，土地收益率增幅不大，农民收入增长缓慢，一些地方农民种粮积极性不高，多数选择了外出打工，于是一些地方便出现了土地流转经营等新的农业经营方式。特别是坡改梯项目实施后，原来的坡耕地经过集中连片、规模治理，成为了一些龙头企业流转土地的最佳选择。

我省21个农发坡改梯项目县（区）中，永寿县是第一个在坡改梯治理后开展土地流转经营的项目县。几年来，该县依托坡耕地治理项目，制定优惠政策，先后吸引北京宏源京辉公司、陕西多维生态立体养植股份有限公司、陕西大统现代农业园区公司、陕西辉胜新兴农业科技发展有限公司四家企业投资8000余万元，流转土地1245hm2，占新修梯田面积的28.6%。

继永寿之后，千阳项目区在去年引入苹果产业化公司进行土地流转经营，麟游、合阳、陇县等项目区也出现了农户联合流转土地进行产业化经营等形式。但这几家都是新近开展的，而且规模不大，仅占坡改梯总面积比例3%～8%。

土地流转这种新的经营方式一经引入，便在项目区产生了较大的影响，受到了群众的普遍欢迎。其主要优势：

（一）提高了土地产出率。

坡耕地治理后，一般亩均可增产粮食100kg左右。流转后，企业多种植核桃、苹果等经济林果以及药材等，亩均增收可达4000元左右，土地产出率大大提高。合阳县西王庄2013年度项目整地71.33hm2，5户村民联合成立公司流转土地33.33hm2，全部栽植了核桃等经济林果，还在苗木中种植了西瓜，当年仅西瓜一项亩均收入就达3000余元，是种植粮食收入的近10倍。待经济林果全面见效后，治理效益将更加显著。

（二）促进了产业结构的调整。

永寿县近年来先后吸引北京宏源京辉公司等四家企业后，项目区产业结构由单一的粮食种植转变为特色种植和养殖等，栽植优质核桃433.33hm2，种植中药材 280hm2，育苗66.66hm2，养殖野山鸡6万多只。监军镇西寨村全村255户951人，总耕地面积1032亩，基本上为单一的粮食种植。2013年农发坡改梯项目在西寨村实施，治理该村坡耕地1000多亩。由于基础条件改善加之距县城近、交通便利，吸引了陕西辉胜新兴农业科技发展有限公司前来投资兴业，一次流转该村土地56.53hm2，之后又陆续与周边的固县等村签定土地流转协议，共流转土地面积80hm2，种植黄芪、养心菜、大青麦、月树奎、苦参、山茱萸等中药材10余种，其中以出口为主的大青麦因良好的保健功效广受市场欢迎，产品供不应求。目前，该村粮食种植面积不足13.33hm2，粮经比达到了 1∶5，在公司的带动下，以药材种植为主的产业发展初具雏形。千阳、合阳等土地流转项目也都结合区域特点，大力发展特色经济林果，成为当地产业结构调整的“排头兵”。

（三）增加了农民的收入。

主要有两个方面：一是增加了土地租赁收入。项目实施前，永寿县土地流转价格一般为50元～100元/亩不等，平均80元/亩，有的甚至不要钱也没人愿意耕种而成为撂荒地。2011年陕西多维公司进入后，将土地流转价格提升到270元/亩，2012年陕西大统公司、北京宏源京辉又将土地流转价格提高到了300元/亩，2013年土地流转价格达到了450元/亩。与以前相比，仅土地流转价格的提升一项，项目区群众年增收328.9万元。合阳县西王庄村项目实施前每亩地承包费仅20元，流转后每亩400元，是治理前的20倍；二是带动了当地群众就业，为群众在家门口提供了打工挣钱的机会，增加了群众工资性收入。据几家土地流转项目区统计，群众在流转公司打工平均男劳每天收入80元～100元，女劳每天收入60元～80元。仅永寿县一家，因龙头企业的进入，就为当地农民提供就业岗位450个，年增加群众收入约650万元。即使不到流转企业打工，由于没有了种地的牵挂，农民们还可以走出去到大城市打工，依然可以有不菲的收入。土地流转后龙头企业的进入，使群众真正得到了“一份土地、两份收入（土地租赁、企业打工）、三方兼顾（种地、就近打工、照顾家庭）”的实惠，因此备受群众欢迎。

（四）培育了新型农民。

随着土地流转、龙头企业的入驻，为项目区乡村带去了先进的科技文化知识，加速了群众观念和经营方式的转变。以永寿为例，陕西大统公司为了使当地群众尽快掌握核桃、中药材种植技术，先后多次举办农民工培训班，组织农民工赴杨凌学习，提高了农民的科技文化素质和致富能力。监军镇西寨村在陕西辉胜新兴农业科技发展公司未入驻前，村上妇女、闲人经常聚在一起打麻将。公司入驻后，日平均用劳20个～30个，最高达64个，带动了该村群众就业，社会风气也有了明显好转。上孙家村项目实施后，通过发展大棚油桃种植，取得了良好的经济效益，市场机制的导向作用促进了该村农业产业由传统的粗放经营型向精细化作业转变，由数量效益型向质量效益型转变，同时群众的科技意识和市场意识明显增强，2014年由上孙家孙军宁等6户群众牵头，成立了新丰油桃专业合作社，设计了专用包装箱并在县科技局申请专利，目前他们正在为他们的油桃申请注册商标，以保护、发展壮大油桃产业，打造农产品品牌，提高附加值。

三、关于项目区土地流转问题的思考与建议

土地流转是目前农村中深受欢迎的一种新的农业经营方式，是实现土地集约化经营、提高土地产出率、解放农村劳动力、增加农民收入的一种有效途径。2014年的中央一号文件明确提出要“发展多种形式规模经营。鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权，加快健全土地经营权流转市场”，“有条件的地方，可对流转土地给予奖补”，为土地流转提供了政策上的依据和支持，必将推动我国农业经营方式和农业发展再上一个新的台阶。

农发坡改梯项目中土地流转经营方式的引进，成效显著，深受地方政府喜爱和群众欢迎，许多项目区都在跃跃欲试，甚至一些流域治理项目中的极少量坡改梯措施也有公司相中。笔者认为农发坡改梯项目符合陕甘宁黄土高原水土流失区治理需要，治理成果明显，地方政府和群众要求迫切，项目应继续坚持实施下去；坡改梯项目中土地流转方式的引进，实现了土地产出效益的最大化和农民收益的最大化，深受农民群众欢迎，对此应予鼓励和支持。思考和建议如下：

（一）恢复实施陕甘宁农发坡改梯项目。

陕甘宁黄土高原地区坡耕地面积大，是严重水土流失的主要区域，实施坡耕地改造是遏制水土流失的最为有效的措施之一。农发坡改梯项目的实施，顺应民心，切合实际，治理效果显著，而且通过集中连片和规模治理，吸引了大量农业生产和经营企业，成了土地流转经营的最佳选择，可谓“一举多得”。调研中项目区干部群众愿望强烈，迫切希望该项目继续实施下去，建议上级有关部门根据这一实际，及早恢复该项目的实施。如不能按“专项”恢复，建议能在这一区域大幅度增加水土流失治理项目中坡改梯措施比重，赋予该区域治理措施的自主选择权，以坡耕地改造为主要建设内容，在梯田周边陡坡和“插花地”合理布设一些林草措施，整体推进、规模治理，这样既达到了治理坡耕地水土流失的目的，又可为土地流转经营创造条件，从而实现治理效益和群众增收的“双赢”。

（二）更加科学地配置项目措施。

农发坡改梯项目乃至几乎所有水土保持项目中，都要求措施面积“闭合”，即所有措施面积加起来等于整个治理面积，措施之间不能重复，于是就形成了坡改梯措施上不栽树、林草措施不能在坡改梯措施上布置这一“清规戒律”，从而出现了老百姓称之为“治理标准不高”、“治理不到位”的问题，有点地方甚至为了满足老百姓的要求，在前一年度修平的地里布设这一年度经济林木的“怪现象”。笔者建议上级主管部门能充分照顾群众意愿，允许措施之间合理重复，如在坡改梯措施上布设经济林果，这样既提高了治理程度，同时又能提高土地产出率，给群众提供一条更加可靠的增收致富“门路”，即使不搞土地流转，群众依然可以取得较大的收益。近年来，已有专家和地方项目实施单位提出按措施需要确定投资额度、不应再延续多年以来的以单位面积投资确定治理规模的办法。当然，无论是允许措施重复布设还是按措施实际需要确定投资额度，都需要提高治理标准和投入，还可能造成同等投资额度而治理面积大幅下降的问题（即多年以来统计中的延续性问题）。这就需要上级主管部门能痛下决心，真正从以往追求治理面积转移到追求治理程度和效果上来，提高投资标准，科学设置项目措施，从而实现高标准治理和“彻底”治理，确保治理一处发挥效益一处，达到老百姓满意的效果。

（三）防止土地流转非农化。

尽管在我省几处土地流转项目区还没有发现这一问题，但全国多地出现的利用土地流转建设高档娱乐休闲项目、盖别墅会馆等改变土地用途现象必须引起重视。今年中央一号文件明确指出，要“严禁农用地非农化”，各级地方政府应严守这条“红线”，加强土地流转项目的规范管理和日常监督，合理确定管理设施及其它非生产用地的比例，确保土地用途不变、管理渠道不乱。农发坡改梯项目设置的初衷是基于粮食安全和坡耕地水土流失治理的需要，治理后有效解决了水土流失问题，但同时也要加强对治理后土地用途的监督，近年来上级主管部门从效益换算和本着尊重农民意愿出发，放宽了对坡耕地改造后种植内容的要求，但绝不能改变农业生产的土地用途，对于愿意种粮食的农户也绝不能搞强制推动。

（四）保障农民合法收益。

土地是农民安身立命的根本，农民以土地为生存依赖。为了切实保护农民合法利益，实现农民满意和农村稳定，笔者建议：一是要选择好流转企业。要选择那些经济实力雄厚、有同类产业经营经验、企业发展潜力好，尤其是有责任心、能负责、敢负责的公司。只有选好了企业，农民心里才能踏实，才能有效防止个别企业经营不好（甚至中途逃跑）、既“糟蹋”了土地又影响了农民收入问题的发生，要确保企业不“赖账”、农民按期拿收入；二是不能以“转”代管。土地流转后，企业要有经营自主权，但同时企业的健康良性发展也是关乎农民收益的大事，这是个互惠互利的事情，因此决不能因为流转而放弃监管、甚至撒手不管，相反流转后更要注重监管，要以对农民高度负责的责任心、与企业同呼吸共命运的事业心，关心企业发展，积极帮助解决企业发展中需要地方政府解决的困难和问题。要建立土地流转纠纷裁决机制，合理解决流转中出现的纠纷和矛盾。要真正把关心企业的发展当成农民自己的事情来办，只有企业发展好了、有了更多的收益，农民收入才能有保障；三是建立保障农民收益的有效机制。中央一号文件提出土地流转中要“探索建立工商企业流转农业用地风险保障金制度”。地方政府作为群众收益的责任人，要规范土地流转管理办法，严格合同管理，建立不受企业经营效益影响的农民收入保障机制，按照中央文件要求积极建立土地流转风险保障金制度，还可以尝试开展第三方金融机构担保的办法，由金融机构负责企业收益监管、担保和向农民直接支付，还可以采取企业预付的办法等等。无论采取何种方式，都要以农民为第一位，优先保障农民合法利益不受损害。陕西水利