加油站用地法律风险及防范措施解析

任家永 杨光福(中国石油云南销售分公司)

土地是加油站开展经营活动的载体，加油站的地理位置是决定加油站销售业绩的核心因素，“黄金地块”可以为打造“黄金销售终端”提供最关键的支撑。加油站网络开发的竞争，很大程度上就是对加油站用地的争夺。随着全国性的建设用地紧张，各地列入加油站选址规划的用地也越趋紧张，使得加油站用地的成本不断上涨。在成品油销售企业内部，由于历史原因，加油站用地性质存在多种形式，除了国有出让地外，还有原来的国有划拨地、授权经营地，在网点收购或者与农村集体经济组织联营过程中形成的集体用地，以及向他人租赁所得的土地等。由于土地本身很强的政策性和明显的法律属性，不管是新开发加油站用地的取得还是加油站存量用地的管理，都涉及较多的法律问题，存在一系列法律风险。为了确保加油站规范有序经营，加油站用地的取得和存量管理应做到合法合规、权属清晰、手续完备、管理规范。一方面，成品油销售企业要从加油站项目开发的源头抓起，把好加油站用地的“进口关”，另一方面，要积极完善存量土地的法律手续，妥善解决历史遗留问题，加强用地基础管理，积极规避用地法律风险，避免因加油站用地问题给企业造成损失。

一、加油站用地存在的主要法律风险分析

1.加油站用地面临严格的法律监管环境

加油站是危险化学品经营单位，由于加油站本身的特殊性，其用地受到较多的政策限制，面临着严格的法律监管环境。根据我国《土地利用现状分类 》(中华人民共和国国家标准GB/T 21010-2007)的规定，加油站用地属于《土地利用现状分类》中商服用地类的批发零售用地，不属于人们通常认为的国家重点扶持的公共管理与公共服务用地，也不适用于《土地管理法》第五十四条规定的“国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地”。根据国土资源部《关于切实加强加油站用地管理的通知》(国土资发〔2002〕229号)规定，加油站用地自该通知下发之日(2002年7月19日)起列入限制供地类项目，一律实行有偿使用，并按规定实行招标、拍卖。国土资源部《关于新建加油站用地政策衔接问题的复函》(国土资函〔2004〕27号)进一步规定：“2004年年底成品油零售市场放开之后，新建加油站用地必须依法以招标、拍卖或挂牌方式出让”。这意味着，加油站用地通过行政划拨、协议出让方式取得已成为历史。根据上述《关于切实加强加油站用地管理的通知》，“凡未取得省级经贸部门核准的成品油零售经营资格、不符合城区和公路沿线加油站发展布局规划的，不得批准供地”，要取得加油站用地，不仅企业自己要有经营资质，而且政府方面有规划。与此同时，在成品油销售企业网点开发实践中，往往会出现虽然有政府部门的商务和城建规划，但由于无法顺利取得目标地块，从而使项目最终无法落地的情形。

2.加油站用地管理涉及的主要法律法规

土地法体系包括土地权属、土地的合理开发、利用以及土地保护、治理、管理等十分丰富的内容，涉及宪法、民商法、经济法、行政法、社会法等多个法律部门，主要由宪法、土地法律、土地行政法规、地方土地法规、土地行政规章、地方土地行政规章、其他土地规范性文件等七个层次构成。就加油站用地而言，主要涉及《土地管理法》、《物权法》、《城市房地产管理法》、《土地管理法实施条例》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》以及国土资源部颁布的诸如《土地登记管理办法》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》、《关于坚持和完善土地招标拍卖挂牌出让制度的意见》、《关于切实加强加油站用地管理的通知》等一系列规定和通知。此外，还有一些地方土地法规和行政规章，比如《北京市加油站审批管理程序的规定》、《长沙市人民政府关于做好加油站规划用地招标拍卖挂牌出让工作的意见》、《深圳经济特区土地使用权出让条例》、《厦门市人民政府关于规范加油站用地管理的若干意见》等。

3.加油站用地存在的主要法律风险

(1)无用地手续或用地手续不完备。企业在没有办理合法规范的用地手续或者办理了用地手续但手续不完备即占用土地建造加油站，以及在出租方没有办理用地手续的情况下租赁其土地建造加油站，违反了土地管理相关法律法规。比如未签订《国有建设用地使用权出让合同》、未获取《建设用地批准书》、未按照土地出让合同履约等。此类不当行为可能给企业带来行政处罚、停业整顿、收回土地、吊销营业执照等严重的法律后果，同时还会带来相应的经济损失。

(2)土地权属登记不规范。企业在自建、收购、租赁加油站以及存量用地管理过程中，没有严格按规定办理土地权属登记或者登记不规范，在出租方没有进行土地权属登记的情况下租赁其土地等，违反了《物权法》第九条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”的规定。比如加油站土地无土地证问题，加油站收购后土地证未及时进行变更，联营站土地作价入股方未将土地证转移登记到联营企业名下，因企业变革等历史原因加油站土地权证登记名称与实际使用权单位的工商登记名称不一致问题等等。在不动产物权登记的法律制度下，以上这些登记不规范的问题会带来土地权利主体缺位，物权瑕疵，影响物权权利行使，甚至带来企业资产损失和其他经济损失的风险。比如在收购土地后未及时办理土地确权登记，名义上的权利人可能会在实际权利人不知情的情况下将该土地及房产作抵押，若抵押人破产或被第三人行使抵押权等均可能造成该土地及房产被司法机关强制执行，影响加油站正常经营和权利主张，甚至可能造成加油站的灭失。

(3)土地的地类(用途)、使用权类型不合规。企业在自建、收购或租赁加油站时，由于急于抢占市场，对于加油站用地的地类(用途)、使用权类型等问题未引起足够重视，占用、收购、租赁了用途不是商服用地的其他类型土地或者使用权类型为划拨但又没有办理批准转让手续的土地，以及未按照出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地等，违反了加油站用地分类管理的规定。对于城乡结合部、城郊和农村地区，在政府明确不允许集体建设用地流转的情况下，企业违规租用农村集体土地建造加油站等。此类不当行为可能给企业带来行政处罚、停业整顿、收回土地、吊销营业执照等严重的法律后果，同时还会带来相应的经济损失。

(4)收购、租赁土地的其他法律风险。在收购、租赁加油站过程中，还存在其他一些法律风险，比如转让方主体不合格，出租方不是法定的土地使用权人，未经共有人同意出让共有资产，违反《合同法》关于租赁合同租赁期限不超过20年的规定签订长期租赁合同，违反《物权法》、《村民组织法》中关于处分集体所有的财产应经村民大会通过的规定而签订租赁合同，加油站房地产已被抵押而无法过户，建设手续不全，存在违规用地和违章建筑，转让方隐匿加油站面临拆迁信息等。以上这些行为会导致加油站收购、租赁合同无效或者无法顺利履行，从而引发法律纠纷，给企业带来经济及声誉损失。

二、加油站用地法律风险的防控措施

企业应建立健全土地管理的体制与机制，明确土地管理工作职责，通过信息化等手段健全档案信息，强化加油站用地的基础管理工作，规避由于管理疏忽造成的法律问题。针对上述加油站用地存在的法律风险，应采取有效的风险防控措施，将风险控制在可控范围内，实现合法用地、规范管理、有序经营。

1.新增项目用地的法律风险防范

(1)自建项目用地法律风险防范。自建项目是指企业自行取得土地使用权后建设加油站的项目。自建项目必须把土地的依法取得作为项目实施前提，严格规范加油站建设用地的取得和利用方式。

对于以招拍挂方式由一级市场取得的建设用地，应按照法定程序参与土地的招拍挂活动，竞买成功后，按规定及时签订《国有建设用地使用权出让合同》，按时缴付出让金，及时获取《建设用地批准书》，申请办理土地登记并取得《国有土地使用证》，还要注意按照企业项目规划及时办理项目立项和建设手续，确保按出让合同规定的期限开工建设。

对于以转让方式从二级市场取得建设用地，比如受让外部企业的土地使用权、兼并目标公司、收购目标公司资产、收购目标公司股份等方式取得的土地，应进行全面的尽职调查，核实拟受让土地使用权的权属状况、证载权属状况是否与实际情况一致、是否设定他项权利、土地使用权是否存在争议，是否符合允许转让及合项目开发建设的条件等，在确保符合土地转让条件后再签订相关合同，并尽快办理土地房产过户手续。

(2)收购项目用地法律风险防范。收购项目是指企业直接向出让方购买已建成加油站的项目。对于收购项，在项目前期论证阶段应当对土地使用风险进行评估，制定风险防控措施，落实合同约束条款，控制土地法律风险。一是开展法律尽职调查，查询核实土地信息的真实性，确认土地权属来源合法；二是确保收购项目的土地性质和土地用途符合项目建设需要，如果目标项目土地现状不是国有出让土地以及土地使用权证登记用途不符合项目实际的，应当依法办理出让、变更手续，并在合同中约定相关责任和办理时间，要确保收购行为完成前，土地性质和用途与项目实际相符；三是将土地登记作为支付合同款的重要约束条款，严格控制付款比例，降低投资风险；四是尽快完成土地使用权证的办理及变更，完善确权登记手续，避免将来一旦土地房产发生巨额增值，原转让方可能会反悔当初收购合同，致使双方发生法律纠纷。

(3)承租项目用地法律风险防范。企业为扩大经营规模、增加经济效益，经常会采取租赁的方式取得加油站的经营权及土地使用权。对于承租项目，主要可以从四个方面做好法律风险防控，防止出租方在土地使用上的违法违规风险转移到承租方。一是做好出租方主体资格的适格审查和履约能力调查，确保出租方具备主体资格和相应的履约能力，比如出租方是集体经济组织的，应要求提供村民大会同意出租的决议，避免因村民依《物权法》、《村民集体组织法》的规定主张租赁合同无效；二是核实拟租项目土地及地面建筑物、附着物的权属状况，确保证载权属状况与实物的一致性，租赁期限必须在土地使用权剩余使用期限内；三是核实拟承租土地是否符合出租的条件，比如地类(用途)应为商服用地，使用权类型一般应为出让，对于出租方占用集体土地又不能办理国有出让手续的，必须具有政府部门批准的《集体土地建设用地使用证》、《建设用地规划许可证》等其他行政审批文件，降低风险损害发生的可能性；四是要注意租赁合同的最高期限不能超过20年，超过部分无效。

2.存量用地法律风险防范

由于历史原因，在一些企业的加油站存量用地中，还存在着不符合现行加油站用地法律法规要求的情况，企业应切实加强存量用地管理，做到权属清晰、登记规范、使用科学，规避法律风险。

(1)自有土地法律风险防范。

对于未办理土地权利人转移登记的加油站用地，关键就是尽快补办过户手续，如转让方不愿配合过户或无法补办，可以协商采取订立协议的方式明确土地的实际权属，从债权层面降低物权风险，如果协商不成，在所持证据对企业有利的条件下，可通过行政或司法程序迫使对方履行过户手续或承担相关赔偿责任。

对于无土地使用权证的加油站用地，需要查明导致无土地证的具体原因，具备办理土地登记条件但暂未开展确权登记的，应抓紧时间申请办理；因与他人存在争议而未完成确权登记的，积极协商处理，协商不成，通过行政或司法程序处理。

对于因为企业变革导致土地登记名称与土地使用权人现有工商登记名称不一致的情况，一般来讲法律风险较小，但是如果从规范土地确权登记管理的角度出发，应该尽量使土地登记名称统一到工商名称上来。当然，由于登记方式的不同可能涉及差额巨大的税费，所以对于此类问题，应根据企业的承受能力和规范管理需求等情况，决定是否有必要进行变更。

(2)承租加油站土地法律风险防范。

对于出租方用地手续不规范的问题，应积极与出租方协调，根据土地的不同类型，争取让出租方通过缴纳土地收益金、办理产权证、变更土地用途等方式，完善用地手续，规避用地风险。

租赁事项应当备案，并办理土地使用权出租他项权利登记，取得租赁他项权利证书，维护承租人权益。

可以依据土地租赁合同维护企业的合法权益，如果原租赁合同中没有明确用地风险防范措施的，应通过签订补充协议等方式予以完善。比如在合同中明确出租方因土地问题导致合同无法履行所应承担的责任，采取土地租金逐年支付的方式降低风险等。

切实掌握出租土地的使用权人基本情况，向出租人索取土地权属证明复印留存，或到土地房产交易中心调阅权属信息，建立租赁土地档案资料备查；

开展出租方履约能力调查，掌握出租方的履约能力动态，防范因出租方履约困难或违约而给企业造成损失。

加强与当地政府土地管理部门、周边社区、乡镇、村寨等有关单位的联系，随时了解当地的土地管理动态和政策信息，提前掌握可能出现的风险。

对于已经演变为现实的风险，以及可以预见将成为现实的风险，根据不同情况，采取有针对性的措施，通过沟通协调、谈判磋商、行政调解和法律维权等途径，积极化解风险，最大限度降低企业的损失。

[1]法律出版社法规中心，《中华人民共和国土地法律法规全书(2013)》，法律出版社，2013.01出版.

[2]法律出版社法规中心，《中华人民共和国物权法(注释本)》，法律出版社，2011.09出版.

[3]中国国家标准化管理委员会，《中华人民共和国国家标准(GB/T21010-2007):土地利用现状分类》，中国标准出版社 ，2007.08出版.

[4]中国石油天然气股份有限公司土地管理办公室，《营销网络用地规范管理指南》(油土地函〔2012〕9号)，2012.04.25发布.