政府投资项目审计研究

杨 丽

（邓州市审计局，河南 邓州 474150）

随着社会的多元化，政府投资审计工作面对着新的机遇和挑战。审计工作人员也要与时俱进，对政府投资审计的基本程序和重点、发展方向做深入的研究，从而发现政府投资项目审计存在的问题并思考其解决方法，以实现政府投资项目审计工作新的跨越与发展。现结合政府投资项目审计工作实践，谈谈对政府投资项目审计中问题的一些研究。

一、政府投资项目审计的意义和发展方向

1.深入贯彻落实科学发展观和促进党风廉政建设的客观需要。

现阶段，我国政府投资领域呈现了一系列新的阶段性特征，一方面表现为政府投资领域和数量增加，有效地拉动了经济的复苏；另一方面表现为不同行业和领域投资比例失衡，资金的使用效益不高等。这就决定了政府投资审计既要关注投资总量的增长，又要关注资金的投资使用效益；既要关注对国家和地方经济发展的拉动作用，又要关注环境与资源的保护问题；既要关注投入产出效益问题，又要关注涉及群众切实利益的保护问题；既要关注资金的节约利用，又要关注工程建设质量问题等等，最终实现经济社会全面协调可持续发展。

随着经济社会的不断发展，政府投资将稳步增长，在建筑工程招标投标方面、项目材料的采购方面、土地使用权的出让方面等环节无法避免会产生一定的腐败现象，也存在着虚报成绩、决策失误导致巨大浪费甚至贪污受贿等等违法违纪问题。而审计监督作为国家经济运行的保障之一，具有主动、全面、常规化的特点和直接及时、灵活迅速的优势，对政府投资领域的审计监督进行强化，有利于促进党风廉政建设，保证党做出的各项重大决策和战略部署顺利实现。

2.准确定位政府投资审计工作的发展方向。

当下正处于社会改革、体制转型的阶段，政府投资审计要找准审计监督与促进经济社会发展的最佳结合点和切入点，准确定位发展方向。

（1）由于审计人员宏观经济和宏观管理意识方面知识缺乏，现在审计机关和人员大多还停留在就事论事的层面，一旦涉及到整个体制层面时，会觉得力不从心，政府投资审计建设性作用还需要进一步发挥。所以政府投资审计发展的主题就是要加强投资审计的队伍建设，来充分发挥国家审计的优势和作用，从微观项目审计着手，在常见的典型问题中深入剖析原因，从制度建设层面，提出供宏观决策参考的有针对性的审计建议，实现在深度、广度上的突破，促进投资审计在国家宏观经济管理中发挥更大的作用。所以，对政府投资审计的内容应该从微观到宏观层面。

（2）在计划经济时期和市场经济初期，审计工作的主要任务是纠弊查错，这是审计机关从现实出发的选择，当时是必要的。但随着经济体制改革的深入和市场机制的不断完善，建设单位管理水平的提高，违纪违规问题也在逐步减少，这种以往的审计重点也暴露出一些弊端。在新的形势和要求面前，要寻求一种有效的管理办法和管理手段，就要及时地将投资审计的重点从真实性、合法性审计向合理性、效益性审计转型，即向政府投资领域的绩效审计逐步过渡，这是审计机关面前的一项紧迫任务。因此，投资审计发展的主要方向是探索政府投资绩效审计的新方式、方法。所以，政府投资审计的重点也要从真实性、合法性审计向绩效审计转型。

（3）现在大多数政府投资审计是事中、事后审计，主要是事后的揭露问题和监督，在建设过程中造成的损失浪费，只能是事后监督。建设工程项目的特点是控制环节多、投资额大、周期长等，在建设过程中从决策到施工、监理和其他任何一环出现漏洞，都有可能造成无法挽回的损失，影响投资的效率和效果。只有转变为全程跟踪审计，把预防、控制和监督结合起来，有效地贯穿到政府投资领域的各个方面和建设的全过程，去发现从立项到竣工决算各个环节存在的问题，及时地将漏洞堵住，减少浪费、损失，提高政府投资审计的质量和效果。所以，政府投资审计的方式要从“秋后算账”的事后监督向全程跟踪审计转变。

（4）政府投资审计与一般的财务收支审计不同，一般进行财务审计的单位可以三年审一次、一次审三年来解决审计的盲区问题。政府投资审计只要有一个项目没有审到，就是存在着一个盲区，盲区的存在，就是未完成的责任。重点审计是审计机关应坚持的方针，不让一个盲区存在也是审计机关应当解决的问题。一个项目牵涉的资金量非常大，责任也非同小可，政府投资审计就是要把一切因素调动起来，不断加强，实现全面审计、审计全覆盖，这也是审计机关自身应当肩负起的职责。所以，政府投资审计应当从重点审计向全面审计转型。

二、政府投资项目建设的程序和重点

进行政府投资项目审计，审计的重点应放在投资项目基建财务、建设的程序、工程结算等三个环节进行。政府投资项目建设管理程序严格，程序按步骤进行是项目建设的过程，一般可分为政府投资项目的立项、初步设计、施工图设计、工程招投标、施工、竣工结算及决算、项目竣工验收等七个步骤。

1.基建财务方面的审计。

基建财务方面的审计需要重点关注的是建设项目资金的来源和待摊投资支出。财政部制定的《基本建设财务管理规定》对于待摊投资支出的范围、内容作了界定：“待摊投资支出是指建设单位按项目概算内容发生的，按照规定应当分摊计入交付使用资产价值的各项费用支出，包括建设单位管理费、土地征用及迁移补偿费、可行性研究费、招标投标费等。建设单位要严格按照规定的内容和标准控制待摊投资支出，不得将非法的收费、摊派等计入待摊投资支出”。这就要求我们在审计中，要严格地审查各种费用入账的合规性。另外，由于政府投资建设项目审计工作要求高，对审计工作人员工程、财务两方面的专业技能和经验也有更高的要求，所以在审计项目实施之前要全方位地评估工程建设项目的专业性要求，财务审计和工程管理审计人员知识结构的分工、合作安排一定要合理。在加强审计工作人员的业务能力、扩大知识面的同时，加强对工程、财务两个专业的分工协调配合也是非常重要的，这对政府投资建设项目审计工作的开展也打下了扎实的专业基础。目前的基建财务有两个方面：资金来源和支出。按照《基本建设财务管理规定》，工程项目的施工成本有设备投资支出、建筑安装工程投资支出、待摊投资支出和其他投资支出。其中设备投资支出、建筑安装工程属于工程结算审计，还要根据图纸、变更记录、预算及费用定额、合同等进行审计。还有其他投资支出指的是建设单位按照政府投资项目概算的内容发生的构成基本建设实际支出的房屋购置，及取得各种无形资产和递延资产产生的费用支出。

2.政府投资建设项目程序审计。

（1）当前按照规定，国家投资建设项目实行项目法人责任制度、招投标制度、工程监理制度和合同管理制度，即“四制”管理。所以在工作中我们需要审计的重点是：是不是签订了项目建设中的设计、施工、监理、材料设备的采购合同，审查建设施工合同条款的完整性，工程项目的法人是否确定，工程项目法人或者建设单位是否有资质等级，是否对建设施工合同的金额达到招标规定的金额后进行招标。

（2）审查政府投资建设项目决策的科学性、合理性。首先要重点审查有政府投资建设项目决策权的部门和工作人员对政府投资建设项目的可行性研究和建设项目评估的科学结论是否尊重和履行；其次要对政府投资建设项目立项决策的程序是否规范进行审查，重点要审查是不是严格遵守审批程序去审批项目的可行性研究报告、项目初步设计和项目建议书；最后重点审查各种承担项目评估业务、项目可行性研究业务、政府投资建设项目决策咨询业务的中介机构是否有独立性，可行性研究和对项目的论证是否明确、可行。

（3）在实际审计工作中我们经常发现，政府投资项目建设中存在一些违反计划管理的表现：第一有计划外建设项目的存在，第二投资超出原有计划，第三计划执行时非常不利。上面几种表现就要求审计工作人员仔细查阅建设项目的前期施工资料，将之与实际进行的建设项目进行对比，并加以分析，从而得出结论。计划管理要求政府投资建设项目“不准搞计划外项目，不得擅自扩大建设规模，任意变更建设项目的主要工程内容，如因特殊任务或情况变化，需要增加投资，调整工程内容时，应按审批权限报上级计划管理部门批准”。这也是计划管理的重点。

3.工程结算方面的审计。

定额计价是沿用多年的一种计价模式，它是建立在以政府定价为主导的计划经济管理基础上的价格管理模式，体现的是政府对工程价格的直接管理和调控。自颁布与实施工程量清单计价规范以后，与定额计价相比在表现形式、计价方法、定额管理方式和计价模式上都发生了变化。首先，从思想观念上对定额管理工作有了新的认识和定位。作为一种新的有效的管理办法和管理手段，工程量清单计价从定额管理转变到为建设领域各方面提供计价依据指导和服务。其次，工程量清单计价模式采用的是综合单价形式，并由企业自行编制。但在目前企业定额尚未普遍建立的条件下实行工程量清单计价后，工程结算审计重点一方面从过去审查定额套用、审查差价计算等转为审查工程招标文件、施工合同约定条款、工程建设的内容及标准、设计变更和现场签证数据等方面，另一方面要对行业主管部门、协会加强指导和组织，尽快建立、完善工程量清单数据库，包括综合项目及独立项目的工程量、综合价、总价等。通过现场检查和组织设计、施工、管理等部门在预算基价和已完工程数据的基础上加强对工程量清单的研究，以提高报价的速度和质量；要尽快制定出既与国际惯例接轨，内容和表现形式又适合我国建筑工程项目实际的工程量清单计价办法。

三、政府投资项目审计中存在的问题

目前，政府投资项目审计的方式、方法、内容等方面已越来越成熟，随着国家的不断重视和人民群众期待的提高，一个良好的投资审计环境也逐渐形成，政府投资项目审计方面也取得了不少成果，对促进廉洁廉政、建设工程项目资金的规范化使用、建设工程项目规范化管理，提高政府投资的效益等方面都起到了非常积极的作用。但实际工作中，政府投资项目审计还有一些问题。

1.投资审计资源与审计需求不适应。近年来，国家先后出台了一系列扩大内需的政策措施，政府投资方式发生了一定改变，投资方面的新格局变得多样化，投资的主体也开始多元化，资金来源也不仅限单个渠道，体制改革在不断地深化，各市县也迎来了前所未有的重大机遇。另一方面，实践中县级审计机关投资审计人员较少，而且多侧重于房屋土建审计，局限在单一的知识结构容易导致审计报告份量不够重，存在一定的审计风险。普遍落后的测量方式也降低了工作效率，同时，因相关的专业工具及书籍属于冷门，在县里甚至是市里都难以见到。审计资源与审计需求不适应的矛盾日益突出。近年来，我市实施了片区开发、恢复重建、环境综合治理、市镇基础设施、保障性住房、土地开发整理、水利工程等重点工程建设，建设项目完工后大多需要审计机关进行审计，方能进行验收，但由于县级审计机关人少事多，尤其缺乏投资审计的专业人才，外聘委托社会中介机构、整合内部审计力量参与审计处于探索阶段。县级审计机关投资审计覆盖面不够广、力度也不够大。

2.投资审计机制、体制、规范滞后于经济社会发展的进程。建设领域法规政策滞后，机制、体制不顺畅，操作难，对一些新情况新问题审计界定难，审计事实认定工作难度大，整合社会中介机构、内部审计力量参与政府投资项目审计工作组织管理、质量控制等方面制度缺失，呈现出散乱、无序、各行其是的局面，审计质量控制难，审计风险规避难，有效、健康的投资审计监督体系尚未形成，影响了投资审计工作的质量和效果。

3.投资审计技术手段滞后。政府投资项目审计专业性、政策性强，情况复杂，对工程造价进行审计，需要审计人员不仅要具备审计知识，更应具备工程造价方面的专业知识、执业资格、协调谈判能力、丰富的工作经验。目前县级审计机关，部分领域专业人才空白，既懂工程又懂财务的人员少之又少，审计队伍结构不尽合理，投资审计队伍建设尤为重要。同时，由于投资审计相对于其他专业的审计专业性强，工程造价的审计普遍应用造价编制软件，现场审计实施系统的辅助审计应用不尽适用，有待结合投资审计的特点进行改进。

四、审计机关对政府投资项目审计的对策思考

1.完善制度，健全保障机制。县级审计机关应建立健全审计质量控制监督制度、审计执法责任追究制度及聘用社会中介机构参与政府投资建设项目审计制度，形成用制度管人，靠制度规范投资审计行为的工作机制。

2.创新方式，整合审计资源。在政府投资项目审计任务重、投资审计人员少的情况下，创新审计工作思路，整合审计资源，聘用委托社会中介机构、内部审计机构参与政府投资建设项目审计是解决政府投资项目审计需求与基层审计机关审计力量相对不足矛盾的有效途径。有效地组织社会中介机构、内部审计参与国家建设项目审计，确保审计质量，规避审计风险是整合审计资源，提高审计功效的核心。首先应把好进入关。建立起中介机构的资源库，入选的政府投资项目审计中介机构资质和条件一定要公开透明，按照审计任务需求从资源库中邀请一定数量的具有独立性和超脱性的中介机构参与招投标，进行评标，确定中标；其次要严格审计过程监控，签订严密的委托审计协议，由审计机关人员担任审计组长，对审计组及中介机构审计质量、纪律进行控制，法制机构复核控制；再次对审计结果作考评。每年由专门机构对参与审计中介机构实施的审计项目做考评，对存在审计质量问题、信誉不好或违反审计纪律规定的社会中介机构从资源库中剔除，取消参审资格。

3.规范操作，规避审计风险。审计项目质量是审计工作的生命线。县级审计机关和工作人员要不断学习，增强风险意识，加强投资审计的风险教育，严格执行审计程序，严格按审计机关审计项目质量控制办法规范操作，严守“八不准”审计纪律，推行审计项目风险评估，完善承诺制度，构建良好的投资审计环境，规范审计行为，提高审计质量，防范审计风险。

4.强化培训，提升素质。投资审计队伍的素质高低，定着投资审计工作的质量和水平。审计机关要加大教育培训力度，着力培养复合型的投资审计人才。要通过各种培训、资格考试和后续教育等方式，提升投资审计干部队伍的政治和业务素质，增加具备各投资专业资格的审计人员数量，提高社会中介机构、内部审计参审人员的规范操作水平，提高计算机辅助审计在投资审计工作中的应用水平，适应新时期政府投资审计工作的需要。

5.注重效益审计。审计机关要关注政府在履行职责的过程中是否存在浪费、低效所造成的损失情况，着重关注投资领域的一些突出问题，如政府对公共资源是怎么管理和使用的，是否存在着低水平重复建设，投资效益是否达到合格水平等。这就要求审计人员应当及时调整投资审计的重点和目标，加强监督公共资金的流程、使用效果和投资绩效，确保 “好钢用在刀刃上”，使公共资金能够合法高效地使用，从而提高投资效益。

6.实施全程跟踪审计，增加投资审计力量。随着政府投资力度不断加大，建设投资项目规模不断扩大，各地城市化战略的实施导致政府投资建设项目已成为领导关心、群众关注的焦点。因此，审计机关必须提前介入，全程跟踪，做好政府投资项目从可行性研究到竣工决算等各环节的审计工作。才能及时获得相关信息，为决策的可行性提供科学的依据。而针对现在各审计机关投资审计专业人员不足的情况，可以通过强化投资审计人员的培训，加强有关基建工程审计综合知识的学习，不断提高专业能力，不断积累业务经验，培养敏锐的洞察力，审计机关可创造条件使审计人员深入工程现场、材料供应市场进行调研学习，有效地增强投资审计工作的顺利开展，并不断购置相关专业工具和书籍，这样既有利于提高审计工作效率，又能够增强投资审计力量。

五、结语

政府投资项目审计量大面广、任务艰巨，而当下由于种种原因还存在一些问题。面对新的形势和新的挑战，政府投资项目审计需要从理念、方法和手段上进行创新，对投资审计进行全面覆盖，关注政府投资项目的效益审计。要充分发挥审计机关在政府投资审计中的作用，促进投资体制、管理、行为的规范化，维护好投资领域和建筑市场的经济秩序，优化投资方向，提高政府投资项目绩效，促进廉政建设。

［1］ 梁雄光，普晓东.基本建设项目财务把关与查账审计实务全书［M］.珠海：珠海出版社，2002.

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［3］ 李敏.现代审计学［M］.上海：上海财经大学出版社，2003.

［4］ 董大胜.中国政府审计——高等院校经济类审计核心教材［M］.北京：中国时代经济出版社，2007.