国内外土地征收制度对比与借鉴

朱晓刚

（河南广播电视大学， 郑州 450008）

一、引言

土地征收是国家出于公共利益需要， 依法将农民集体所有土地转变为国有土地， 并依法给予被征地的单位和个人一定补偿的行为。 在实行土地所有制多元化的国家，因土地属于私人或其他社会组织所有，很难通过市场转为公共或公益事业用地。于是，为了保证社会公共或公益事业的发展， 世界各国普遍建立了土地征收这种特殊的土地取得制度， 以此来调整社会成员个体利益和社会整体利益、 眼前利益和长远利益的关系。 快速发展的工业化与城市化促使我国大量农地被征收，“十一五”期间和“十二五”前两年，全国累计批准建设用地347.02万公顷，这些建设用地大部分涉及农地征收，其中被征收耕地就超过150万公顷①。近年来，因农地征收而造成农民与政府、 用地单位之间的多重矛盾严重影响了社会经济的健康稳定发展， 而这些矛盾的产生和我国征地制度的不够完善有着密切关系。研究国内外征地制度，取长补短，对于农地合理征收、保护失地农民合法权益并进而促进社会经济的健康稳定发展有着重要意义。 本文试图通过对国外征地制度中关于征地目的、补偿标准、补偿费分配、补偿方式等方面的介绍和分析，为我国征地制度的优化提供借鉴。

二、境外征地制度介绍

1.关于征地目的。

征地权是一项政府公权，“从来没有哪个制度否认过政府的征收权，重要的是征收的法律限制”［1］。 世界各国，不管是土地公有制国家还是土地私有制国家，在政府行使征地公权时大都有一个共同的法律限制，那就是公共利益目的。《美国联邦土地政策管理法》、日本的《土地收用法》、英国的《强制收购土地法》、法国的《法国民法典》 等对征地公共利益目的均有明确的规定。不同的国家对公共利益的界定确有不同的标准。美国联邦法律将公共利益用地界定为政府办公用房、公立大学、公办实验农场、公园、道路、车站、军事设施等用地；《法国民法典》将公共利益的界定进行了延伸，包括直接的公共工程建设和间接满足公共利益的建设，以及政府进行宏观调控的需要。概括来讲，对公共利益的界定主要有列举式和概括式两种方式［2］。 列举式试图把所有可以动用征地权的公共利益项目穷尽列举，比如日本，列举了35 种。但事实上是做不到的，所以往往会有一些补充条款，比如台湾就有“其他公共利益为目的的事业”的条款。采用列举式的国家和地区主要有日本、韩国、波兰，以及我国台湾省等，采用概括式的国家在法律法规中仅原则性地规定： 只有出于公共利益方可动用土地征收权。 但对到底哪些属于“公共利益”未加以明确界定，这些国家主要有美国、加拿大、澳大利亚等。

2.关于补偿标准。

各国在强调政府动用强制力征收土地的同时，有着不同的补偿范围和标准，补偿的理论依据主要有以下五种学说：既得权学说，恩惠学说，公用征收学说，社会职务学说和特别牺牲学说。 随着经济的发展和公众财产权利意识的增强，特别牺牲学说日渐被广泛接纳［3］。 19 世纪末德国学者奥特·玛雅（OttoMayer）基于公共负担平等理论提出该学说。该学说认为：政府征地行为对人民权利所造成的损失超出了行使所有权的内在社会限制，与国家课以人民一般的负担不同，它是无义务的特定人对国家所做的特别牺牲， 这种特别牺牲具有个案性质， 因此应当由全体人民共同分担给其以补偿，才符合公平正义的精神。

基于特别牺牲说，在具体补偿实践中，目前发达国家或地区的征地补偿范围通常都比较宽，在补偿价格上一般以土地市场价格为计价标准，因此被征地者能得到比较公正合理的补偿。 比如（1）美国土地征收补偿标准以被征地的市场价格为计算依据，而且对土地所有者的利益有较为全面的考虑，补偿范围不仅包括被征土地现有的价值，而且包括土地可预期、可预见的未来价值，同时还补偿因征收而导致邻近土地所有者、经营者的损失。（2）加拿大对土地征收补偿建立于被征土地的市场价格基础之上，按照土地的最高和最佳用途，根据当时的市场价格补偿。（3）英国土地征收补偿包括：土地的补偿，补偿标准为被征土地的公开市场价值；残余地的分割或损害赔偿；租赁权损失赔偿；迁移费、经营损失等干扰的赔偿；其他必要费用支出的赔偿［4］。 （4）德国的被征收土地的补偿以官方公布征收决定时的土地市场价格为准。 （5）法国的土地征收补偿价格是以征收裁判所一审判决之日的价格为基准计算的，被征收不动产的用途以公布征收规定一年前的实际用途为准。 （6）俄罗斯的土地补偿费要求体现由于征收土地造成所有人受到的所有损失，包括他应当承担的、在合约到期之前一段时间内他给第三方造成的相关损失以及丧失的利益［5］。 （7）韩国的土地征收补偿实行征收者与被征收者协议补偿，协商不成的由土地征收委员会做出审理和裁决。以征地裁决日邻近类似土地的市场价格作参考确定。 （8）新加坡的土地征收补偿标准以土地征收时被征土地的市场 价格确定［6］。

3.关于补偿费分配。

在国外，征地补偿费用的分配主要考虑被征地的所有者、 使用者以及因征地而受损的乡邻土地的所有者、使用者。 比如：美国的征地补偿费主要分配给土地的所有者和经营者；英国的征地补偿费除了分配给土地的所有者和经营者之外，还有部分分配给因征地而受损的乡邻土地的所有者以及使用者，“残余地的分割损害补偿”就是对其补偿；日本和英国的情况大体相当［7］。

4.关于补偿方式。

在法国、美国、荷兰、日本、德国、韩国、新加坡等国家有关征地补偿的法律中用词都是compensation，意即主要通过货币形式， 对土地权利人的损失进行相关补偿［8］。 国外在进行货币补偿的同时往往兼顾其他的补偿方式，这样利于保障失地农民的生活。比如：（1）美国非常重视对失地农民的教育和职业培训， 并颁布了许多相关法令， 以法律手段促进农民的受教育程度和就业能力的提高。 通过培训增强失地农民再就业的能力，以就业换取保障，从而减少失业保险基金的支出，以发挥非物质性社会保障的作用。（2）日本将失地农民纳人社会保障体系，具体包括失地农民的养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障、为失地农民提供就业与培训机会以及提供法律援助等。除了社会保障，政府还对失地农民进行各种职业技能培训， 拓宽农民失地后的就业面，这在一定程度上减少了征地的阻力。

三、我国土地征地制度及其优化

1.征地目的。

征地是我国目前农村集体土地所有权转为国家土地所有权的方式， 也是一切申请国有建设用地者使用原集体土地的唯一途径。在我国，《宪法》《土地管理法》《物权法》对征地目的都有明确的规定：出于公共利益。但是，对于“公共利益”的界定仅现于《划拨用地目录》规定的19 类用地， 法律对公益用地的界定缺乏具体、明确、详细的规定。 在目前多元化投资格局下，公共利益的界定不清已使征地范围也不再限于公共利益和国家建设用地， 已经扩大到几乎所有的经济建设领域。“公共利益是个筐，什么东西都往里装”。 当下，公共利益的确经常成为侵犯公民财产权、 过度征收和权力寻租的保护伞［9］，这使得公共利益的界定成为我国法学界激烈争论的一个焦点。 国外公共利益界定中的列举式和概括式虽然较之我国有一定的科学性， 但也难以适合征地的各种复杂情况。因此，在“公共利益”难以准确界定的情况下，我们不妨从其他角度思考，寻找解决问题的方法。 据调查显示， 中国每年民众集体维权的“群体性事件”多达十余万起，其中强行征地与补偿不足引发的群体事件占到了六成左右。 中国社科院2010年《中国农民土地权利状况》调查报告也指出：60%经历了征地的村庄，农民对补偿都不满意，69.7%不满意的原因来自于补偿太低［10］。 而中国社科院2011年《城乡一体化蓝皮书》称：超过一半的农民希望国家征收土地，唯一的要求是得到合理的补偿［11］。 因此，从技术层面着手，寻找确定合理补偿标准、科学分配补偿费、丰富补偿方式的途径，充分保证被征收方的合法权益，对解决征收中的问题有积极意义。

2.征地补偿标准。

现行的征地补偿标准在《土地管理法》第四十七条中有较为明确的规定，征地补偿费用包括土地补偿费、 安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，具体以被征收前三年平均年产值的一定倍数计算，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30 倍。 在《土地管理法》规定的框架内，2004年10月国务院出台《关于深化改革严格土地管理的决定》［国发（2004）28 号］，要求各省、自治区、直辖市“制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价”， 旨在解决征地过程中包括补偿标准偏低等一系列问题。 但是在征地实践中中央文件保护农民利益的出发点却并没有得到充分体现，征地补偿标准严重偏低。 一般情况下，征地补偿费只占土地出让价格（因出让方式的不同，出让价格一般低于或接近于市场价格）的10%-20%，这表明征地补偿标准和土地市场价值的严重偏离，而且农地资源并非只有市场价值。

和国外发达国家相比， 中国征地补偿标准不够合理，严重低于国外以市场价格为依据的补偿标准，且补偿范围过窄。 同时， 国外所采用的补偿标准也存在缺陷，主要是征地补偿中着重考虑了土地的经济价值，而没有考虑农地利用过程中所产生的强烈的外部性价值。 外部性导致市场失灵，所以，按市场价值进行补偿不能体现外部性价值的补偿，这不符合公平精神。农地利用过程中产生的正外部效应包括为农民提供就业保障、社会保障，改善生态环境，保障粮食安全等。农地征收后转为建设用地，这些正外部效应将不复存在，而它们又是社会的和谐、健康、可持续发展的必需。因此，征地补偿标准应充分体现农地的市场价值和外部性价值，并期待能在正制定的《集体土地征收补偿条例》中得以体现。

3.征地补偿费分配。

根据我国土地征收的有关规定， 土地补偿费由农村集体组织管理， 主要用于发展集体经济和改善生产生活条件，征收农地承包户的土地且承包期在10年以上的，承包者可得80%的土地补偿费。 安置补偿费谁负责安置，谁管理、使用，不安置的支付给个人。地上附着物和青苗补偿费支付给所有者［12］。由此可见，我国征地补偿费主要分配给被征地的所有者和使用者， 即集体和失地农民，以体现对所有权和使用权的补偿。但是在具体实施分配时， 因为对各相关部门和集体经济组织的监管不力以及信息的严重不对称， 使失地农民在与政府和集体经济组织的博弈中处于明显的劣势，补偿费的分配严重不合理，失地农民利益受到严重侵害。同时，这样的分配方式下，补偿费和补偿对象之间没有明确对应关系，使得补偿费的分配缺乏说服力，相关损失方得到的补偿与其损失不相称， 很可能造成失地农民利益受损，引发纠纷，影响社会稳定。

在补偿费分配上可根据我国国情借鉴国外做法，扩大补偿分配范围， 使因征收中各利益损失方都能得到合理的补偿，具体包括国家、集体和失地农民。 国家作为粮食安全保障者和生态重建者应是生态价值和粮食安全保障价值的补偿对象， 而集体和失地农民应为经济价值和社会保障价值的补偿对象。同时，加大监管力度，保证分配实施到位。

4.征地补偿方式。

货币补偿因其简单且可操作性强而成为征地补偿的主要方式，这种补偿方式存在很大的弊端。由于农民普遍缺乏理财观念，对补偿款的使用缺乏计划，一旦补偿款用完之后，农民便又丧失了生活保障［13］，大量的失地农民沦为“种田无地、上班无岗、低保无份”的“三无游民”，将成为社会稳定的隐患。 土地补偿费以货币形式发给农村集体经济组织后，用于发展集体经济、改善生产和生活条件的往往较少， 而由此引发的克扣、贪污、滥用却时有发生。

国外特别是发达国家都很重视对失地农民的安置，虽然方式不尽相同，却殊途同归，目的都是为保障失地农民的生活，维护社会稳定。国外关于补偿安置的做法对改变我国单一货币补偿方式的现状， 形成丰富的征地补偿方式有着重要的借鉴意义。 根据国家统计局农调队的调查结果［14］，农地征收后，希望提供就业机会的农民占46.6%；希望换取养老、医疗保障和土地入股分红的农民占53.4%； 而希望一次性补偿的农民仅占16.3%；希望自身长远利益得到保护的农民占87%。因此， 以多元化的补偿方式代替现行单一的货币补偿方式是解决失地农民生活保障的重要途径， 也符合失地农民个人意愿。具体而言，对失地农民应得补偿款可采用以下几种补偿方式：根据当地情况，因地制宜地发展收益有较大保证的农村集体企业， 以部分补偿款作为股份参与投资，对失地农民进行相关技术培训，并对其优先招工，这样的方式对失地农民来说，既解决了就业问题，又可以分享企业收益；补偿款用来缴纳社会保险，包括失业、养老保险，余额部分发放给个人；货币补偿，同时注重对失地农民的创业指导，提供必要的信息和技术培训。

四、小结

实现征地制度的优化除了制定适合国情的政策、法规（比如出台《集体土地征收补偿条例》），还需要技术层面的支持，比如被征农地价值的评估技术、补偿费分配技术等。笔者期待随着相关研究的不断深入，土地征收问题逐步得到解决， 失地农民利益得到更好的保障、土地资源得以更优配置、生态环境不断改善，并最终实现经济社会的可持续发展。

注释：①根据2006-2012年中国国土资源公报数据整理。

［1］路易斯·亨金，等.宪政与权利［M］.上海：生活·读书·新知三联书店，1997.

［2］王正立，张迎新.国外土地征收范围问题［J］.国土资源情报，2003，（9）.

［3］陈江龙，陈会广，徐洁.国外土地征收的理论与启示［J］.国土经济，2002，（2）.

［4］陈泉生.论土地征收之补偿［J］.法律科学，1994，（5）.

［5］国土资源部课题组.征地制度改革的初步设想［J］.中国土地，2002，（4）.

［6］柴强.各国（地区）土地制度改革［M］.北京：北京经济学院出版社，1993.

［7］孟繁元，熊建华，李晶.国外土地征用制度比较及对我国的启示［J］.农业经济，2006，（10）.

［8］程培先，刘海云.关于土地征收问题的研究综述［J］.集团经济研究，2007，（3）.

［9］杨支柱.物权法应界定“公共利益”吗［J］.太平洋学报，2007，（1）.

［10］李林.法治蓝皮书（2010）［M］.北京：社会科学文献出版社，2010.

［11］汝信，付崇兰.城乡一体化蓝皮书［M］.北京：社会科学文献出版社，2011.

［12］全国土地估价师资格考试委员会.土地管理基础［M］.北京：地质出版社，2004.

［13］谢忠宝.农村土地征用补偿问题研究［J］.东北电力大学学报，2006，（10）.

［14］国家统计局农调队.发达地区农民不想轻易放弃承包地——农村热点问题调研系列报告［R］.北京：中央编译出版社，2004.