政策限度视野下我国学分银行制度实践的重新审视

魏 奇

（上海开放大学， 上海 200086）

近年来， 学分银行制度的政策与实践在我国受到了政府教育行政部门的极大关注。 学分银行是以学分为计量单位， 对学习者的各类学习成果进行统一的认证与核算，是具有学分认定、积累、转换等功能的新型教育管理制度。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》 在终身教育体制机制建设方面明确提出， 要通过进行学分银行制度建设作为终身学习的成果认证体系试点改革， 学分银行建设成为我国政府构建终身教育体系和学习型社会， 为多种类型教育提供沟通衔接的重大教育改革举措。 从制度学角度解读学分银行制度与教育政策的关系， 二者之间没有特别区分， 学分银行制度可以被视为是国家和政府教育部门推动教育制度改革和终身教育发展的一项重要公共教育政策。

随着纲要的颁布，我国许多省市政府和教育行政部门根据纲要精神已经开始着手筹建了地区性学分银行系统，纷纷力求在本辖区范围内率先实现不同学习成果和经验的评估、认定、累积和转换。目前，上海、北京、江苏、广西等省市在政府部门引导下，都已经建立起各自的“学分银行”，作为推进当地终身教育立交桥制度保障和运行平台。从政策讨论酝酿到局部实验尝试，有关我国学分银行制度体系构建历经了短暂而高效的发展期。 然而，学分银行制度的建设是一个复杂的政策体系，在当前我国相关政策理论和实践机制并不完善的背景下，实践中还存在诸多复杂因素有待厘清。这就让政府教育决策者、研究学者、实践人员将目光转向了借鉴和学习国外学分银行的运行制度和实践经验。

本文从教育政策限度视角出发， 学分银行政策主体的合法权力和实际能力这两个方面存在的限制为切入点， 分析国际上学分银行的主要类型及政策限度研究， 对我国学分银行制度建设的科学定位及现实功能的确定作进一步探讨。

一、教育政策限度的内涵与特征

教育政策是政府在一定时期为实现一定教育目的而制定的关于教育事务的行动准则。（吴志宏、陈韶峰、汤林春，2003）教育政策体现了政府公权力在教育领域中的权威性与重要性。 然而，由教育政策所推动的许多教育实践活动并非都能取得预期成效，其在执行过程中也并非都能解决政策最初所指向的所有问题，这些都表明教育政策的作用是有限的。 教育政策需要我们关注政策最终结果的有限性，教育政策的限度是提高和保证教育政策有效性不能忽视的方面。正是在对政府作用思考和教育政策有效性的追求中，教育政策的限度问题进入教育实践和理论的视野中。

对于教育政策限度的解读，有研究将之分为三个层面， 即一是教育政策并不能解决所有的教育问题；二是教育政策在解决某一问题的过程中并不能完全达到预期的目标；三是教育政策在解决某一问题的过程中还会引发意想不到的非预期结果。 （罗建河，2009）结合本文的研究焦点，具体到学分银行制度，其政策限度则主要体现在前两个方面，即一个是学分银行的出现不能解决终身教育的所有问题；另一个则是学分银行在试图实现多元化学习成果沟通衔接时，非预期性问题的出现将对其既定目标产生影响。

本研究尝试基于教育政策限度视角， 以制订学分银行制度的政策主体所涉及的决策权限和实际能力存在的限制为切入点， 探讨学分银行应该在哪些领域中推行学习成果的认可、累积和转换才可能是有效的，在哪些领域的干涉可能是低效或无效的， 也就是为学分银行所涉及的终身学习活动划出一条边界或范围，这种边界或范围是有关学分银行制度制订和决策形成之前就应该考虑的， 而不是等到政策制定后才意识到自己的“越位”或“缺位”。

国际知名政策分析专家威廉·N·邓恩指出：“我们必须区分两类结果：政策产出和政策影响。 政策产出是目标群体和受益者所获得的货物、服务或其他各种资源……相反，政策影响是指由政策产出所引起的人们在行为和态度方面的实际变化。 ”（［美］威廉·N·邓恩著，谢明等译，2002）从表象层面说，学分银行的政策在许多地方的教育改革和发展规划纲要等政府文件中见诸文字，但许久未见实际行动，沦为一句漂亮的政策口号。 从更深层次分析，一些政府部门和组织机构进行了许多尝试和创新，比如上海、北京、江苏等地纷纷设立了学分银行， 建立了学分银行网点，不同类型终身学习成果的认定标准，开设学分银行市民账户，存入各类课程成绩，转换学分和课程等，这些活动中的各种数据似乎反映了学分银行运行的良好态势，但根据威廉·N·邓恩的观点看来，可能只是“活动”或只是“输出”而已。 因为这些尝试往往变成对外宣传和对上汇报的“作秀”，究竟对市民终身学习在相关方面的发展起到了多大作用，是否真的提升了市民在终身学习态度、行为习惯、学习能力等相关方面的素质，这些问题则很少被问津，也自然很难评价。

二、国际上学分银行的主要类型及政策限度研究

纵观发达国家在构建各类教育互通、 整合教育资源的终身教育体系政策制度方面均有所探索与实践。国际上正式提出学分银行概念的国家有加拿大、韩国，欧美、澳、英等，更多国家和地区以“学分互认”、“学分互认与累积”、“资格框架”等形式表述类似功能的政策机制。由此可见，国际上“学分银行”虽然以各不相同的状态在运作，但是都已经形成了各自的体系与特点。当前我国有关国外学分银行经验研究中， 较少有文献关注各国学分银行制度的实践困境与局限， 我们需要警惕这种对于政策限度的选择性失明， 以避免在借鉴他国经验的同时亦陷入类似的政策困境。为此，本文尝试归纳了国际上学分银行的主要类型及其政策限度。

1.政府主导的学分认可、积累与转换制度。

这一类型以韩国的学分银行制度最具有典型性。韩国学分银行制度建立了各类正规教育与非正规教育学习成果的认可与转换制度。韩国的终身教育与学分银行的管理和执行分别由教育部和国家终身教育研究所负责。（The National Institute for Lifelong Education，2014）学分银行认可并累积学习者通过多种途径获得的学习成果， 包括在学分银行认证的教育培训机构完成课程、获得职业资格证书、通过学士学位自学考试、修读高校非全日制课程、获得高校本科/专科学分、掌握重要非物质文化遗产相关技能等。（覃兵，胡蓉，2009）学习者在学分银行中累积学分达到一定数量后，可向国家终身教育研究院申请兑换成相应学位，经审核通过后可以获得以韩国教育术部或学分银行合作高校授予的学位。由于韩国学分银行制度有独立授予学士学位的权限，使得这一政府主导的教育政策制度将成人高等教育成果认可、累积与转换的机制发挥出了最大功效。

有学者在研究韩国学分银行制度后指出，其认证范围只限于学士学位以下的高等教育层次，并未大范围实现认证和衔接各级教育的功能；未延伸至基础教育、职业教育阶段则导致学分银行的实际使用者没有覆盖到所有公民。（刘红，2011）此外，虽然韩国使用学分银行衔接各级各类教育，促进了提升非正规、非正式教育的社会认可度，但学分银行所授学位的社会认可度仍旧比较低。 （孔磊，2012）一些教育培训机构更多地关注成为学分银行认证机构获得生源和经济效益，忽视学习者实际需求和开设课程质量，导致获得学分银行认定的合作机构反而出现教育质量下降的现象。韩国学分银行制度的政策限度体现在学分类型的单一性和对于学习成果的社会认可度影响有限；教育培训机构单纯追逐学分银行认证地位而忽视学生需求和教育质量监管，以及部分学习者将学分银行作为获得学位的捷径而罔顾学习本身的问题，都是学分银行制度实际运行之后出现的非预期性结果。

2.超国家层面的区域统一学分互认与累积制度。

如欧洲学分互认与累积体系（ECTS）是由欧盟委员会教育文化总署在终身学习计划框架下倡导的，旨在增强各成员国大学生的国际流动性， 并由此提高欧洲高等教育的竞争力和透明度。 各成员国可通过签订协议成为该系统的参与者， 参与主体为具有独立资格的各国高等教育机构，显现出多层治理的特点。（王宏、魏奇、杨敏，2012）目前，在职业教育领域已经出现了功能相似的欧洲职业教育与培训学分系统（ECVET），旨在欧洲各国职业教育培训体系及其职业资格之间建立更好的兼容性， 帮助需要获得文凭的个人通过接受一定的评估，实现学习成果的转换、认可及累积，促进学习者的流动、终身学习，以及欧洲职业教育与培训机构之间的互信与合作。 （European Commission，2008）欧洲学分互认与累积体系（ECTS）与欧洲职业教育与培训学分系统（ECVET）分别针对不同教育领域学习成果在各成员国教育机构中实现积累和转移， 为促进欧洲教育制度的整合起到了重要推动作用。

欧洲高等教育学分累积与累积体系（ECTS）与随后形成的欧洲职业教育与培训学分系统 （ECVET）在充分发挥超国家层面的教育区域统一和促进终身学习的作用， 但高等教育与职业教育培训体系发展呈现出来双元制的特点。 欧盟及各成员国政府并未追求正规、 非正规和非正式学习在统一教育质量标准下实现互通互认， 这也体现了欧洲终身学习政策制订者对于高等教育和职业教育与培训的不同教育类型有所区别的谨慎态度。 在充分尊重高等教育领域和职业教育与培训领域各自独立性的前提下， 两个学分互认与累积体系各自发展成熟， 共同服务终身学习理念和教育制度统整，并行而不相交，反映出欧洲学分银行制度的边界划定和政策限度。

3.开放式的学分衔接和转移制度。

最具代表性的是北美地区的高等教育领域。 由于美国高校实施全面学分制， 包括开展初级高等教育和职业技能教育为主的社区学院也不例外。 较好的学分制基础为美国高等教育学习者搭建了社区学院与四年制大学之间的立交桥， 保证学习者在各类高等教育院校学历课程之间的衔接。 美国教育的行政权力分属于各州，几乎每个州都制定了本地适用的学分转移政策。（杨晨、顾凤佳，2011）通过制定普通核心课程目录和编码系统为学分互认提供技术性支持， 以及在州际间层面签署的“学制衔接协议”为个体院校实现学分互认提供规约性框架。

需要指出的是， 尽管美国许多州制订了学分转移协议， 但仍有不少高校仅认可活动区域性第三方教育认证机构认可的院校课程学分， 而且认可学分的过程仍需遵循高校自治权， 根据各自高校学分互认的规则以及接受申请的院系以学术专业角度审查认定。 美国学分制、 教育核心课程及其编码系统和“学制衔接协议”的签署为学分的转移创造了充分有利条件，但是保障学分转移的决定权仍然是基于高校自治下的校际之间签署的学分转换协议和有关院系学术自治。 高校自治是美国开展全国统一性学分转移政策管理制度所难以逾越的政策界限。

三、我国学分银行制度的政策限度与提升政策有效性的思考

由此可见， 国际上各国学分银行并不能解决所有类型学习成果的沟通和衔接， 对于单一教育类型学分成果认可、 累积、 转换等问题亦存在着诸多边界和限制。反观我国学分银行制度建设过程，面对政府教育规划纲要以及社会大众对于终身教育和学习性社会的众多诉求， 各地方政府是否能够充分了解自身政策的限度问题，将影响学分银行的科学定位和实际功能。学分银行制度的政策主体首先要做的就是加强科学决策的预见性， 分清楚哪些问题能够由作为政策主体的政府教育部门解决， 哪些问题应该由政策执行主体的学分银行解决， 哪些问题该交给作为利益攸关方的教育机构和社会中介组织来解决，哪些交给学习者自行解决，也就是划分学分银行政策制度为与不为的界限。 即学分银行制度的政策主体应该思考这些限制性因素，并尽量减少这些内在限制， 这是提高其政策有效性的必要选择。

1.有限理性地界定学分银行沟通、衔接的教育领域。

学分银行定位是学分银行政策制度制定的核心。各地政府在一边参考国际学分银行经验， 一边积极投身参与学分银行系统构建实践的过程中， 应及时反思自身在教育领域中发挥作用的合理定位， 并关注作为政策主体的政府对于这一政策发展所能发挥的有限作用。在终身教育体系中，终身学习的主要特点体现为学习类型的多样与学习主体的多元。 学习类型包括正式学习、非正式学习、业余学习等，学习主体包括个人、家庭、群体和各类组织，且所有学习者的学习都是终身性的。 因此， 理想的学分银行制度是要建立一个统一的能够认定、记录、管理并促进、激励所有社会成员学习的制度。 然而，从各国学分银行的实践可以得知，限于政策主体具有的合法行政权限和实际能力， 国外大多数学分银行制度主要针对追求高等教育和职业教育的学习者为政策客体。 我国学分银行建设所设定的目标群体如果过于理想化， 从一开始就大而全地囊括全体社会成员，将在决策之初就使得政策失焦，其最终实践效能也自然会低下。 全国各省区市中第一家投入运行的学分银行， 上海市终身教育学分银行根据自身发展的实际对此做出了明确的界定，即上海学分银行“是面向全体上海市民，开展继续教育学习成果认定、积累和转换的平台，市民学习能力认证的平台，市民终身学习成果记录平台”。 （上海市教育委员会，2012）

即使是在政府作用似乎无处不在的教育领域，也应该思考科学划分政府在教育领域中进行干预的范围或边界， 说明在多大程度上以政策的形式涉足哪些教育领域的做法是合理的、 有效的。 在学分银行建设过程中，如果对于其定位与功能的思考忽视了这一点，不顾政策主体的实际能力让学分银行涵盖了过多的教育阶段和层次， 等到这些巨大的无所不包的制度文本在实施中才发现，根本没有办法来实现政策中的承诺时，这一制度就很容易“搁浅”或者成为一张空头支票。

2.为学分银行的多种利益攸关者提供表达和参与实现政策的机会。

我国部分省市学分银行经历了一段时期的实践，显现出从政策文本形态的规则制定到实践行动中规范转化的困境，学分银行制度在实施中处于被漠视、变形的尴尬境地。 学分银行的发展需要多个利益攸关方的支持与参与， 因为政府在这一教育政策中起到的作用并不是万能的。

以学历教育领域的学分银行制度建设为例， 目前我国多数高校与职业学校仍然实行学年制， 而推行全面、 实质的学分制则是学分银行在中国得以真正实施的第一步。 此外，各级学校都未能就教育核心课程及其编码建立一个统一通用的标准系统。 在这些技术性条件和配套制度成熟之前， 政府对于学分银行制度建设的政策支持力度并不能单方面决定其在我国高等教育和职业教育中的接受程度和范围，因此，参与学校互相信任，积极参与，自愿融合是学分银行体系获得成功的重要前提。 要形成比较稳定的利益分享机制，这是学分银行能够持续发展的关键要素之一。 （王燕军，2013）

3.激励机制让教育政策内化为目标群体的主动选择。

教育政策作为一种外在规则往往很难得到人们的认可，政策就往往停留于文本中的规范，难以转化为行为中的规范，这是教育政策在实施过程中最容易遇到的问题。更为重要的是，教育政策最终要化为人们的行为表现，只有被目标群体内化为自己的主动选择， 也就是转化为一种内在规则，它才会真正地改变人们的行为，从而达到教育问题的解决；否则，许多教育问题仍停留于表面。

学分银行得以顺利、快速发展的原因，主要是社会需求的推动和政府政策的驱动与规范。从发展的角度看， 更应强调内源性的动力， 注重政策的目标群体——终身学习者的需求是学分银行可持续发展的动力。 （丁新，2010）国内学分银行制度的决策者和实践参与者对学分银行使用者的认识和重视程度远远不够， 这对学分银行在国内的健康持续发展极为不利。 纵观世界各国终身教育发展历程，可以发现学习激励是推进终身学习的主要动力。 美国、英国、日本、瑞典等国都建有终身学习激励制度。 在我国，由于终身学习的理念尚未普及，学习活动还没有成为人们的内驱性行为，对于当前推动全民终身学习的首要政策措施，应该是关注学习激励机制的建立。 学习激励应该成为学分银行建设过程中不可或缺的一环，有效激励不但是学分银行制度发展的动力保证，也将有助于学分银行制度实践达成预期政策目标。如何依托学分银行开展市民终身学习的激励，是学分银行的政策制定者需要长期关注和持续探索的重要方向。

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