我国农村义务教育经费投入问题浅析

晏云婷

教育经费投入是支撑教育发展的物质基础，也是促进城乡义务教育均衡的保障，我国农村义务教育发展相对滞后，与其经费投入关系密切。改革开放以来，农村义务教育经费投入体制的不断改革，体现了党和政府对农村义务教育发展的重视。2006年展开的农村义务教育经费保障机制改革，提高了农村义务教育经费投入和管理的水平，但从实施情况看，这个问题仍值得我们进一步研究。

一、现行农村义务教育经费投入体制

我国教育经费投入体制具有非常明显的时代特点，与国家的经济体制、教育体制、财政体制相适应。20世纪80年代开始我国进行财政经济体制变革，农村义务教育管理体制和投资体制也随之发生变化。有学者将我国改革开放后有关农村义务教育的经费投入体制演变分为四个阶段：“地方负责、分级管理、以乡为主”时期（1985-1994年），“地方负责、分级管理、以县为主、乡镇为辅”时期（1994-2001年），“地方负责、分级管理、以县为主”时期（2001-2005年），农村义务教育经费保障新机制时期（2006年至今）。[1]

为了改善 “以县为主”管理方式产生的教育经费投入不足，教育资源配置不合理等问题，在2005年12月国务院颁布的《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》中，提出了新机制的相关要求：制定了“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立起“中央和地方分项目、按比例分担”的农村义务教育经费保障机制。这次改革把“明确中央与地方的责任作为重点”，同时提出“经费省级统筹，管理以县为主”的原则。按照文件规定，从2006年春季开学起，农村中小学分地区、分年度开始逐步实施农村义务教育经费保障新机制。2007年国务院提出进一步加快完善农村义务教育经费保障机制改革，主要是扩大免费范围、提高保障水平、健全保障机制。自此，农村义务教育经费保障机制改革逐渐在全国农村义务教育阶段展开。

二、农村义务教育经费投入存在的问题

2006年实行农村义务教育经费保障机制改革后，农村义务教育经费投入在一定程度上得到了提升。但由于多种因素的制约，农村义务教育经费投入仍有不足。

（一）经费投入总量相对不足

相关数据显示，2006年以来农村义务教育经费从2158.77亿元增长为2009年的4326.22亿元，增长速度达100%，其占全国教育总经费比重从24.85%增长到29.32%，这说明农村义务教育经费总量在一定程度上是增加的。

但纵观我国三级教育体系，教育经费的投入结构存在不合理问题，高等教育和基础教育投入比例失衡，投入到农村义务教育领域的教育经费相对偏低。根据统计数据，2009年普通高等学校生均预算内教育经费支出为9035.33元，而小学生均预算内教育经费支出为3424.65元，初中为4538.39元。农村义务教育领域的经费投入情况：2009年小学生均预算内教育经费支出为3236.27元，初中生均预算内教育经费支出为4267.70元[2]，明显低于我国义务教育投入的平均水平。而我国普通高等学校生均预算内教育经费支出是农村小学生的2.79倍，是农村初中生的2.11倍。可见，我国农村义务教育经费投入总量仍相对不足。

（二）区域差异明显

由于我国不同区域间经济、社会等方面的差异，农村义务教育经费投入也存在较大的区域差异。2010年数据显示，农村初中生均教育经费支出5874.05元，其中北京地区农村初中生均教育经费支出为35135.38元，天津、上海、浙江、内蒙古地区则超过1万元，远远高于其他地区。安徽、江西、广西、河南、贵州地区农村初中生均教育经费不足5000元。经统计，农村初中生均教育经费支出最高的北京地区是最低的贵州地区的10.45倍。2010年数据显示，农村小学生均教育经费支出也表现出明显的地区差异，农村小学生均教育经费支出为4560.31元，北京、天津、上海、内蒙古地区均超过1万元，安徽、江西、河南、湖南、湖北、广东、广西、贵州地区均不足4000元，其中农村小学生均教育经费支出最高的北京地区22781.02元是最低的河南地区的9.24倍[3]。综上，我国农村义务教育经费投入地区差异明显，发达地区明显高于落后地区。

（三）经费分配不合理

教育经费按用途主要包括教育事业费支出和基本建设支出两方面。基本建设支出是指学校建筑房屋、校舍等，每年变化幅度较大。教育事业费是教育支出的最主要部分，包括人员经费和公用经费。人员经费主要用于支付教师的工资、福利、补助和学生的助学金；公用经费主要是商品和服务支出、其他资本性支出、专项公用支出、专项项目支出和其他属于公用性质的经费支出。

虽然在教育事业费各项开支的适宜比例上还没有统一的理论规定，但国际上目前较相近的结论是：公共经费因为其弹性较大往往容易被人员经费所挤占，因此公用经费的多少及其在教育事业费中的比例高低可以反映教育经费的分配是否合理。对于小学阶段人员经费和公用经费的比例，国际上认可的一般标准是70：30[4]。笔者通过有关数据得知，我国农村小学2009年这一比例为 76：24，2010年也约 76：24，公用经费的比例明显偏低。对于中学阶段人员经费和公用经费的比例，国际上认可的一般标准是60：40。我国农村初中2009年这一比例约为72：28，2010年与2009年几乎相同也约为72：28。显然，我国农村初中公用经费比例也较低。当前，我国农村义务教育经费分配仍偏重于人员经费，与公用经费比例失衡，公用经费不足会导致教育乱收费现象，同时将会影响农村义务教育教学条件的改善，对于偏远山区农村学校来说，公用经费不足可能无法维持正常的教学。

三、对完善农村义务教育经费投入的几点建议

（一）加大农村义务教育经费投入总量

虽然实行农村义务教育经费保障机制改革后，农村义务教育经费投入有所增长，但相对于实际需求和其他教育层次的投入则明显不足。义务教育作为公共产品应由政府作为经费投入主体，全面纳入财政保障范围。2012年我国财政性教育经费投入总量首次达到占GDP4%这一目标，实现了一次新的突破，但相对于世界平均4.7%-4.9%的比例，仍需继续提高我国财政性教育经费的投入，保障义务教育尤其是农村义务教育经费。

此外，应充分落实农村义务教育经费保障机制改革中对农村义务教育经费投入主体的规定，改变农村义务教育经费投入重心过低的现状，加大中央财政和省级财政对经费投入的力度。同时要合理调整不同教育层次的投入结构，政府应加大对基础教育阶段尤其是倾斜于农村义务教育的经费投入。

（二）缩小区域差异

针对农村义务教育经费投入地区差异明显的问题，要通过规范财政转移支付制度、提高县级财政收入水平、调动地区社会资源投入教育等方式解决。各区域经济发展水平不同导致教育经费水平不同，而义务教育的公共产品属性决定了每个公民有权接受相同的义务教育，同时政府作为经费投入的主体，应该保障教育经费水平差异尽量缩小。在农村义务教育投入中，各级财政都应承担相应的责任，尤其是中央和省级政府应承担更大的责任，以弥补县级财政的不足。中央和省级政府应统一按照预算标准，对各地区农村义务教育进行财政拨付，对于经济落后地区中央财政应加大财政转移力度。努力发展县域经济，提高其财政水平，增加当地农村义务教育投入。省级、县级政府鼓励当地社会资源和资金投入农村义务教育，鼓励社会力量在农村出资捐资办学。

（三）合理分配经费，提高经费使用效率

对教育经费中人员经费和公用经费比例失衡，人员经费挤占公用经费的现象，不能通过盲目牺牲人员经费来提高公用经费比例，因为在教育经费既定的前提下，公用经费冲击了人员经费，可能会影响教师工资发放，降低教师工作积极性，影响教学质量。因此，改善我国教育事业费的分配结构，提高公用经费比例，首先是要增加和提高农村义务教育经费投入。在此基础上，从我国的经济实力和实际出发，制定出农村义务教育经费支出中公用经费和人员经费的适宜比例，建立专款专用制度，按照比例下拨经费，提高经费的使用效率，确保公用经费的增长和充足，保障农村义务教育办学设施和条件。

[1]国务院.关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知[Z].2005-12-24.

[2]李瑞峰，郭大，辛贤.中国农村义务教育投入：现状及政策建议[M].北京：中国农业出版社，2009.

[3]教育部财务司，国家统计局社会和科技统计司.中国教育经费统计年鉴—2010[M].北京:中国统计出版社,2011.

[4]教育部财务司，国家统计局社会和科技统计司.中国教育经费统计年鉴—2011[M].北京:中国统计出版社,2012.

[5]陈鸣，朱自锋.中国教育经费论纲[M].北京：中央编译出版社，2008：281.

[6]薛海平，丁延庆.我国农村义务教育经费保障机制改革的成效、问题与对策[J].教育科学,2009(4).

[7]顾微微，杜瑛瑛.我国农村义务教育经费投入存在的问题与对策[J].教育探索，2011(2).

[8]刘惠林.中国农村教育财政体制[M].北京：社会科学文献出版社，2012.