对湖北省地方税体系建设的思考

●左少君

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了深化税制改革的重要内容，就是要“完善地方税体系”建设。“营改增”后，营业税曾占湖北省地税收入40%的这根台柱子将被抽掉，这将对湖北省财政造成深远的影响，我们必须要考虑重建地方税体系。一个良好的地方税体系不仅能保障地方税收收入，还能合理引导地方政府行为，通过科学的税种设计来抑制追求GDP，减少污染环境，在引导经济更有效率、更加公平、更可持续地发展上发挥更大作用。

一、推进湖北省地方税体系建设必要性分析

（一）有助于增强可持续发展能力，落实“建成支点、走在前列”的发展思路

近年来，湖北省经济持续快速增长，经济总量迅速扩大。2013年，湖北省完成地区生产总值24668亿元，比上年增长10.1%；规模以上工业企业实现增加值11160亿元，比上年增长11.8%；社会消费品零售总额完成10466亿元，比上年增长13.8%；固定资产投资完成20177亿元，比上年增长25.8%；外贸进出口达364亿美元，同比增长13.8%。在经济增长的同时，湖北省产业结构不断优化。2013年，第二产业税收累计完成1642亿元（含中央和地方税收），增长9%，增收141亿元，对税收的增收贡献率为36%；第三产业税收累计完成1539亿元，增长19%，增收249亿元，对税收的增收贡献率为64%。2013年，全省地方公共财政预算收入增幅比上划中央收入增幅高11.5个百分点，主要是全省10个地方小税种完成580亿元，增长30.5%。在经济保持高速增长、规模迅速扩大的同时，也出现了一系列新的问题，集中表现在经济增长的质量和效益不高，地方主体税种缺乏，可持续发展能力不强，现行财政体制和地方税体系不利于地方经济社会的深入发展。因此，推进湖北省地方税体系建设，可以优化政府与市场以及中央与地方、地方政府之间经济关系，有助于更好的发挥财税对产业结构优化升级以及经济社会发展的促进作用，有利于增强可持续发展能力，从而促进湖北省“建成支点、走在前列”的发展思路落实。

（二）有助于更好发挥地方政府积极性，促进地方经济健康发展

虽然近些年来湖北省经济发展较快，但与民生改善和社会建设与居民需求相比，仍有较大差距，且收入结构不合理，收入来源单一。因此，需要加快推进湖北省地方税体系建设，在给予地方一定税收立法权和管理权的基础上，调整财政体制，提高地方政府管理经济的能力，营造公平竞争的区域环境，有效发挥税收对地方经济的调控作用，弥补市场失灵，促进地方经济持续健康发展。同时，完善地方税体系还能更好的调动地方政府积极性，能够为明确政府权责、规范政府行为、提高行政效率奠定基础，有利于进一步提高地方政府公共支出保障能力。

（三）有助于提高地方财政自给能力，提高地方财政保障能力

地方财政自给能力相对较弱，这是在我国现行财政体制下一个普遍现象。1994年财税体制改革，基本形成了适合社会主义市场经济体制需要的税制结构体系，调动了中央和地方的两个积极性，确保了财政收入的稳定增长。可以说，财税改革为我国的宏观经济调控和各项财政政策目标的实现奠定了坚实的财力基础。但是财权划分模式与事权划分模式出现了两相背离的格局，地方税税制结构不合理，缺乏名副其实的主体税种，地方财政自给能力相对较弱，提高地方财政自给能力一个有效的方式就是加快推进地方税体系建设，解决地方税体系缺乏主体税种、地方税收入增长乏力、非税收入占比过高、地方政府收入结构扭曲等问题。因此，推进湖北省地方税体系建设是提高地方财政自给能力的现实需要。

二、湖北省地方税体系存在的问题

湖北省地方税体系中存在一些问题，主要表现在以下几个方面：

（一）地方税制改革滞后

近些年来，在中央的统一安排下，湖北省在地方税制方面进行了一系列的改革，例如推行了“营改增”和资源税改革等等。这些改革措施，对于优化地方税体系起到了积极作用，但从整体来看，地方税制改革仍滞后于经济社会形势发展的需要。这一问题，也是全国各地普遍存在的问题。由于地方政府没有税收立法权，其税收管理权也相当有限，地方很难根据各自实际需要对地方税作以调整、优化。

（二）地方税税种结构不合理

虽然划给地方政府的税种数量并不少，多达十多种，但这些税种往往都是税源比较分散、征管难度比较大、税收收入数量少的小税种。即便是地方税体系中占比较大的营业税，也并不是完全属于地方税，其中由铁道部门、各银行总行、保险总公司集中缴纳的营业税归中央。因此，地方税体系单薄、税种结构不合理、缺少主体税种的问题自分税制改革以来一直就成为地方税体系的一个突出问题。营业税也是湖北省地方财政收入第一税种，其占地方税收收入总额的40%，其他地方税种收入较少，并且增收的潜力不大。“营改增”后，由于营业税收入转为增值税收入，将导致地方税体系失去主体税种和支撑，进一步加剧地方税体系单薄、缺少主体税种的问题。

（三）地方政府收入结构不合理

地方税体系单薄，缺少主体税种，再加上地方政府承担了过多的事权和支出责任，导致地方财政压力较大，收支矛盾突出。由于我国税权划分又高度集中，在地方财政无法通过增加地方税收入来增加财力的情况下，地方财政过多的依靠非税收入来维持财政运转、保证政府职能的实现。从湖北省情况来看，非税收入占公共财政预算收入的比重较高，不仅表明地方政府收入结构不合理，也反映了中央与地方以及地方内部财政分配关系不合理。

（四）地方税征管能力相对薄弱

尽管近些年来，地税系统在征管方面做了较大努力，征管能力有了较大提高，但从现实情况来看，仍难以满足税收征管的需要，这突出表现在信息化手段运用不充分、征管的信息化水平较低等方面。例如：征管软件对税源监控的功能仍相对不足，影响了税源监控及分析的质量；信息技术在纳税评估中运用不足，使得评估的质量难以达到要求，不利于提高决策的科学性；由于受维护技术、操作能力与水平等方面的影响，技术设备与征管程序、方式不匹配，信息数据利用程度不高，不能及时准确地掌握纳税人的涉税信息，影响了税收征管能力。

三、构建湖北省地方税体系的总体构想

（一）构建湖北省地方税体系的目标

在社会主义市场经济体制下，完善地方税体系的基本目的应该是提高资源配置效率、促进经济增长，实现中央与地方的双赢。因此，在国家财政体制改革和税制改革的框架下，结合湖北省的实际情况，其地方税体系应按照“建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”的要求，逐步构建税种适量、制度完善、结构合理、税权适度、收入稳定、征管高效的地方税体系。湖北省地方税体系建设的具体目标包括：

一是税种适度。地方税体系应是由货物与劳务税、财产与行为税、资源税和环境税四大类税种所形成的一个科学、完善的体系；二是制度完善。地方税税种制度的完善，在根据中央统一规定和要求进行改革和实现制度优化同时，还应通过扩大地方税税基和调整税制要素，结合分税制财政体制的改革，提高地方税收入占地方本级税收收入的比重，以增强地方税收入功能；三是结构合理。从地方税体系的结构看，未来应形成与地方各级政府履行公共服务职能相匹配的主体税种。即通过改革和完善地方税体系，构建省级政府以流转税和所得税（增值税或消费税、企业所得税、个人所得税）为主体，市县政府以财产税（房地产税、车船税）为主体，以行为税、目的税为辅助的分级次主体税种；四是税权适度。在确保全国税制高度统一和中央税权相对集中的基础上，结合湖北省地方税源特点，适度赋予湖北省一定的税政管理权限，包括对属于地方特有税源的税收立法权，对部分地方税税种的税目、税率调整权等，从而培育地方主体和特色税源，增强基层政府安排使用收入的自主性、灵活性；五是收入稳定。完善地方税制度，理顺税费关系，扩大地方税收入规模，建立收入稳定增长的机制，构建规范、稳定的地方税收收入体系，进一步增强地方收入能力，为地方提供稳定的收入来源，形成以地方税收为主、非税收入补充的地方财力结构，实现地方财力与事权相匹配，促进地方政府更好地履行基本公共服务职能；六是征管高效。加强税收征管体系建设，构建以信息化为基础的科学、合理、高效的地方税收征管体制，提高税收征管水平和效率，简化地方税制度，促使地方税与税收征收管理的协调发展。

（二）构建湖北省地方税体系的原则

构建湖北省地方税体系，应遵循以下基本原则：

1、与分税制财政管理体制改革目标相协调的原则。构建地方税收体系，对于更好地为地方政府实现其公共服务职责十分重要。在进行地方税改革过程中应理清中央与地方的关系，在明确分税制财政管理体制改革目标的前提下，进行地方税制度的改革和完善。既要保证中央财政在财政收入中的主导地位，又要充分激励地方政府组织财政收入，促进经济社会发展的积极性。

2、与整体税制体系相统一的原则。地方税的改革是我国现行税制改革的重要组成部分，地方税制的改革和完善必须放在统一的整体税制中进行考虑，不能脱离整个税制的改革和完善，单独或者自成体系地进行改革。地方税制和整体税制的统一包括税种的统一安排，避免中央税、共享税和地方税之间的交叉重复；各个税种的税率确定要综合考虑各个税种所涉及的税源状况、中央财力和地方财力的合理比例分布、各个税种之间的衔接以及税制的总体公平。

3、与湖北省地方特点相协调的原则。湖北省地方税体系的构建，在遵循中央统一的财政体制和税制改革的同时，也需要充分考虑湖北省的特点，积极探索房产税、资源税、环境税改革。房产税在调节财政分配、调控房地产、优化资源配置等方面意义重大，将来可能会成为县区收入的稳定来源。今后的房产税制改革，可以考虑按照“房地合一、评估征税、信息联网、先易后难（先企业后个人、先豪宅后普宅、先城市后农村、先增量后存量）、逐步推行”的思路推进。去年湖北省推广应用了存量房交易计税价格评估系统，将二手房交易计税价格评估模式转变为电脑评估，既为售房人节省了评估费用，也为房产税改革打下了信息基础。

湖北省作为国务院批准的“两型”社会试验区，针对社会热议焦点的资源税、环境税，在这两个税种改革上已经做了不少探索性工作。例如，湖北省在全国率先进行对非金属矿“从量”改“从价”计税的试点。同时，对排污企业征收的排污费实行“税式管理”，也收到了良好效果，这也将为实施地方税改革，培育地方主体税种和构建地方税体系打下良好的基础。

4、与我国经济社会改革和发展相协调的原则。地方税体系的构建，也需要与我国现行经济社会等方面的改革相协调。首先，需要与推进城镇化建设相协调。城镇化建设的发展将为房地产税的改革和发展提供基础；其次，与收费基金改革相协调。针对我国现行收费基金规模过大的局面，有必要按照清费立税的要求，统筹考虑税费负担，合理调整、简并相关收费，建立有利于科学发展的税费制度，进一步增强地方税收入能力，充分发挥地方税在筹集地方财政收入中的主渠道作用；最后，与经济发展方式转变相协调。地方税体系的完善，应有利于形成体现国家产业政策的引导机制，推进产业结构和经济结构调整，从而促进地方经济发展方式转变。

5、与地方税收征收管理水平相协调的原则。地方税制改革与地方税征管之间是相互影响、相互促进、互为前提条件的关系。地方税制改革为地方税征管创造良好的实施基础，有助于地方税征管质量和效率的提高；地方税征管水平又是地方税制改革与优化的制约因素，良好的地方税征管是保证地方税制有效运行的前提和手段。为了协调好地方税制改革与地方税征管之间的相互关系，在改革地方税制时首先要考虑到地方税征管能力的限制。

（三）构建湖北省地方税体系的路径

根据构建湖北省地方税体系的目标和原则，其地方税体系构建的基本路径为：结合中央与地方财政关系的调整，明确地方税收收入，争取扩大地方税权，积极落实现行税收政策，改革地方税收制度，理顺税费关系。

一是从中央与地方的税收收入划分看，需要结合中央与地方事权的划分调整，调整现行分税制财政体制，通过中央与地方税收收入的重新划分，明确湖北省的（独享）地方税和地方税收收入，实现事权（支出责任）与财力的匹配。

二是从中央与地方的税权划分看，需要根据中部地区的特殊性，合理界定税权，要赋予相对更多的税政管理权限，争取区域的税收政策。

三是从现行地方税收政策的执行看，应结合中央的财政体制和税制改革，用好用足现行中央给予湖北省相关税收政策。同时，根据湖北省未来的发展，争取新的税收政策。

四是从地方税税种的改革看，应在中央税制改革前提下，结合地方特点加快相关地方税税种改革，在部分税种上可进行先行先试。