加强民政资金财政监督的实践与思考

●刘秋蓉

民政专项资金是指中央下拨和地方政府预算安排以及各级政府配套，专门用于保障困难群众、优抚对象、特殊群体等民政对象抚恤、救助、补助和民政公共服务设施项目建设的财政性资金。具体包括：救灾、抚恤、退役安置、城乡低保、医疗救助、城乡社会救济、社会福利、社会捐赠资金、福彩公益金等具有专门用途的民政资金。加强对民政资金的监管是财政监督的重要内容之一。

近年来，在财政监督检查中，笔者发现一些地方民政部门钻政策的空子，利用政策缺陷虚报、冒领、挤占民政专项资金，特别是虚报、冒领、挤占优抚资金方面的问题较为普遍，违纪金额较大。其中主要表现形式有以下五个方面：一是虚报冒领、挤占民政专项资金；二是为了自身的利益，虚报套取专项资金；三是未按规定实行专款专账核算,做到专款专用；四是会计核算不规范给违规违纪者提供可乘之机；五是发票内容虚假或用假发票列支费用，导致国家税收严重流失。上述问题的存在严重影响民政专项资金管理运行的安全性、规范性和有效性使用效益。本文将典型案例及违规做法归纳起来，供同行及相关部门参考。

一、违规的主要表现形式

（一）挤占挪用民政专项资金

如某民政部门，2013年度财政补助收入400万元（向上级争取的抚恤资金），事业收入47.45万元，两项收入共计447.45万元；2013年市级部门下达的商品和服务支出预算数36.57万元；经查对，年终决算时，该部门商品和服务支出155.87万元，资本性支出10.82万元，两项经费支出共计166.69万元；比2013年年初预算数36.57万元多支出130.12万元，多支出的商品和服务款项为挤占的向上级民政部门争取来的抚恤资金。以上挤占民政专项资金事项，违背了国家惠民政策的初衷，浪费财政资金资源，也严重影响了专项资金的使用效益。

（二）为了自身的利益，虚报套取专项资金

监督检查中发现，一些民政部门近几年的专项资金发放中，没有一例因自然死亡减少的人员，更没有因自然死亡而减少的资金结余数；又如最低生活保障资金，这项工作是一项动态管理模式。检查中，民政部门只登记增加人员，不登记减少人员（也有个别新增和减少对顶的现象），也没有因减少人员结余的资金数；还有种类多，人数、资金量大的优抚金更是如此。国家对优抚金每年都有较大的增幅优惠政策，可以按照逐级上报的人数审批，一些民政部门就利用国家的优惠政策大做文章虚报冒领，然后，利用记账混乱、发放不登记减员名单等手段浑水摸鱼，截留专项资金，使国家的惠民政策成为极少数人吃喝招待、任意挥霍的挡箭牌。

（三）未按规定实行专款专账核算，做到专款专用

民政资金管理是民政财务管理中最重要的一环，根据民政行政事业会计制度有关规定，民政部门的资金多数属于财政资金的范畴，必须严格执行计划管理，坚持按计划筹集、拨付和使用资金，并对其全过程实行有效监督。一切预算内外的收入、支出，必须按计划、按预算安排分配和使用，民政系统内的各项资金要在民政部门内实行专款专用，合理使用，不准任意扩大使用范围和开支标准。检查中发现，一些民政部门未按规定实行专款专账核算，未按要求做到专款专用，从而造成办公经费支出挤占专款资金，经费与专款核算不清，结余的专项资金多用于经费支出和超标准列支的招待费用、租车费用等项目。这些问题较为普遍，违纪金额也较大，值得相关部门重视。

（四）会计核算混乱给违规违纪提供了可乘之机

由于被查单位在财务管理上重视不够，会计人员业务素质亟待提高。如：当收到市级财政部门拨付资金时，一些部门不按照规定记入相应的收入科目，而是主观臆断，有记入“财政补助收入”的，有记入“上级补助收入”的，还有记入“拨入专款”科目的，同类会计事项记账方法五花八门。另外，在民政事业费支出时，只设优抚金一个科目，未按照要求设置抚恤事业费、伤残抚恤费、安置事业费等明细科目，把不同的会计事项记入一个会计科目，致使各类专项资金支出时相互串户，特别是年末未发放完的资金更是“一锅粥”，余额全部在“事业结余”科目，未按规定进行相应的结转。甚至单位会计自己也核算不清楚本单位当年的各项专项资金收支和结余数。这样混乱的会计核算结果，直接给有意侵占财政资金者创造了有利条件。检查发现，民政部门普遍存在挤占、截留资金问题，如：在对A、B、C 三镇进行检查中，都不同程度存在挤占专款，截留资金（自然减员结余资金）的现象。这种利用虚报冒领、隐瞒、截留手段套取民政资金的现象，已成为民政部门的一种潜规则。这种潜规则甚至得到上一级有关部门的默认。

（五）假发票或发票内容虚假，导致国家税收流失

监督检查中发现，假发票问题比较严重。如：某民政单位检查年度四笔会计业务，假发票金额就达104221元；另一民政单位取得假发票7 份，金额达15430元；其中经营汽车维修、饮食服务、办公用品行业假发票现象尤为严重。其次，发票内容失真，主要表现为发票金额大、没有数量和单价、不附销售货物清单，发票只填写总金额，商品名称不填写或只填写食品、烟酒、办公用品等含糊内容。检查中，被查单位会计对大额票的解释很苍白，但在调查落实时由于利益关系，出票的商家配合不够，致使事实认定难度加大。三是发票内容与实际事实明显不符，如：报销清单上领导签字为办公用品，所附发票为服装发票；报销清单上为租车费用，所附发票为餐饮发票；报销清单上为购买电器、开关，所附发票却为建筑行业的涂料或装修发票等，这些例子举不胜举。总之，假发票或发票内容失真现象也是财政监督检查中发现的较为普遍的问题。随着近年来政府不断加大打击假发票的力度，相信这种不良现象会逐步被遏制。但是发票内容虚假问题也不容忽视，要进一步加大查处力度，以保证财政资金的安全，切实发挥应有的作用。

二、原因分析

（一）人员因素

单位领导专款专用意识不强，思想上对专项资金管理和使用不够重视，把专项资金看成随便可以灵活调动使用的自有资金，认为挤占挪用专项资金的出发点是为单位的事业发展，为单位干部职工谋福利，没有落入个人腰包，不算违纪。单位财务人员素质不高，不熟悉财政财务规章制度以及各类专项资金管理规定，在工作中不能严格按章办事，使每笔支出做到有拨付的时间、数额、去向、依据和签批人、经办人等，以及资金分配研究的原始记录和会议纪要、分配方案、拨付通知、发放登记等，按规定用途使用资金。

（二）经济驱使

客观来看，由于县域经济建设发展相对缓慢，特别是县级财政收入增长困难、财力大幅下降、收支难以平衡，导致对民政部门财政保障水平不高。民政部门现为财政差额拨款单位，办公经费严重不足。一些财政资金不能及时拨付到位，也给民政工作增加了一定难度。因此，向上级申报资金时弄虚作假、虚报冒领，当“多争取”的民政资金拨付到位时，将其作为结余资金和增量资金使用。从主观看，一些领导干部对国家民政专项资金管理规定认识模糊，重视不够，不按规定办事，心存侥幸。另一方面，县（市）级特别是乡镇一级的专项资金管理上存在漏洞，缺乏有效的监督机制。无论从客观还是主观上看，他们都是以为“公”的名义向上级部门申请款项，实际上假公济私，为了极少数人的利益，为局部的小团体利益对群众的疾苦视而不见，对国家的惠民政策落实不力，做了损害群众利益的事情。

（三）监督薄弱

民政专项资金种类多，涉及面广、数额较大，财政监督部门力量有限，难以监督到位；同时，处罚手段不强，多为调账归还原资金渠道和给予一些象征性罚款。因此，单位多存有侥幸心理，认为财政部门查不过来、查不彻底，即使查到了，违规成本也就是调账罚款，不妨碍部门利益。

三、对策与建议

针对上述民政专项资金使用管理方面存在的问题，笔者提出以下几点建议。

（一）建立健全民政专项资金使用管理制度

1、专款专用。强化部门领导“专款专用”意识，所有民政资金必须纳入财政专户，做到专款专用、专账核算，只能按指定用途和指定的对象发放，不能擅自改变用途，对于挤占挪用民政专项资金现象认真进行整改。

2、加强对日常账务处理的管理。强化对发票等原始凭证、会计凭证的管理，即填制或取得的原始凭证、编制的会计凭证等的传递、审核程序要真实、有效、合法，明确会计凭证的保管人及其职责。

3、集体审批。所有民政专项资金分配由相关业务主管科室提出分配意见和依据，与计财部门会商，经领导班子集体开会研究决定，并做好会议记录备查。

4、公示透明。在发放救灾、低保等款物时要坚持民主评议、登记造册、张榜公布、公开发放的程序，做到救助对象、救助标准、救助时段、救助数量的公开，自觉接受社会监督。同时，要设立民政专项资金管理专账、建立救助款物发放台账和花名册，以备核查。

（二）建立健全财政监督检查机制

在民政部门做好自查、聘请行风社会监督员的基础上，财政部门应加大对民政专项资金的专项检查力度。

1 、扩大监督检查的覆盖面。财政监督部门每年要组织三至五次专项资金使用情况检查，检查面不小于下拨资金总额的50%，专项资金种类做到“全覆盖”，并将检查情况及时向民政部门通报。

2、明确检查内容。资金分配是否科学民主，理由和依据是否合理；分配方案是否经集体研究决定；资金发放方式是否社会化，使用是否安全有效；发放手续是否完备，账款、账表、账册、账卡、账物等是否相符；抚恤、救助、补助资金是否及时、准确和足额发放；项目建设资金使用是否履行了招投标手续，公益金资助项目是否设立了统一标识；资金监管制度是否健全，落实是否到位；财经纪律、廉政规定是否落实。

3、加大对专款专用的检查力度。监督民政部门是否及时、足额支付民政专项资金，有无挤占、挪用和任意扩大或缩小支出范围，民政专项资金支出是否做到专款专用、合理合法，制度是否健全、有效，资金是否安全、完整。

4、创新检查方式。综合运用自查与抽查、全面检查与重点检查、顺查与倒查、明查与暗访、核账与核物相结合等多种方式,采取深入基层入户核查、查看相关文件资料、财务凭证、账表、名册等多种形式，通过沿资金流向逐级顺查，准确发现问题，不断改进监管办法。对监督检查中发现的问题，要深入剖析，查找问题的症结和根源，督促进行整改，并从完善制度和健全机制上提出建议。

（三）加大监督惩处力度

建立依法依规的惩处机制是资金监管的重要保证。对检查监督中发现的弄虚作假、截留、挪用、挤占民政专项资金等违反财经法纪行为，严格按照《财政违法违纪行为处罚处分条例》给予处理、处罚，不姑息、不迁就，维护民政受惠群体的权益，维护法律的尊严。对违规违纪者要进行公开处理，起到“处理一个点，教育一大片”的效果。财政部门应对民政部门结余资金管理情况进行定期和不定期的追踪检查，单位在结余资金管理中有违规行为的，财政部门应当责成其进行纠正，并可以通过调减部门预算等方式将结余资金收回。