专员办工作转型路径思考

●苏 辉/财政部驻河北专员办监察专员

随着经济社会的不断发展和财政改革的不断深入，财政部驻各地财政监察专员办事处（以下简称“专员办”）工作作为财政管理的重要环节，同样面临新的机遇和挑战。近年来，专员办作为财政部职能在地方的延伸，在确保中央政策执行、维护财经秩序等方面发挥了重要作用，但也存在工作职能定位不清、与财政主体工作脱节、监管内容碎片化、方式方法创新滞后、信息不对称等问题和困难，严重影响了专员办工作效能的充分发挥和机构的自身发展，专员办工作转型势在必行。结合专员办工作转型试点的实践，河北专员办对工作转型进行了系统分析，对转型试点的具体路径进行了初步探讨。

一、专员办工作转型的必要性

（一）工作转型是财政工作内部控制完整性的需要

完成十八届三中全会提出的财税改革任务，做好各项财政工作，必须全面加强财政管理的基础工作，健全制度和标准体系，进一步提高财政管理科学化、规范化、信息化水平，专员办工作转型是其中的重要组成部分。从财政工作的业务流程设计上来看，专员办工作逐渐融入财政管理中心工作，不但使中央财政管理工作有效延伸到地方，更是财政内部控制的重要环节，对于财政业务完整性具有重要意义。有利于更好地保障财政预算资金使用的安全性、规范性、及时性和有效性，同时将廉政风险防控措施融入财政管理工作，完善财政工作的内部制衡机制。相对于审计监督，财政监督机构对财政政策的背景更清楚，对财政政策的影响更直接，监督的效率和效果更明显。专员办工作转型，监管关口前移，可以更好地提高财政监督与审计监督的相容性，并与审计署、社会中介结构、内部监督和社会监督等形成完整监督体系。

（二）工作转型是突破机构职能定位困局的需要

国家机构改革和职能转变的总体设计对财政工作提出了新的要求，专员办亟须通过工作转型突破职能定位的困局。专员办发展历史较为曲折，职能定位一直在不断发展变化。无论是其前身“国务院大检查办公室”，还是后来设在各省级财政厅的“中央企业财政驻厂员处”，均定位为通过开展财政检查确保中央财政收入，主要职能是“保收入”。1998年，中编办“三定”方案规定专员办的主要职责为监督检查地方有关部门和单位执行国家财税方针政策、法律法规情况等7 项工作职责，监督检查也逐渐成为专员办的重要工作手段。近年来，专员办的职能设计相比之前更加丰富和科学，逐步由侧重事后检查、外部监督模式向对财政政策执行和财政收支全方位监管模式进行转变。但是随着经济形势的发展和财政改革深入，专员办面临的职能定位困局愈发明显，与财政主体工作脱节、融入财政管理缓慢，特别是事后监督检查与审计工作交叉情况在一定范围内客观存在，制约专员办自身发展。

（三）工作转型是化解监管困境、提升工作质效的需要

专员办融入财政管理，提升工作效能，要求必须通过工作转型来破解监管“瓶颈”。在现行监管模式下，专员办主要面临以下监管难点：

1、授权不充分。专员办作为派出机构，依照财政部相关业务司局的文件授权开展具体业务工作。由于缺乏统一的顶层设计，专员办具体业务工作分散于各业务司局的众多授权文件之中，造成业务工作碎片化，未形成整体工作体系。部分授权不充分、不明确，制约着专员办工作有效开展。特别是财政部对开展部门预算、中央专项转移支付资金事前审核、执行控制授权范围较窄。很多专项转移支付资金和绝大部分中央基层预算单位预算执行情况尚未明确纳入专员办监管范围。

2、信息不对称。在履行财政管理职能特别是开展各项日常监管过程中，信息不对称是专员办面临最直接的难题。财政政策出台背景、中央资金测算分配等情况不明确，不利于专员办有针对性地开展监管。财税信息数据系统尚未向专员办开放，在预算收入、支出过程监管中，专员办无法全面及时获得监管数据，影响动态过程监控。由于信息化建设滞后，各项日常监管操作软件配备不到位，专员办对基层预算单位基础监管数据、中央专项转移支付资金拨付情况的收集、管理还主要依靠手工登记台账的方式，数据分析比对效率较低。

二、专员办工作转型的总体框架

专员办工作转型不只涉及专员办工作的目标、方向、内容和方式的调整，更关系到整个财政管理体制、机制的改革和优化，是一项复杂的系统工程，需要统筹兼顾、量力而行、逐步推进。

（一）工作转型的总体思路

专员办作为财政监督的一线队伍，可定位为财政部整体工作在地方的延伸，是财政管理的重要组成部分。转型的重点是将专员办工作嵌入财政部主体业务、介入预算执行控制的重要环节和关键节点、从事后检查为主逐步向事前事中控制为主转变，特别是建立嵌入业务流程的财政支出监督机制，突出对预算执行的过程控制。转型后工作内容主要是“三位一体”的工作格局，即包括预算支出监管、预算收入监管、监督检查三个方面。

（二）工作转型的基本原则

专员办转型中要注意以下原则：一是坚持融入主体，把财政监督和专员办工作转型放到整个财政工作的改革中进行设计，注重其对于优化财政业务流程、完善财政内部控制的作用。二是坚持重点突出，明确专员办在预算执行过程中的影响力，重点关注部门预算执行情况、中央专项转移支付资金和中央重大项目的过程控制。三是坚持依法行政，优化顶层设计，严格按照财政部授权开展工作，在工作框架内开展试点工作，逐步、稳步推进。四是坚持量力而行，立足于当前的财政信息化和标准化水平，在专员办现有能力基础上，控制监管范围和行政审批规模，注重监管质量和效率，及时总结经验，不断完善专员办工作流程设计。

（三）工作转型的前提条件

推进专员办监管工作信息化，完善非现场监管平台，解决信息不对称的难题，是专员办工作转型的前提。财政管理信息一体化建设应包含专员办业务工作端口，完善嵌入业务流程的财政支出等监督事项的信息化。应从以下两个方面推进专员办工作信息化建设：

1、依托国库信息管理系统。专员办融入财政管理、介入预算执行，首先要完善监管平台，依托国库支付管理系统尽快增加专员办的专用接口，便于专员办开展动态监管。一是共享中央专项转移支付数据。在完善中央专项转移支付国库拨付管理系统的基础上，将中央重大专项转移支付对省级财政部门的拨付数据对专员办进行共享。专员办应及时了解地方财政部门二次分配情况。二是开展对中央预算单位网络监控。积极拓展国库动态监控系统布局，尽快与专员办实现联网。专员办对中央基层预算单位预算指标、支付情况、银行账户使用等即时信息进行监控。

2、加强监管软件开发运用。结合专员办工作特点，加强各类监管业务软件的研发和完善，充分利用计算机网络提高工作效率，提升信息化水平。一是完善日常监管软件。完善、设计非税收入、银行账户、集中支付等日常监管工作软件，充分利用计算机系统的稽核功能。特别是建议结合中央预算单位预、决算编制申报软件，尽快设计与之兼容的综合监管信息软件，每年可以直接将中央基层预算单位的预、决算数据直接导入，便于专员办开展非现场监管和数据分析。二是完善监督检查软件。各单位预算资产管理、会计核算的电算化管理水平越来越高，特别是上市公司、金融机构逐步实施集中核算，传统检查方式不能满足工作要求。建议进一步完善监督检查软件，逐步实现电子化检查和网络化监管。

（四）工作转型的重要保障

专员办工作标准化建设是改变目前工作碎片化现状的重要措施，是工作转型的重要保障。

1、目标责任体系标准化。目前授权文件对专员办工作职责界定比较宏观，对各项工作实施的目标和结果缺乏标准化的要求，导致各地专员办对同一事项、同一专员办不同处室类似事项的工作成效存在差异。建议从预算支出监管、预算收入监管、监督检查三个方面入手，进一步完善政策规定，明确专员办的目标责任体系建设，重点强化常规性职能和重点工作事项的监管内容和监管要求，明确监管范围、层级、方式方法。

2、工作流程体系标准化。建议财政部统一制定各项工作的监管办法，专员办进一步细化具体操作规程。建立岗位责任清晰、互相约束制衡、交叉审理的工作流程。针对具体业务特点，对工作任务内容、时限、方法等提出明确、具体要求。特别是科学界定各环节人员的岗位责任，尽最大可能量化工作目标，将自由裁量权影响降到最低。

3、考核评价体系标准化。考核评价体系标准化是工作全面标准化的基础和保障。应针对专员办的业务特点，建立统一考核评价体系，引导专员办规范开展各项工作。建议由财政部监督检查局牵头制定考核办法，选取制度建设、工作量、成果利用等特定数据作为因素，对专员办的重点监管和内部管理工作进行考评，督促专员办提升工作质效、强化内部管理。

三、开展工作转型试点的重点内容

（一）重点介入关键环节，拓展综合监管内涵

根据专员办现有力量，暂不宜扩大预决算审查的试点范围，首先将现有试点单位（以河北专员办为例，明确授权开展预决算审核的中央基层单位为6家）的全过程预算监管做实、做细、做深，拓展试点工作的内涵，积累足够的经验后再择机扩大范围。

1、预算申报环节。一是深入开展“一上”预算审核。对试点基层预算单位的“一上”预算进行全面细化的审核，重点审核人员构成、资产规模、以前年度经营收入等影响预算资金分配因素和重大的项目支出，推动试点单位尽快实现真正的零基预算。二是实施“二上”预算备案制度。要求试点预算单位在向上级单位报送“二上”预算时，同时将“一下”批复和“二上”预算的有关资料（含电子版）抄送专员办备案。专员办对“一上”、“一下”、“二上”数据进行比对，发现异常数据，及时向财政部提请复核。从一定程度上形成对预算批复和中央一级预算单位二次分配预算的制约。

2、预算执行环节。一是扩大直接支付的项目范围。建议财政部扩大直接支付的范围，重点将试点预算单位的设备采购、工程和服务项目纳入直接支付，由专员办按现有制度和流程继续做好国库直接支付事项的审核工作。二是重点监控部分项目执行过程。重点对试点预算单位实施的国务院研究确定项目、跨年度支出项目、基本建设项目及一定金额如（500万元）以上其他项目等四类项目支出预算执行进行动态监控，不定期开展实地监管。三是建立预算执行情况备案制度。要求各试点预算单位按季度向专员办报送预算执行进度情况报表。专员办通过信息系统和报表，对试点单位的上述项目实时动态监控，按照一定比例进行实地监管，核实项目进度与资金拨付是否配比，发现重大问题及时向财政部反馈。

3、决算审核环节。一是逐步推进决算审核。参照对“三会”派出机构决算审核的规定和流程，逐步扩大决算审核范围，将其他试点单位（人民银行、海关、商检系统）纳入决算审核范围。重点关注“三公”经费、政府采购和重点项目支出。二是试行预算分析报告制度。从现有试点单位中选择1-2 家具有代表性的单位开始试点，专员办每年形成预算分析报告。从预算“二上二下”申报批复、预算执行、决算编制等环节，对其整个预算管理流程进行分析，并对特定的项目资金尝试开展绩效评价。

（二）重点介入部分项目，开展转移支付监管试点

专员办重点关注的应是财政部管理或会同其他中央部委共同分配下达的资金总额达到一定规模的专项转移支付资金，主要应包括以下三类：一是单一项目执行单位（根据河北专员办实践经验，项目执行单位是企业的应特别关注）的且不需地方配套的省级以上项目（市级以下的项目由地方财政负责监督）；二是部分国家重点扶持和关系国计民生的项目；三是基本建设项目。根据专员办实际情况，建议现阶段从第一类项目入手开始试点。

1、项目申报环节。在财政部会同有关部门对地方报送的专项转移支付申请进行初审后，对于需要且适合实地审核的项目，交专员办进行初步核实。专员办对地方申请项目依据等基础数据进行审核，并按财政部要求按时上报实地审核情况，为财政部批复项目资金提供参考。

2、项目执行环节。一是扩大直接支付范围。建议财政部对上述第一类项目中的部分项目试点实施中央国库直接支付，由专员办按国库直接支付审核规定和流程进行审核，实施全过程控制。二是建立项目执行情况备案制度。要求项目执行单位按季度报送项目执行情况报告和报表，专员办及时登记项目执行情况台账，开展数据对比分析，实施动态监控，发现异常数据可即时介入，重大问题及时报告财政部。三是建立项目中期核查制度。建议财政部选择2-3个重点项目特别是资金量较大、建设周期较长的项目开展试点，在项目资金支付或项目时间进度达到一定比例（如40%）后，由专员办开展项目中期核查，并形成核查报告报财政部。

3、项目验收环节。重大试点项目完成后，授权专员办参与验收评估，并撰写预算资金使用情况分析报告，在完善相关指标的前提下，要求专员办尝试开展绩效评价。

（三）参与财政政策制定，发挥桥梁纽带作用

专员办应充分发挥就地监管优势，为财政部业务司局制定、修订财政政策提供数据支持和案例参考，及时反馈财政政策执行情况。建议结合各地区的财政政策需求和执行情况，选取部分专员办开展试点，逐步参与财政政策的制定、完善。

1、政策起草环节，参与事前调研。财政部各业务司局制定、出台各项财政政策等规范性文件前，专员办逐步参与相关财政政策的事前调研。建议由条法司牵头，选取部分政策特别是涉及中央专项转移支付资金管理方面的政策，由相关专员办开展实地调研，为业务司局制定政策提供支撑。在政策征求意见阶段，充分听取相关专员办的意见和建议。

2、政策试点环节，开展委托调研。在财政政策试点阶段，相关业务司局可委托专员办开展专题调研，为政策的修订完善、全面推开提供支撑，提升政策制定的科学性。相关专员办以实地核查、座谈会、调查表等方式对试点情况进行专项调研，形成专题调查报告，如实反映情况，并提出完善政策的建议。

3、政策运行环节，完善双向反馈。在财政政策全面推开阶段，建议由监督检查局牵头，完善专员办对政策执行情况即时反馈机制。专员办应进一步强化监管与调研相结合，以请示、调查报告、工作信息等形式及时向财政部反馈政策执行情况。监督检查局将会同业务司局，对专员办反馈情况进行整理，并以政策解答、调研结果使用情况通报等形式向专员办进行定期反馈。

四、促进工作转型的具体措施

专员办创新工作方式方法，完善监管工作机制，提升履职能力，既是工作转型的内在要求，也是驱动工作转型试点工作的动力。

（一）推动监管立体化，探索联合监管机制

为解决人少事多和信息不对称等难题，专员办应积极探索联合监管工作机制，并达到切实减轻监管服务单位负担、避免重复监管的效果。专员办应不断拓宽工作渠道，加大与有关职能部门沟通协作力度，充分发挥各部门专业、技术、数据优势，通过联合发文、案件移送、联席会议、信息共享、情况通报、业务培训交流等多种方式，不断推进监管资源共享，形成监管合力，提升综合服务成效。专员办还可以通过联合发文、联合审核等方式与地方财政及有关职能部门建立对中央专项转移支付资金的联合监管机制；通过“财税库银横向联网系统”联网、重点税种监控等方式与地方财政、税务、国库、海关等部门建立收入联合监管机制；通过联合调查、信息数据交流等方式，与人民银行、“三会”派出机构建立财政金融联合监管机制等。如2013年8月，河北专员办会同人民银行、“三会”派出机构制定印发《建立河北金融监管协作机制的实施方案》，初步建立了金融联合监管工作机制。

（二）推动服务常态化，强化主动服务机制

专员办应主动加强与对口服务单位的沟通联系，形成文件抄送、联系人制度，坚持定期走访、座谈，及时了解各单位有关问题和服务要求，虚心听取意见和建议，积极探索与对口服务单位就财税政策执行开展联合调研，及时向财政部反馈。在监管过程中发现问题的基础上，专员办还应深入分析问题产生的原因，重点关注内部控制等方面的“隐性”缺陷和漏洞，提出有针对性的意见和建议，帮助相关单位解决实际问题和困难。近年来，河北专员办在监管过程中，重点关注了相关单位内部管理的薄弱环节，以下发管理建议书方式，帮助相关单位规范管理。仅2013年，河北专员办就对7 家基层预算单位及有关企业分别下达了管理建议书，受到相关单位一致好评。

（三）推进监督集约化，发挥检查传统优势

专员办转型试点过程中，为保障中央重大决策部署和财税政策贯彻落实，参与预算执行过程控制，监督检查仍将发挥重要作用，监督检查质效必须得到提升。一是坚持查前调查机制。充分利用非现场平台，科学选择检查对象；正式进点前开展实地调查，了解总体情况，开展报表对比分析，初步明确检查方向和重点，制定有效的检查实施方案。二是坚持质量控制机制。专员办应加强对检查过程的质量控制，坚持依法行政，确保取证完整性；坚持总结周报制度，及时梳理总结工作方法，明确工作方向，及时调整工作思路，突出工作重点。三是坚持定期回访机制。专员办应不断强化追踪问效，定期调查了解相关单位落实整改要求的实际情况和完善内部管理的具体措施，维护处理决定的严肃性，确保工作成效。