农业补贴政策的生态化探析

李繁荣 刘淑清

（1.太原师范学院 经济系，山西 太原030012；2.中国社会科学院 经济研究所博士后流动站，北京100836）

我国农业补贴政策的实施对农业生产的发展发挥了重要作用，但也对农业生态环境产生了一些负面效应。农业生态化的实现需要加强我国农业生态补贴制度的建设，以政府的补贴政策引导农业生产活动的参与者在城乡互动、农业规模化经营过程中，更加注重生态化农业科学技术的研发和应用，实现农业的生态化可持续发展。

一、农业补贴政策及其依据

补贴是一种政府行为，是指政府为了扶持某一行业的发展，运用财政手段向某种产品的生产、流通、贸易活动或向某些居民提供的转移支付。农业补贴即政府为了支持、保护和发展农业生产，运用财政手段对农业的生产、流通和贸易等环节提供的转移支付。运用农业补贴政策是为了实现农业部门的收入目标，弥补自由市场在收入分配方面的不足。［1］

经济全球化的发展使一国政府的补贴行为已经不是一国内部的政府行为，还要考虑是否符合国际规则。农业补贴政策有时会成为一些国际争议的焦点。［2］在WTO农业多边协议框架下，当政府执行某项农业计划时，其费用是由纳税人负担而不是从消费者转移而来，没有或者少有贸易扭曲作用，对生产的影响很小，这种支持措施以及不具有为生产者提供价格支持作用的补贴措施，被认为是“绿箱”措施，一国政府采取的该类农业补贴被认为是绿色补贴，可以免除削减义务。这类“绿箱”政策补贴措施包括由公共基金或财政开支所提供的一般性农业生产服务，为保障粮食安全而提供的储存补贴，粮食援助补贴，单亲家庭农场补贴，一般性农业收入保障补贴，自然灾害救济补贴，农业生产者退休或专业补贴，农业生产资源储备补贴等。由此可以看出，农业环境保护补贴，由于不会对产出结构和农产品市场发生直接显著的扭曲性作用，因而是农业协议的“绿箱政策”所允许的，任何国家均可以免除削减义务。

政府对农业生产的重要作用不仅仅表现在政府要通过举办农业公共工程来促进农业的发展，在当前各国农业发展过程中还表现为政府通过各种形式的补贴来实现对农业的扶持。无论是从农业生产本身的弱质性来分析，还是从农业基础设施的公共产品特性以及农业的多功能性来看，或者是各国在工农业发展过程中的社会福利公平的要求来看，通过农业实行补贴来弥补市场在农业生产中的不足都是十分必要的。

从农业生产的弱质性来看，农业作为一个产业部门，其基本特点是自然依赖性大。农业生产是一个经济再生产与自然再生产共同作用的过程，不仅要受到自然条件的制约，而且还要面临市场变化的风险。农业的比较利益较低，如果用完全市场经济的规则判断的话，在资本逻辑下农业的存在是受到挑战的。但农业是提供人类基本生存资料的一个特殊生产部门，对人类生存和经济发展来说，农业部门有着其他部门无法替代的基础性作用。在市场经济发展过程中，需要通过政府的补贴来扶持农业生产的发展。

从农业基础设施的公共产品特性来看，马克思在1853年写的《不列颠在印度的统治》一文中，对东方国家农业生产中政府的重要作用进行了考察，马克思指出：“利用渠道和水利工程的人工灌溉设施成了东方农业的基础”，［3］这说明了东方社会农业生产的特征。“在东方，由于文明程度太低，幅员太大，不能产生资源的联合，所以就迫切需要中央集权的政府来干预。因此亚洲的一切政府都不能不执行一种经济职能，即举办公共工程的职能。这种用人工方法提高土地肥沃程度的设施靠中央政府办理，中央政府如果忽略灌溉或排水，这种设施立刻就荒废下去，这就可以说明一件否则无法解释的事实，即大片先前耕种得很好的地区现在都荒芜不毛，例如巴米尔拉、彼特拉、也门废墟以及埃及、波斯和印度斯坦的广大地区就是这样。同时也可以说明为什么一次毁灭性的战争就能够使一个国家在几百年内人烟萧条，并且使它失去自己的全部文明。”［3］“我们在亚洲各国经常可以看到，农业在某一个政府统治下衰落下去，而在另一个政府统治下又复兴起来。收成的好坏在那里决定于政府的好坏，正像在欧洲决定于天气的好坏一样。”［3］这就充分说明了政府在农业生产中的重要作用。政府对农业基础设施的建设可以通过直接建设的方式，也可以通过补贴的方式鼓励农业生产者建设和完善农业基础设施。

从农业的多功能性来看，农业不仅具有为人类的生存和发展提供食物和工业原料的生产性功能，还有通过提供最基本的农产品满足社会需要以维持社会稳定的功能。除此之外，农业生态系统生物多样性、生产过程的绿色特性还可以实现人与自然的和谐相处的生活和生态功能。农业的生态功能对农村、城市乃至整个人类都是非常重要的。然而，农业生态功能的发挥具有非排他性和非竞争性，不能转化为农业的直接经济效益，也不能转化为农业生产者的直接收入。农业生产者为社会提供了社会功能和生态功能但不能直接获得收益，这只能通过政府以补贴的方式来进行鼓励。

从福利公平的角度来看。改革开放以来，我国经济的发展在很长时期内是农业支持工业发展的模式，农业不但为我国城乡居民提供基本农产品满足其生存需要，还为工业的发展提供原材料。长期的工农业剪刀差使我国城乡收入差距拉大，“三农”问题的存在已经严重影响到我国农业的进一步发展。从城乡福利公平的角度看，我国工业化已经发展到一定程度，如果不反过来加强农业的发展，以工业反哺农业的话，最终工业化的发展也会受到影响，整个社会的福利会降低。十六届四中全会后，我国在总体上已到了“以工促农、以城带乡”的发展阶段。“以工促农、以城带乡”就是要求政府以农业补贴的方式对农业进行转移支付，支持农业的发展。

二、我国农业补贴政策的实践及其生态影响

我国最早的农业补贴政策始于20世纪50年代的“机耕定额亏损补贴”，［4］随后，补贴的项目逐渐扩展开来。尤其到2004年以后，中央连续几年以“一号文件”的形式对农业的发展进行支持，其支持的办法除了减免农村税费外，主要是通过各种补贴形式，有目的的鼓励和支持我国农业和农村的发展。总的来看，我国到目前为止的农业补贴政策其主要目标是增加粮食生产，保障我国粮食安全，促进农民增收。目前，我国的农业补贴政策主要包括种粮农民直接补贴、农资综合补贴、良种补贴和农机具购置补贴，简称为“四补贴”。2011年“四补贴”资金又有所增加，总额达到1406亿元。［5］

种粮农民直接补贴是稳定和发展粮食生产、保护粮食综合生产能力、保护种粮农民利益和调动农民种粮积极性的补贴政策，国家可以按照计税面积、计税产量或粮食种植面积来对种植粮食的农民给予补贴。良种补贴是指对一地区优势区域内种植主要优质粮食作物的农户，根据品种和面积给予一定的资金补贴。良种补贴的目的是支持农民积极使用优良作物种子，提高良种覆盖率，增加主要农产品特别是粮食的产量，改善产品品质，推进农业区域化布局。［6］农机具购置补贴是国家对农民个人、农场职工、农机专业户和直接从事农业生产的农机作业服务组织，购置和更新农业生产所需的农机具给予的补贴，目的是促进和提高农业机械化水平和农业生产效率。农资综合补贴是指国家对农民购买包括化肥、农药、农用地膜、柴油、种子等在内的农业生产资料实行的一种直接补贴制度。农资综合补贴是国家为了调动农民种植粮食的积极性，弥补农民在生产资料上支出的增加而给予农民的补贴。

总的来看，我国的农业补贴政策的主要目标是调动广大农民的种粮积极性，提高农产品产量，保障国家粮食供给和粮食安全，增加农民收入。但现在看来，显然我国的农业补贴政策对农业环境的关注不够，补贴的后果是在带来农产品常量增加的同时，也带来了农产品质量的下降和农业生态环境的恶化。对种粮农民的直接补贴按照种植面积、粮食产量来进行核算，会使农民或者为了粮食产量的增加过量施用化肥，或者只是为了拥有补贴面积而低效率使用耕地；农资综合补贴会鼓励农民购买化肥、农药、地膜以及农用柴油等“石油”物资，以化学物品的使用代替劳动力，以化学化生产方式代替有机的、生态化的农业生产方式，从而对整个农业生态系统造成了严重的负面影响。

对此，中央政府已经开始给予关注，并采取一系列的措施来改善农业生态和农村环境。所采取的农业农村直接投资对我国农业生态环境的改善起到了很大的促进作用。但政府的力量毕竟是有限的，农业生态环境的改善、农业生态系统的良性循环的实现还需要广大农户的自觉参与。而广大农民能否以生态化方式进行农业生产，关键还在于这种生产是不是能够带来收益的增加。这就需要政府一方面要从我国农业生态环境现状出发，制定农业生态环境保护的目标；另一方面还得从农户的经济利益出发，在农业补贴政策的完善和发展过程中加强我国农业生态补贴制度的建设。

三、农业生态补贴制度的完善

任何政策的制定和执行都有其想要达到的目标，农业补贴政策也不例外。在我国农业生产力水平较低、粮食供给不足的时期，农业补贴政策以充分调动农民的生产积极性、增加农产品产量、保障国家粮食安全为政策目标，这是符合时代的要求的，是由当时我国经济社会发展的主要矛盾所决定的。我国农产品产量的极大提高与我国农业科学技术的发展有关，也与我国的农业补贴政策有关。但我们同时也必须承认，我国当前的这种工业化、化学化的农业生产方式的形成和发展在一定程度上也是我国农业补贴政策实施的结果。当前，农产品供给和需求的矛盾已经不是农业生产的主要矛盾，农业生产的不可持续发展所导致的农产品产量增长减缓及农产品品质的下降已经成为农业问题的焦点，而这恰恰是工业化、化学化农业生产方式对农业生态环境的破坏所造成的结果。因此，当前农业补贴政策的目标不能仅仅以提高农产品产量为目标，更要以改善农业生态，形成生态化的可持续农业生产方式为目标。这就要求我国农业补贴政策体系的完善，加强农业生态补贴制度的建设。

农业生态补贴制度的建设，不是在种粮农民直接补贴、农机具购置补贴、良种补贴和农资综合补贴等补贴政策之外再设置一项农业生态补贴，而是要将农业生态补贴制度渗透到整个农业补贴政策体系之中，在鼓励农民发展生产的各项补贴政策中都要以农业生态化的实现为目标，这就需要对我国农业补贴制度进行全面改革。

近年来，包括欧盟、美国、日本等发达国家在内的一些国家已经开始重视对农业生态环境的补贴，这些国家对有机农业的发展、绿色农产品的生产以及采用了减少或不使用化肥、农药、杀虫剂等化学物质的农业生产者都给予一定的补贴，以稳定农民在生态化农业生产方式实行初期的收入，促进可持续农业的发展。有研究者对欧盟的农业生态补偿政策进行了研究，［7］发现欧盟的农业生态补偿措施主要可以归纳为四大类：一是价格补贴与环保措施挂钩，引导农民自觉保护环境；二是通过改变农业生产经营方式，减少环境污染；三是植树造林，美化环境；四是调整农业结构，减轻环境压力。欧盟为从事农业生产活动，努力保护和改善环境、自然资源、土壤、遗传多样性，并保持自然风景和农村资源的农民提供补贴；韩国的亲环境农业和亲环境畜牧业政策；日本的农用地、水和环境保全农业支付政策等也是农业补贴政策目标从保证农产品产量和农民收入水平向注重保护农业资源和环境、提高安全性农产品生产发展的多元化政策目标转变的结果。日本的农用地、水和环境保全农业支付政策明确规定对农药的使用达到规定标准的农业经营者实施补贴政策，这样既有利于保护农业环境，也有利于减少农产品的农药残留量，提高农产品的质量安全性。［2］

一方面，我国应借鉴发达国家已有的农业生态补贴政策经验，进一步完善我国农业补贴政策体系，加强我国农业生态补贴制度的建设；另一方面，要立足于我国农业生产的实践，形成适合本国农业生态化的生态补贴制度。2012年中共中央1号文件在强调农业科技发展的同时也对我国农业补贴制度的进一步发展提出了要求，强调按照增加总量、扩大范围、完善机制的要求，继续加大农业补贴强度，新增补贴向主产区、种养大户、农民专业合作社倾斜；提高对种粮农民的直接补贴水平；落实农资综合补贴动态调整机制，适时增加补贴；加大良种补贴力度，扩大农机具购置补贴规模和范围，进一步完善补贴机制和管理办法；健全主产区利益补偿机制，增加产粮（油）大县奖励资金；加大生猪调出大县奖励力度；探索完善森林、草原、水土保持等生态补偿制度。

从当前我国农业生产发展现状来看，以农业生态补贴的方式来使我国一家一户的生产方式实现农业生态化显然是有困难的，实施的结果很可能是农民以获得补贴维持了收入的稳定，但农产品的产量会大幅度下降。农业生态化的实现需要农业生态补贴制度建设与城乡互动发展相协调，与农业规模化经营的实现相协调，与农业科学技术研发和推广政策相协调，依托农业生态化项目来实施农业生态补贴，如针对我国农村沼气建设、农业固体废弃物资源化利用建设、农村生活污水和垃圾资源化利用以及农业规模化经营的基础设施建设等项目，实施相应的农业补贴，使农民不但是规模化经营过程中的生产者，也是农业生态系统改善的参与者，以农民积极主动的参与来实现农业生态化。

［1］左腾云，邵晖.中国农业补贴政策分析［J］.市场论坛，2009，（4）.

［2］穆月英.关于农业补贴政策的作用和局限性的思考［J］.理论探讨，2010，（1）.

［3］〔德〕马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集（第9卷）［M］.北京：人民出版社，1961.

［4］曾富生，朱启臻.改革开放以来中国农业补贴政策的历史考察与现状分析［J］.中国石油大学学报（社会科学版），2010，（4）.

［5］我国农业生产资料“四补贴”总额今年超过1400亿元［EB/OL］.http：//www.ccoopg.com/coopnews/68.

［6］王培凤.种子产业化发展的制约因素与对策［J］.种子科技，2011，（2）.

［7］杨晓萌.欧盟的农业生态补偿政策及其启示［J］.农业环境与发展，2008，（6）.