地方政府间竞争的经济学分析——从经济学公共选择理论的视角

邓秀丽

(山东农业大学三农问题研究中心《山东农业大学学报(社会科学版)》编辑部，山东泰安 271018)

改革开放30余年，中国的发展日新月异，取得的经济成就也是全世界有目共睹，中国的繁荣昌盛和各级地方政府在经济发展中所做的努力密不可分，甚至各级地方政府之间也展开了竞争，地方政府之间的竞争，促进了我国经济的发展。我国经济发展已基本解决了温饱问题而进入发展创新阶段。我国经济发展方式的转型也要与发展阶段的变化相匹配。中国进入发展方式的关键期，也进入了改革的深水区，在这一新阶段，怎样看待地方政府间的竞争，怎样让地方政府的效用得以发挥，归结于一点那就是在发展方式转型中它究竟发挥什么样的作用。

一、经济学公共选择理论的解释

地方政府之间的竞争是普遍存在的客观现象，是指我国不同行政区域地方政府之间为了吸引技术、资本等可流动生产要素而在投资环境、公共服务与物品供给、市场制度等方面展开的跨区域政府之间的竞争。中国经济快速增长的一个重要动力就是地方政府间竞争。但这是一种“缺乏内在约束的”竞争。近代以来，很多人都成为不可救药的物质主义者，随着经济的快速发展，“一切向钱看”成了一些人的座右铭，在物质主义者看来，财富的多少对于个人和共同体的幸福具有决定性价值，因而，人人都希望本地、本国经济快速增长。为此，人们也认同，政府采取任何它认为合适的“经济政策”，推动经济增长。

2012年，中国政府制定了一个较低的7．5%的GDP增长率，确定7．5%的增长率是综合考虑了就业压力、资源环境和世界经济趋势得出的一个指导性指标。经济增长速度过慢，则就业问题得不到解决;经济增长过快，则会延续过去的粗放型增长方式，形成新一轮增长竞赛。在世界经济面临不确定因素，主要是国际市场的需求不确定的情况下，我国的经济增长速度不能过快，否则会出现商品的积压问题。

内地一些地方政府以GDP大小为马首前瞻，也会竭尽全力发展本地经济，在发展本地经济的同时，要对比其他兄弟地方政府，从而产生了地方政府间的激烈竞争，并倾向于按照自身政绩最大化原则来实现目标。对于地方政府的行为可以用经济学中的公共选择理论来进行分析。

西方经济学中有一著名的基本假设就是，在经济活动中，经济主体所追求的惟一目的是自身经济利益的最优化，被称为理性经济人假设。理性经济人所追求的是最大限度的自身利益。公共选择理论也叫“集体选择”(Collective Choice)。公共选择理论成功地运用了经济学的分析方法，采用个人主义的方法论，坚持“经济人”假设，用交易的观点来看待政治问题。其奠基人布坎南(James M．Buchanan)认为:整个社会分两个层面，经济社会和政治社会，在经济社会存在理性经济人，那么在政治社会同样也存在理性的经济人，在经济社会追求个人利益最大化，在政治社会不可能大公无私，也是存在理性经济人的，也是追求自身利益最大化的，只是主体不是消费者和厂商，而是政府或利益共同体。公共选择是政治上的观点，它把经济学家的工具和方法大量应用于集体或非市场决策而产生。公共选择理论是通过集体行动或政治过程来决定资源在公共产品之间如何分配，是对资源分配的非市场决策，是将经济学运用到政治科学，其基本假定是经济学的“经济人”假定，即人是自利的、理性的、效用的最大化者。

二、地方政府竞争的现状考量

(一)地方政府间竞争的特征

中国经济的蓬勃发展，使得地方政府之间的竞争具有以下几个显著特点:

1．经济绩效的竞争普遍存在于各地方政府之间。政府经济绩效最终必然通过一系列经济指标表现出来，而这一系列经济指标则是人们对地方政府经济绩效管理价值取向客观化、标准化的反映。GDP增长率是宏观经济的四个重要观测指标之一，(还有三个是失业率、通胀率和国际收支)。当前就业压力巨大，根据经济学的奥肯定律，GDP增长率与失业率之间存在着一定的交替关系，发展地方经济才能降低失业率，因此就会导致GDP的竞赛。地方政府太看重GDP，已经到了迷恋的程度。但是殊不知凡事都有度，一旦过了这个度，好事也会变坏事，糖果也会变“毒药”。地方政府在GDP考核中一个个就像努力学习的学生一样，将GDP指标展示在年终的期末考试成绩单上。地方政府中了吸引外资的“毒”，中了GDP的“毒瘾”了，地方政府有动力围绕经济绩效展开激烈的竞争就是因为经济绩效影响官员任期内的迅速提升。

2．差异化竞争策略将成为主要的竞争手段。地方政府间的竞争也是人才和技术的竞争，所以提供良好的公共物品，比如教育、医疗、基础设施的配套会吸引高素质的人才和技术的引进。地方政府为了吸引要素流入，就会采取提高当地公共服务水平，改善当地软环境的差异化竞争策略。

3．绩效竞争的重要性日益彰显。中央在考核地方政府各项指标体系的过程中，不再以GDP为惟一衡量政绩指标，也加入生态环境保护、群众满意度等其他指标，而且当地居民也越来越重视当地的社会安全、生态环境等指标，使得地方政府更加注重社会绩效的考量。

(二)地方政府间过度集中化的竞争表现

1．开发区、基础设施的重复建设以及地区产业同构。由于政府间政绩竞争的激励，地方政府不考虑本地区经济发展实际水平，在基础设施建设上重复投资，造成本地资源的严重浪费。很多地方甚至出现“工业园镇镇建、开发区县县办”的现象。引进的企业大多是冲着优惠政策而来的，根本不考虑是否发挥本地经济优势，市场前景等因素，优惠政策一旦满足不了他们的要求立即设法走人。低水平的重复建设、产业结构的不合理等问题较为严重，对于集聚产业效益，形成高、精、尖项目，提高技术含量十分不利。

当投资高利润行业获利显著时，任何地方政府都会放弃其具有比较优势的行业而选择投资高利润的行业，高利润行业的重复建设是区域内地方政府竞争的必然结果。

2．招商引资的竞争。这一种政府行为颇具中国特色，也就是由政府牵头亲自游说投资方在其所在辖区内进行投资的事务。招商引资在目前的地方政府绩效考核中占有相当大的比重，因此许多地方官员处于扩大政绩的考量，在引进外资的时候，给予各种政策倾斜、待遇优惠，从而形成了地方政府间的恶性比拼。引进项目落地后按所在地政府奖励标准兑现固定资产投资额提成，一般是5%的提成率，重大项目市政府给予另外奖励。

在地方政府目标考核办法中，提高了招商引资工作的比重，使得各级部门和单位把招商引资列为日常工作的范畴。全县党员干部齐动员，乡镇企业和部门普遍感到责任重大、责无旁贷。在大力表彰招商引资先进个人的同时也大大激发了各级部门招商引资的积极性。某些地方政府在“招商竞争”中缕缕触碰土地、税收政策“红线”，“过度”让利，有些地方政府甚至可以不惜代价与其他地方比拼优惠政策甚至互相拆台。

三、经济学视角下的地方政府竞争

解释和分析地方政府间竞争行为的有力工具是公共选择理论。公共选择理论的创始人布坎南的前提假设之一就是政治生活中的人也是“经济人”，公共选择理论认为，每一个地方政府就是一个“经济人”，在博弈中以追求利益的最大化为目标;这一理论也解释了作为特殊利益主体的地方政府，依据自由的市场交换能使双方都获利的经济学原理来分析民众的公共选择、政府的行为决策以及二者之间的关系，地方政府总会出于本能推销本地产品，采取保护措施，使资源配置倾向于本地发展。

基于地方政府是一个“经济人”的特性，可以在制度上进行制约，需要有一个持久性的法律框架来决定政府的行动，从而将不确定性的前景减小到最低;应以产权保护和界定为基础的激励机制规范竞争，竞争与产权同等重要。如果产权制度不合理，即便存在竞争也不会产生效率。

从制度分析的角度出发，该如何建立一个良性的竞争秩序来规范地方政府之间的竞争关系。通过讨论上下级政府间的代理关系、地方政府与辖区居民间隐含的委托—代理关系及其协调机制就会发现:现实中的行政体制和外部制度环境等制度因素，是诱致地方政府完全从辖区收益最大化出发，使要素配置本地化和保护本地市场等后果出现的重要原因。

四、结论

中国的改革开放是从计划向市场转型的过程，也是政府角色从资源配置者转向公共服务提供者的过程，实现这个转变要放权放利，也就是学习世界上发达国家的成功经验，做到“小政府，大社会”，政府只是掌舵，而划船的事情交给社会。

负面效应的产生基于地方政府间过度的恶性竞争，在竞争中，片面追求利益的最大化而没有科学的制度约束和激励机制必然会与初衷相悖。要想解决和消除城乡、区域间的利益落差和权利差别就应从保护和界定企业权利、公民权利入手，只有这样才能为经济社会一体化、市场一体化打下坚实的微观基础。

从世界大国看，各国都不统计地区生产总值，更谈不上比较或考核地区生产总值，这容易产生重复计算，并不科学，也不真实。因为中国太大，目前统计省级生产总值还说得过去，没有必要统计省以下地区生产总值。从今后看，还要与国际接轨，逐步取消对省级GDP的统计，只有全国的GDP，不能搞出两个不同的GDP数据。目前已经有关于GDP的最新的绿色GDP指标以及生态GDP指标，绿色GDP，指用以衡量各国扣除自然资产损失后新创造的真实国民财富的总量核算指标。简单地讲，就是从现行统计的GDP中，扣除由于环境污染、自然资源退化、教育低下、人口数量失控、管理不善等因素引起的经济损失成本，从而得出真实的国民财富总量。因为扣除了GDP中不属于真正财富积累的虚假及不合理部分，便构成了真实的GDP。生态GDP是在绿色GDP核算体系基础上加入生态效益，从而弥补绿色GDP的缺陷。如果按照生态GDP的核算结果来给地方排名，经济落后而生态保护良好的地方有可能排名靠前，这对于鼓励地方政府保护生态环境具有积极意义，避免走发达地区“先污染后治理，先破坏后恢复”的老路。

改革现行政府官员的政绩考核机制，一种更合理的办法是参考欧美的做法，视公众为顾客，而顾客就是上帝，政府是为公众服务的，公众的满意度应纳入官员的考核过程，把公众的幸福满意指数作为考量地方政府的指标，官员的仕途与所在辖区公众的满意度、幸福指数正向相关，同时增加网络及新闻媒体的监管作用。政府对地方政府的考核指标上，不要再把GDP作为主要的考核指标，应该要把关心民生的指标拿出来，来考核经济增长和政府官员政绩，反对搞政绩工程形象工程，只有这样才能大幅降低上级政府在官员考察中的指标与成本，将GDP增长幅度与职称晋升相联系的不合理影响减少到最低。建立一个更为合理、更为公平、公正的考核体系。只有这样才能大大降低考察官员时所需要的指标与成本的困难，继而从根本上降低GDP的晋升影响力。

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