农民工随迁子女义务教育政策的变迁及走向

（天津师范大学教育科学学院，天津 300387）

一、我国农民工随迁子女义务教育政策的变迁

（一）空白期：1949-1991

建国初，我国实行严格的户籍管理制度，限制人口的随意流动。即使在改革开放后，我国政府对农民向城镇流动的管理也是比较严格的：国务院办公厅于1989年下发的《关于严格控制农民工外出的紧急通知》，同年公安部、民政部联合发出的《关于进一步做好控制民工盲目外流的通知》以及1991年国务院办公厅发出的《关于劝阻民工盲目去广东的通知》，都反映了那个时期我们国家是不鼓励农民大规模外出务工的。在这种政策背景下，进城务工的农民只是少数，拖家带口进城务工的农民则更少。因此在那个阶段政府没有出台专门保障随迁子女接受义务教育的政策法规，是我国农民工随迁子女义务教育政策的空白期。

（二）限制期：1992-2000

在这一时期我国政府对农民向城市流动持限制态度，这种限制在农民工随迁子女异地接受义务教育的政策上得到反映。这一阶段我国政府出台了农民工随迁子女在流入地接受义务教育的专门政策法规。但是这些政策法规是以限制农民工子女流动为主题，并在一定程度上对那些在流入地接受义务教育的农民工随迁子女表现出了歧视，给予了不公平待遇。

在邓小平1992年的南方谈话后，我国经济开始了新一轮的发展。为了促进经济的发展，增加农民的收入，国家开始放宽对农民进城务工的限制。“对农民工的管理政策也由‘控制盲目流动’调整为‘鼓励、引导和实行宏观控制下的有序流动’”。[1]在这种政策背景下，越来越多的农民选择了外出务工。在90年代初期，进城务工的农民大多是单身，随同父母进城的少年儿童数量有限。因此国家在1992年出台的《中华人民共和国义务教育法实施细则》第十四条的规定“适龄儿童、少年到非户籍所在地接受义务教育的，经户籍所在地的县级教育主管部门或者乡级人民政府批准，可以按照居住地人民政府的有关规定申请借读。借读的适龄儿童、少年接受义务教育的年限，以其户籍所在地的规定为准”。这样的规定虽然填补了农民工随迁子女异地接受义务教育政策法规的空白，但是“批准”、“申请”在一定程度上暗含了限制的意味在其中。

随着经济的发展，政策的放宽，越来越多的农民工举家迁徙到务工的城市生活。农民工随迁子女的数量亦不断增长。1995年记者李建平发表在《中国教育报》上的《流动的孩子哪上学——流动人口子女教育探讨》引起了社会各界的普遍关注。同年，国家教委将流动人口子女教育问题列入议事日程，并在北京丰台等地进行了试点。在试点工作的基础上，国家教委于1996年4月发布了我国政府关于流动儿童教育的第一个专门性文件《城镇流动人口中适龄儿童、少年就学办法（试行）》（以下简称《办法》）。《办法》共有总则、就学、办学、收费、管理、罚则、附则，七章二十七条。这标志着农民工随迁子女义务教育问题得到了我国政府的关注和认可。《办法》将农民工随迁子女称为“城镇流动人口中的适龄儿童、少年”，规定那些在户籍所在地没有监护条件的适龄儿童才能在流入地接受义务教育，这些流动少年、儿童接受义务教育的管理职责由流入地的教育行政部门具体承担。流动儿童、少年的监护人必须保证被监护人接受规定年限的义务教育。在就学方面，流动儿童、少年入学的年龄以流入地政府的规定为准，而接受义务教育的年限则以户籍所在地的规定为准；流动儿童、少年应以在流入地全日制中小学借读为主，在教学班、组接受非正规教育为辅；在就学时需要其监护人持相关证件向附近小学提出申请。在办学方面，经相关部门批准，社会组织、个人及城镇全日制中小学可以开办针对流动人口中适龄儿童、少年的学校或教学班、组。可以采取晚班、星期日班、寒暑假班等多种形式，对教学质量的要求也较宽松。流入地的学校、教学班、组可向学生的监护人收取一定费用，借读生要缴纳借读费。对经济困难的学生可适当减免费用。在管理方面流入地教育行政部门为流动人口中适龄儿童、少年设立临时学籍，毕业和升学都参照流入地教育行政部门有关借读生的规定。但是接收流动人口中适龄儿童、少年的学校和教学班、组要将他们入学的情况通报给学籍所在学区，以作入学率统计。这一系列的规定对流动人口中的适龄儿童、少年带有一定的不公平性：由于各种原因，他们中的大多数是在各种形式的教学班、组接受非正规教育，而不是像当地的孩子享受政府提供的正规的义务教育；修业年限根据户籍所在地的规定而定，而不是与流入地的儿童享受同样的修业年限；借读费给他们的监护人增加了额外的经济负担，等等。限制和这一系列的不平等待遇是这一时期流动人口中适龄儿童、少年异地接受义务教育的主要特征。

20世纪90年代后期，举家迁徙的农民工数量明显上升，随迁子女的人数亦是急剧增加。随迁子女在流动中失学的情况严重。在这种背景下，1998年3月，国家教委联合公安部下发《流动儿童少年就学暂行办法》。《暂行办法》大体沿袭了1996年颁行的《城镇流动人口中适龄儿童、少年就学办法（试行）》，但在一些细节处有所改动，并将原来的二十七条条款缩为十九条。《暂行办法》将这些需要接受义务教育的随迁儿童、少年称为“流动儿童少年”，在解释“流动儿童少年”的时候增加了“随父母或其他监护人在流入地暂时居住半年以上”以便于相关部门管理。这个政策仍旧对义务教育阶段的儿童持限制流动的态度：常住户籍所在地没有监护条件的适龄儿童才能在流入地接受义务教育。在就学方面，不同于1996年的《办法》，新政策规定，有条件的地区可在保证流动儿童少年接受户籍地人民政府规定义务教育年限的基础上，执行流入地人民政府的相关规定；流动儿童少年就读的学校新增加了民办学校和专门招收流动儿童少年的简易学校。在申请流入地全日制公办学校时应先由户籍所在地的县级教育行政部门或乡级人民政府批准的规定。这在一定程度上加重了流动儿童少年监护人的责任。在办学方面，增加了放宽简易学校设立条件的内容。取消了关于晚班、星期日班、寒暑假班，多种形式授课和放宽教学质量的条款。这说明，我国政府逐步努力为随迁儿童提供平等的教育。在管理上，强调流入地政府和流动儿童少年户籍所在地政府的相互配合，在流出地为流动儿童少年建立登记档案，在流入地为他们建立临时学籍。在这个政策中，限制义务教育阶段儿童流动的意味依旧明显，但与1996年颁行的《办法》相比，政府开始改变农民工随迁子女不公平待遇的境地。

（三）发展期：2001-2005

这一阶段我国政府对农民进城就业持开放态度。相应的农民工随迁子女接受义务教育也在政策上得到了适当的放宽。在这个阶段我国政府针对农民工随迁子女教育问题提出了“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主”。并多次强调要将农民工随迁子女与当地学生“一视同仁”。

2000年7月，劳动和社会保障部等部委联合下发《关于进一步开展农村劳动力开发就业试点工作的通知》，取消对农民进城就业的不合理限制。在这样的政策背景下，更多的农民工选择到城市就业生活。农民工随迁子女的数量继续增长。在这样的背景下，国务院在2001年5月发布的《中国儿童发展纲要（2001-2010）》中将要使流动人口中的儿童基本能接受九年义务教育作为“保障儿童教育权利，提高儿童受教育水平”的目标之一，为完成这一目标又提出“切实保障残疾儿童、孤儿和流动人口中儿童受教育的权利……完善流动人口中儿童就学制度；根据国家推进城镇化的要求，做好教育规划，满足农村适龄儿童向城镇转移后的就学需要”的措施。这是我国政府首次对随迁子女教育问题提出明确的目标和措施。为我国随迁子女教育政策的发展指明了方向，标志着我国随迁子女教育政策的新发展。

在《中国儿童发展纲要（2001-2010）》提出的目标和措施的指引下，2001年5月末国务院印发了《关于基础教育改革与发展的决定》，提出“要重视解决流动人口子女接受义务教育问题，以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利”。形成了“两为主”的随迁子女义务教育政策。2003年1月国务院办公厅发出《关于做好农民工进城务工就业管理和服务工作的通知》提出要多渠道安排农民工子女就学，以保障农民工子女接受义务教育的权利：接收农民工子女的全日制公办中小学要对农民工子女一视同仁；加强对社会力量兴办的农民工子女简易学校的扶持和管理；流入地政府拨专款解决农民工子女就学工作，流出地政府要配合流入地政府的工作。同年9月教育部等部门联合下发《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》（以下简称为《意见》）。《意见》明确了流入地政府的责任——保障进城务工就业农民子女接受义务教育：建立完善进城务工就业农民子女接受义务教育的工作制度和机制，以改善进城务工就业农民子女受教育的环境，使九年义务教育普及程度达到当地水平；将流入地政府各部门职责具体化，各部门配合保障进城务工就业农民子女接受义务教育的权利；强调全日制公办中小学接受主渠道作用的发挥；建立进城务工就业农民子女接受义务教育经费的筹措保障机制，减轻进城务工就业农民子女教育费用负担；加强对以接收进城务工就业农民子女为主的社会力量所办学校的扶持管理；加强宣传引导，动员全社会关心和支持进城务工就业农民子女的教育问题，为他们营造一个良好的社会氛围。《意见》的一系列措施进一步强化了“两为主”政策。提出了随迁子女义务教育工作的新目标：“进城务工就业农民子女九年义务教育普及程度达到当地水平”。这份文件对随迁子女义务教育的全面部署使得它成为我国随迁子女义务教育政策发展历程中的一个里程碑式的教育政策。

同年12月财政部等多部门发出的《关于将农民工管理等有关经费纳入财政预算支出范围有关问题的通知》提出“教育行政部门要将进城务工就业农民子女义务教育工作纳入当地普及九年义务教育工作范畴”。积极采取措施，在收费上做到与当地学生一视同仁，减轻进城务工就业农民子女教育费用的负担。2004年3月财政部下发的《关于规范收费管理促进农民增加收入的通知》则提出“对在城市中小学就学的农民工子女，其负担的学校收费项目和标准要与当地学生一视同仁”，不得向他们征收借读费、择校费。这一政策的出台在一定程度上减轻了农民工的经济负担。2005年12月国务院发出的《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》指出“进城务工农民子女在城市义务教育阶段学校就读的，与所在城市义务教育阶段学生享受同等政策”。从这些规定中我们不难看出，我国政府努力为随迁子女提供与城市儿童同样的义务教育。让随迁子女接受公平的义务教育已经在酝酿之中。

（四）成熟期：2006-今

在这一时期我国政府明确提出“保障农民工子女平等接受义务教育”并在全国范围内实现了免费的九年制义务教育。在此之后，我国政府开始致力于将随迁子女接受教育的政策向非义务教育阶段延长。这表示我国随迁子女义务教育政策正在逐步走向成熟。

2006年3月国务院发布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》首次明确提出“保障农民工子女平等接受义务教育”，这表示我国政府高度重视随迁子女的义务教育问题，也成了此后随迁子女教育政策的指导思想。为将保障农民工子女平等接受义务教育变为现实，“国务院重申了‘两个为主’的原则，并将‘两个为主’在政策中加以细化”。[2]

同年6月新修订的《中华人民共和国义务教育法》中将随迁子女义务教育的问题上升到了法律层面。新修订的《义务教育法》第十二条规定“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定”。以法律的形式明确了流入地政府的责任，以法律的形式规定流入地政府提供给农民工随迁子女的义务教育应该是平等的。同年12月修订的《中华人民共和国未成年人保护法》指出“各级人民政府应当保障未成年人受教育的权利，并采取措施保障家庭经济困难的、残疾的和流动人口中的未成年人等接受义务教育”。突出强调了人民政府保障随迁子女接受义务教育的义务和责任。

2007年9月教育部印发《中小学学生学籍信息化管理的基本信息规范》，“改变了过去建立在户籍制度基础上的中小学学生学籍信息的管理模式，创造性地实现了中小学学籍统一管理”。[3]这一创举改变了过去创建临时档案，流入地定时将随迁子女就学情况回报户籍所在地的情况，为随迁子女异地就学提供了保障。

2008年8月国务院发出《关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》，在重申“两为主”原则的基础上，提出将进城务工人员随迁子女义务教育纳入教育公共体系，根据随迁子女的情况规划学校布局和发展，对符合规定的随迁子女免除学杂费、借读费，由政府拨给学校相应的教育经费。进一步强调和细化了流入地政府的责任。并提出由中央财政对较好解决随迁子女义务教育问题的省份进行奖励。同年12月财政部教育部联合发布《进城务工农民工随迁子女接受义务教育中央财政奖励实施暂行办法》。这表明我国随迁子女的教育工作得到了中央财政的支持。

2010年7月颁行的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》提出“研究制定进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试的办法”。同年10月国务院办公厅发出的《关于开展国家教育体制改革试点的通知》提出在北京市、上海市等六个省市和地区开展完善农民工子女接受义务教育体制机制，探索非本地户籍常住人口随迁子女非义务教育阶段教育保障制度的试点工作。2012年8月，教育部等部门发出《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见》就随迁子女在完成义务教育后在当地参加升学考试政策的制定出台工作做了战略部署。到2012年底全国有三十个省、区先后出台了随迁子女异地参加高考的相关措施，有望在2014年高考中将这一政策落实。这些都说明，目前我国政府正在努力将随迁子女的教育政策向义务教育的两端延伸。

二、我国农民工随迁子女义务教育政策的走向

（一）政府对农民工随迁子女义务教育的重视程度不断提高

建国以来到90年代初，我国政府对人口流动持限制的态度，因而农民工随迁子女义务教育政策这块是一片空白。90年代初期我国政府放开了对农民进城务工的管制，随后农民工随迁子女接受义务教育的问题引起了大家的关注。此后政府才开始对这个问题进行调查研究，并在1996年4月以限制为基调出台《城镇流动人口中适龄儿童、少年就学办法（试行）》，进行进一步的试点研究。在此次试点工作成果的基础上依旧以限制为主题，于1998年颁行《流动儿童少年就学暂行办法》。这时，我国政府只是将这一问题看作是“教育体系内部问题”，[4]并未给予足够的重视，所出台的政策也是以围堵意味浓重的“限制”为主题。

进入21世纪，我国政府对这一问题有了更进一步的认识，将这一问题看作是与农民工权益、社会稳定、群众利益、政府责任、社会和谐发展等联系在一起的社会问题。在政策制定中政府一改过去以“限制”为主题的政策基调，开始强调自身的责任，采取一种“服务”的态度。从“两为主”和“一视同仁”到“保障农民工子女平等接受义务教育”，将国家保障农民工随迁子女义务教育权利的责任写入《义务教育法》和《未成年人保护法》。我国政府对这一问题逐渐有了更加清晰的认识，提高了重视程度。

（二）由不平等待遇到保障随迁子女平等接受义务教育

90年代颁行的农民工随迁子女义务教育政策对随迁子女是有一定的不平等因素暗含其中。从颁行的政策看，国家限制他们流动，在户籍所在地没有监护条件的才可以流动到外地。而在流入地接受义务教育时，他们所接受的义务教育质量也是低于当地学生的，例如1996年颁行的《城镇流动人口中适龄儿童、少年就学办法（试行）》第十三条写明“初中也可适当减少授课门类”。这些都说明，初期农民工随迁子女是被不平等对待的。

进入2000年后，这种不平等待遇有所改善，政府开始改变过去围堵、限制义务教育阶段农民工子女流动的态度，以一种“疏导”的态度制定相关政策。首先提出了“两为主”的原则，解决农民工随迁子女就学的问题，并要求各级政府部门建立完善农民共随迁子女接受义务教育的工作机制，改善随迁子女受教育的环境，提高随迁子女九年义务教育普及程度。此外，在21世纪前期的政策中多次出现了“一视同仁”：要求各地政府、学校在学习中、生活上对在全日制公立中小学接受义务教育的农民工随迁子女与当地学生“一视同仁”。2006年3月国务院发布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》更是明确提出“保障农民工子女平等接受义务教育”。这种由不平等待遇到公平的发展趋势体现了我国政府在随迁子女义务教育问题上作出的努力。

（三）由强调农民工随迁子女监护人的责任到凸显政府义务

在90年代，颁行的农民工随迁子女义务教育政策中，突出强调的是农民工随迁子女监护人的责任。例如在1996年颁行的《城镇流动人口中适龄儿童、少年就学办法（试行）》中，第十五条规定随迁子女的监护人要负担他们接受义务教育的学费以及借读费；第二十三条规定，流入地政府有关部门可以依法对未按规定送被监护人入学的监护人进行处罚。在这些条款中，都强调了农民工随迁子女监护人在送被监护人入学这件事中的义务。而政府在整件事中是一个上位的管理者，对农民工随迁子女接受义务教育进行管理。

进入新世纪，政府由管理转向服务，开始强调政府的责任。2003年1月国务院办公厅发出的《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》的表述是“要保障农民工子女接受义务教育的权利”。强调的是政府的责任和义务，这标志着我国政府在这一问题上开始从管理向服务转变。2004年3月财政部发出的《关于规范收费管理促进农民增加入的通知》中，政府则是站在农民工的角度提出在负担学校收费项目和标准上要对当地学生和农民工子女一视同仁。在农民工随迁子女义务教育政策上，政府由管理到服务的转变说明了我国政府执政理念的转变。

（四）农民工随迁子女教育政策逐步向义务教育的两端延伸

在90年代，我国政府对农民工随迁子女异地接受义务教育持限制态度，进入新世纪以后我国政府逐步放宽了对农民工随迁子女异地接受义务教育的限制。随着我国经济社会的不断发展，新的问题又出现在了人们的视野中：农民工随迁子女在完成义务教育后考试升学的问题。目前这一问题已经引起我国政府的关注。2010年以来，我国政府已就此问题作出了战略部署，并提出在北京、上海等六个省市和地区开展探索非本地户籍常住人口随迁子女非义务教育阶段教育保障制度的试点工作。此外2012年底前，三十个省区先后出台“异地高考”政策，并将逐步将这一政策落实到现实中去。伴随着我国综合国力的不断增强，在不久的将来我国政府一定将农民工随迁子女的教育政策延长到义务教育的两端，为农民工随迁子女提供更加平等完善的教育服务，更好地实现科教兴国。

[1]中国进城务工农民子女教育研究及数据库建设课题组.中国进城务工农民随迁子女教育研究[M].北京:教育科学出版社,2010：168.

[2]曹佳颖.我国城市实施农民工子女义务教育政策的研究[D].上海:上海交通大学,2011.

[3]王理.我国流动儿童义务教育政策的回顾与评析[J].经营管理者，2013（17）.

[4]吕少蓉.1996～2007年国家关于农村流动儿童义务教育政策的变迁[J].教育导刊，2008（6）.