农村土地制度与村民自治:冲突与调适

李世敏

(华中师范大学，湖北 武汉 430079

“人们在自己生活的社会生产中发生一定的、必然的、不以他们的意志为转移的关系，即同他们的物质生产力的一定发展阶段相适合的生产关系。这些生产关系的总和构成社会的经济结构，即有法律的和政治的上层建筑树立其上，并有一定的社会意识形式与之相适应的现实基础。”①1859 年，马克思在《政治经济学批判》中做出了上述精辟论述。

经济基础决定上层建筑，成为马克思主义思想的一条精髓。农村土地制度作为生产关系的重要组成部分，与作为上层建筑重要组成部分的村民自治，二者之间无论在理论上还是现实层面，必然存在某种千丝万缕的联系。土地是农民的“命根子”，村民自治是中国基层民主的基石。剖析二者之间的相互关系，对于土地制度的改革以及村民自治的发展，无疑都将具有重要的现实意义。

一、土地与政治:调适和张力

古今中外的历史发展长河中，土地与政治一直都是一对孪生兄弟。

英国的圈地运动在经济史上具有十分重要的地位，圈地运动中爆发的农业革命，改变了英国本身的社会生产关系，完成了由封建主义向资本主义的转变;日本二战失败后，工业发展遭到空前的破坏，之后日本通过土地政策的调整和改进，率先实现了农业的复苏，并在此基础上实现了工业的大发展。在取得一定工业成就以后，日本很好的利用公共权力处理了利益在农业和工业之间的分配，促进了社会整体生产力的不断发展，实现了政治系统的不断稳定。

纵观整个中国社会史，农村土地制度的演变大致经历了四个阶段，乡村社会的政治社会特征也随之呈现出相应的特征。②从村民自治的起源来看，农村土地的家庭联产承包打破了人民公社“政经合一”的大一统模式，失去了经济基础的人民公社体制日益沦为一个躯壳，并最终被民间自发的村民自治所取代。

村民自治是与土地家庭承包相适应的国家对农村治理的一项基本的政治制度。原中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文说:“我体会最深的是，农民在村里最烦恼的就是三件事:第一件事是收钱;第二件事是动地;第三件事就是计划生育。这三件事是互有联系的，因此村民委员会的民主制度和健全的土地制度也是有着非常密切的联系”。③

尽管土地制度的改革最初直接促进了乡村民主的发展，然而随着社会的发展，党国英认为，现行的农村土地制度不仅直接影响到中国土地资源的保护和农业生产的可持续发展，还关系到整个国民经济的宏观运行和行业效率，也关系到中国农村的政治稳定。④

贺雪峰在《农村土地的政治学》一文中将土地政治定义为“围绕中国农村土地发生的各种冲突和博弈”，并将其分成两类，一是在城郊和沿海发达地区围绕土地征收而发生的土地冲突，二是一般农业型地区农民为农地权益归属而发生的冲突。⑤

二、“滞后”的土地制度对村民自治的制约

随着现代化驱动下城乡一体化的加速发展，土地急剧升值，土地问题已经超越此前的税收负担而成为“三农”的核心和焦点问题。土地纠纷并不是在真空中产生的，它本身是嵌入到整个基层政治生态中的，并与以利益的权威性分配为己任的政治本身紧密关联。

张千帆指出，在土地财政驱动下，政府不仅可以通过各种项目以“公共利益”的名目征地，也可以将农地划入城市化范围而征地。在农地权利未落实到农民个体和村级自治不完善的情况下，集体所有很容易蜕变为“村委会所有”，村委会主任或村支书背着农民卖地的现象屡见不鲜。⑥

本来作为村民会议或代表会议决定的执行者，村委会不过是联系、接洽并帮助履行补偿协议的中间机构，并不是接受补偿的适当主体，至多只能收取少量的管理费用。然而，当前一些地方的村委会背着农民卖地、侵吞农民补偿款的大量行为，显然是村级民主不完善、村务公开未落实的结果。⑦

现行农村集体经济组织因土地产权的不明晰与法律的模糊性，农民不能独立掌握对土地的处置权力，不得不根据需要在国家的正式权力与社区的非正式权力之间进行取舍，从而在征地实践中，往往出现少数村干部对村民会议的“僭越”。

土地制度的一些模糊界定，不仅为村干部在征地中做手脚提供了方便，同时也在土地调整中为其预留了很多自由裁量余地。比如，《土地承包法》规定了发包方不能任意调整农民承包地，同时又规定在某些“特殊情况”下可以进行有限调整。然而，法律没有界定“特殊情况”的具体内容，导致村集体经常可以“主观”地、工具性地利用这些“特殊性”，以法律的名义的置村民的意见于不顾。

按照主体差异，有学者将土地纠纷类型分为农户之间、农户与村集体之间、村民小组与村集体之间等方面的纠纷。⑧土地的产权不够明晰，往往导致弱势群体利益受损。以农家女为例，人大常委会执法检查组关于检查《＜中华人民共和国妇女权益保障法＞实施情况的报告》中明确指出，“农村妇女土地承包权益受侵害问题还没有得到根本解决。主要表现为:有的地方在发包时少分承包地给妇女;有的地方妇女出嫁或者离婚、丧偶即被收回承包地;有的地方土地被征后少给或者不给妇女土地补偿费和安置补偿费;有的地方用村规民约或者村民会议、村民代表会议决议等形式限制甚至剥夺妇女的集体经济组织收益分配权。”

“有研究者从农村土地承包及集体经济收益分配中的性别视角来观察西北农村的土地纠纷，认为在农地集体所有家庭承包经营条件下，妇女土地承包权受侵害的根源不在于传统的‘男娶进、女嫁出’习俗，不在于农地承包制度本身，也不在于乡村干部为自己谋私利的天性，而在于婚姻半径内的村组实行不同的土地承包办法”。⑨

“农民集体”是一个抽象和模糊的概念，实际并不存在这样一个正式的确定的组织。⑩在日益升值的土地利益刺激下，由于土地“农民集体”这个所有者的模糊性，使得村干部、地方政府、企业往往出现三者的“合谋”，撇开村民会议，经少数人操作以村民集体的名义实现土地“被征”，不仅引发了一系列的群体性事件和持续上访，造成了恶劣的社会影响。同时，也造成了社会上从治理的视角对村民自治的“失望”评价。

三、村民自治对土地制度的“负作用”

经济基础和上层建筑是一种辩证关系。一方面，经济基础决定上层建筑，上层建筑反映经济基础;另一方面，上层建筑具有相对的独立性，对经济基础具有反作用。同样地，村民自治的基础最初由农村土地制度的改革决定，但是它产生之后就开始对农村的土地制度产生一种反作用。

国家社科基金重点项目“城乡一体化中农民权益保障研究”课题组成员，先后深入国务院批准的两个统筹城乡综合改革试验区的重庆市、成都市的乡(镇)村，开展城乡一体化中的农民政治权益保障情况调查，共计回收“城乡一体化中农民权益保障”有效问卷1900 份，“农民政治权益保障”有效问卷472 份。通过对问卷的统计分析发现，村民希望监督的公共事项最多的选择是“土地征收与补偿”，比例高达70.61%。⑪从中足可看到，目前的村民监督对“土地征收与补偿”的严重不到位，“失地”农民的利益往往得不到应有的补偿，因此村民才会表达出对此非常高的意愿。

实际上，由于村民自治的不完善，往往导致村民在征地过程中自身利益难以彰显。以广东惠来县蛟边村为例:

2010 年，在有关征地手续尚没有办理完毕的情况下，隆江镇蛟边村的500 多亩良田，在很多村民不同意的情况下被低价强行征收。征地引发了强烈的冲突，后来导致蛟边村13 名村民坐牢(南方农村报曾以《暴力抗拒征地13 人获刑》为题进行报道)。

在2011 年的村民选举中，原任村干部班子因卖地在选举中全部落选。新上任的张太水等5 名村干部摩拳擦掌想为村民讨回征地受损的利益，岂料到2012 年6 月1 日，隆江镇有关工作人员忽然宣布免去张太水等全体5 名村委会成员资格，理由是“违反计划生育”。令张太水等被免村干部不能接受的是，空缺的村委会班子没有进行新的选举，而是在2012 年6 月24 日仅仅由26 名村民代表在村委会选举产生，当天村委会大门紧闭，有当地派出所工作人员在场执勤防止抗议的村民闯进去。隆江镇司法所所长、兼任蛟边村支书的蔡美有对此解释:“蛟边村有4200 多人，是一个有名的‘问题村’，村内情况复杂，如果通过全体村民会议的方式进行选举，很长时间可能都选不出结果”。

村民自治的不彰，村民监督的乏力，导致村干部“前腐后继”。据了解，蛟边村除了村支书张宋记因为卖地被撤销职务之外，他的上任村支书张炳东也因为私自卖地被判处有期徒刑3 年。村民选举的5 位村干部被免职，在支持他们的村民看来，真正的原因是地方政府担心他们推翻原来的征地而拿计生“工具性”执法。无疑，这更加剧了村民对征地的不信任和现有土地制度的不满。

从以上案例不难发现，其实很多征地矛盾的产生，不一定完全是由于土地制度本身所导致。恰恰是因为村民自治的监督乏力，导致了村民对征地操作的不信任，进而加剧了和放大了土地问题和矛盾。

四、双重“回应”创造“共赢”

一方面，经济基础的变化决定上层建筑的变化和发展方向。改革开放以来土地家庭承包联产责任制的推行，满足了农民对于土地的需求，大大提高了农民的生产积极性，并推动了村民自治的发展。另一方面，上层建筑对经济基础具有反作用。上层建筑对于经济基础不是消极的、被动的，它一旦产生即反作用于经济基础。这种作用既可能促进经济基础的发展，也可能阻碍经济基础的发展。随着村民自治的发展，广大农民的权利意识不断成长，同时对土地需求也逐步由“增长需求”转变为“公平正义”，而原有的产权不够明晰的土地制度不能够及时调整以适应新时期的新需求，因此各界对改革现有土地制度的呼声越来越高。

马斯洛的需求层次理论不难得出，当人们的低层次的生理(温饱)需要得到满足之后，人们对于更高层次的价值需求将会成为一种必然的趋势。土地纠纷和土地群体性事件的直接动因在于土地补偿标准较低，其背后本质在于农民对于土地价值分配制度安排的不满。⑫

政府介入土地征收和交易，不仅无助于保证规划的合理性，反而产生了巨大的征地冲动，及其引发的资源浪费和公权滥用，中国当前冲突频发的农村征地事件即是明证。⑬2006 年，在农民土地权益与农村基层民主建设国际研讨会上，有学者认为农民是社会的平等一员，应该赋予农民公民权，主张规范政府行为，这样才能够保障农民的权益。⑭

一言以蔽之，只有一方面改革现有的农村土地制度，使其能够有效地保障农民的利益，从而让土地制度这个“经济基础”更好地回应村民自治这个“上层建筑”发展的需求方向;另一方面改善村民自治，加强村民的监督能力，杜绝其他人或者机构打着“农民集体”同意的幌子随意征地，才能够促进土地制度与村民自治的良性发展，实现二者共赢。

注释:

①马克思恩格斯选集［M］．北京:人民出版社，1995，32．

②刘金海．我国农村土地制度的演变与乡村社会政治发展．岭南学刊，2001(4)．

③陈锡文．关于我国农村的村民自治制度和土地制度的几个问题．经济社会体制比较，2001(5)．

④党国英．当前中国农村土地制度改革的现状与问题．华中师范大学学报(人文社会科学版)，2005(4)．

⑤贺雪峰．农村土地的政治学．学习与探索，2010(2)．

⑥张千帆． 农村土地集体所有的困惑与消解．法学研究，2012(4)．

⑦张千帆．农村土地集体所有的困惑与消解． 法学研究，2012(4)．

⑧郭亮． 农村土地纠纷的类型及原因． 重庆社会科学，2009(6)．

⑨袁方成，罗峰．“农民土地权益与农村基层民主建设国际研讨会”综述．古今农业，2007(1)．

⑩张忠野． 农民地权制度的反思与构建． 政治与法律，2009(3)．

⑪瑏瑡田承春．城乡一体化中村民自治问题探析．四川师范大学学报(社会科学版)，2011(1)．

⑫瑏瑢董超华．我国土地制度与政治权力关系互动研究(硕士论文)．南京农业大学，2011 －06．

⑬瑏瑣张千帆．农村土地集体所有的困惑与消解． 法学研究，2012(4)．

⑭瑏瑤袁方成，罗峰．“农民土地权益与农村基层民主建设国际研讨会”综述．古今农业，2007(1)．

［1］马克思恩格斯选集［M］．北京:人民出版社，1995．

［2］靳相木．中国乡村地权变迁的法经济学研究．北京:中国社会科学出版社，2004．

［3］原玉廷，张改枝．新中国土地制度建设60 年回顾与思考．北京:中国财政经济出版社，2010．

［4］蒋省三，刘守英，李青．中国土地政策改革:政策演进与地方实践．上海:三联书店，2010．

［5］党国英．土地制度对农民的剥夺．中国改革，2005(7)．

［6］徐勇．草根民主的崛起:价值与限度． 中国社会科学季刊(香港)，2000(3)．

［7］于建嵘．土地问题已成为农民维权抗争的焦点—关于当前我国农村社会形势的一项专题调研．调研世界，2005(3)．

［8］张千帆．城市化不需要征地——消除城乡土地一元结构的宪法误区．法学，2012(6)．

［9］郭亮．农村土地纠纷的类型及原因． 重庆社会科学，2009(5)．

［10］郭亮，杨蓓．信访压力下的土地纠纷调解—来自湖北S 镇的田野经验．当代法学，2012(2)．

［11］周其仁．农地产权与征地制度——中国城市化面临的重大选择．经济学(季刊)，2004(1)．

［12］高海燕．20 世纪中国土地制度百年变迁的历史考察． 浙江大学学报，2007(3)．

［13］谈佳隆，陈婧． 中国农村土地制度及土地流转的政策演变．中国经济周刊，2005 －08 －29．