改进社会治理方式：充分发挥公众参与的基础性作用

陈蔚涛

十八届三中全会提出要创新社会治理、改进社会治理方式要坚持系统治理、依法治理、综合治理和源头治理。党的十六届四中全会首次提出建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，不断提高构建社会主义和谐社会的能力。历经几十年的社会实践与发展，公众参与社会管理的基础性作用越来越凸显。所以，加强党委的领导，发挥政府主导还要鼓励和支持社会各方面参与。

一、公众参与社会治理是人类社会发展的范式

社会治理就是政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等诸行为者，通过平等的合作型伙伴关系，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行规范和管理，最终实现公共利益最大化的过程。[1]

（一）公众参与是人类社会发展的规律性体现

从狩猎采集社会发展到农耕游牧社会、非工业文明社会、工业化社会已历经四种社会形态。西方社会学认为与传统农业社会不同：现代社会日益分化为三个既相互联系又彼此独立的领域：政治领域、经济领域、社会领域。[2]三大领域既有其独立性但又无法分割，在社会领域中引入其他领域的主体参与社会管理是人类社会发展的一种趋势。上世纪七八十年代以来，西方社会涌现了许多新的治理理论，如多中心治理理论、合作网络理论等。这些理论都强调社会管理不存在单一权威中心，主张政府部门要向非政府部门分权，与非政府部门建立相互联系、平等合作的社会治理关系。十六大指出要不断深化对人类社会发展规律的认识，但把握规律不等于生搬硬套还须符合中国国情。目前中国社会与西方国家不完全相同：比如，政治体制上我国是中国共产党领导的多党合作与政治协商制度，其是中国惟一的执政党，另外在中国缺乏成熟的人民社会和市场，社会力量薄弱，难以实现国家与市场、社会三大领域的有效互动。所以，党委领导是根本，政府负责是主导，社会协同是辅助，公众参与是基础，这是规律性与现实性的有机统一。

（二）现代社会治理离不开公众参与并发挥基础性作用

当前公众参与在社会治理领域发挥着基础性作用，即非主导性且不可或缺性。公众参与是公民为维护或促进社会公益，通过各种合法途径与方式表达利益诉求、影响公共活动以及公共政策的社会政治行为，是一种良性的互动，并不包括街头行动和个人、组织的维权行动，是应得到政府认可的行动，也不包括政治方面的选举。从决策的效力来看，政府是主导，但既然引入了公众参与，就应尊重其意见与建议，特别是存在异议时应给予有效的反馈，因此，在某种程度上其会影响政府的政策走向和最终决策。从公众参与的主要领域来看：一是立法领域，二是公共决策领域，三是公共治理领域。[3]前者如工程招标监理、出租车、燃气等重大的、社会普遍关注的、利益冲突明显、分歧大的经济社会问题；后二者交叉较多，如环境保护、公共预算、城市规划、公共卫生、公共事业以及单位政策的制定和事务决策、城乡社区的居民自治、业主自治。可见，公众参与和居民的切身利益密切相关，多涉及有关民生的关键领域，如果其需求得不到满足就极可能演变成外部抗争和反对政府的力量。正所谓基础不牢地动山摇。

从法治发达国家30年的发展经验来看，公众参与还能更好地矫正政府片面追求经济利益所可能带来的对人的生存权利的负面影响，更好的满足在政策制定、执行、监督环节，不同利益群体和各阶层差异化诉求并产生更好的结果，更佳地实现社会的公平与公正。

二、公众参与是满足社会阶段性特征的必然选择

马克思指出“社会……是构成一个处于一定历史发展阶段上的社会，具有独特的特征的社会。”社会是历史的、具体的、独特的。中国正处于“四化”同步转型加速期，十八大提出：“全面建成小康社会和深化改革开放的目标。我们要加快形成与社会阶段性特征相符合的社会管理格局。”公众作为参与社会治理的四大主体是与社会的阶段性特征相适应的。

（一）风险型社会化解社会矛盾急需公众参与

科技发展、全球化、气候、环境、政治文明冲突，人类对社会生活和自然的干预范围和深度不断扩大，“人化”的决策和行为成为社会风险的主要来源，促使全球进入一个风险社会。7.23动车事故、黄潍输油管道、婴幼儿奶粉等重特大公共安全事件频发；社会原子化问题突出，我国流动人口已达到2.36亿，每6人中就有一个流动人口。近年来在征地、拆迁等关系小众群体的重大利益面前，激情和偶发的恶性事件频现；环境群体事件年均递增29%，2011年环境重大事件增长120%，司法渠道解决环境纠纷不足1%；[4]中国只用60年时间就实现了城镇化率从10%到50%的转变，而在欧洲用了150年，拉丁美洲则用了210年，城镇化所带来的相关冲突集中显现。预计到2030年，中国将新增3.1亿城市居民。我们将面临提高能源和其他自然资源的使用效率，完善城市治理体系的挑战:比如,如何实现新城市居民再就业，交通、住房以及基本社会公共服务的可获得性和安全性。[5]社会道德下滑、信任度不高，特别是公信力低，整个社会弱势心态弥漫。保障性、越轨性、歧视性、排斥性、失调性、整合性、需求性社会问题已成为一种明显而又普遍存在的社会现象。东海、南海等涉及外部国家安全和保护国家和中国公民海外资产安全、生命权问题日益尖锐。新老社会问题交织在一起，波及政治、经济、社会、文化、生态各个领域、各个阶层，政府不可独自承担这样的风险。发展公众参与能使复杂的利益群体通过参与把私利提升为公利，重塑个人愿望、强化集体反思，使政府决策更具科学性，同时也增强了人们对共同体和决策的参与感与实践能力。

改革开放使国家与社会的关系从高度一体化转向适度分离，国内与国际社会依存度加大，社会生产、生活行为复杂性越来越强，但社会管理的技术不高，监督体制不健全，与市场经济相适应的思想道德和诚信建设滞后，加剧了社会的不稳定。诸多社会问题的解决仅仅依靠某一社会管理主体或者说政府已无力承担。而且，政府正从全能政府向有限政府转变。政府管理、决策充满风险，政府不可独自承担这样的风险，公众参与可使政府管理更加科学，是化解社会问题不可替代的力量。

（二）发展型社会满足更高需求依托公众参与

近年来，政府心态日趋包容，环境不断开放，从理论、制度、实践层面不断探索与完善公众参与的体制与机制建设，有利地维护了社会的和谐与稳定。以民生为重点的食卫安全、环境保护、老龄化、突发事件等社会管理领域为着力点，鼓励公众参与的力度不断加强并以法制化形式加以固定。加强主流媒体、新媒体的舆论宣传构建公众参与的社会氛围，逐步形成国家共识。加强源头治理。创新和完善了各种公众参与的事前、事中、事后的防控、监督、问责机制。

但中国正从温饱型社会向发展型社会转型，“问题社会”特征显著。面对财富的增加，公众的需求日趋多元化、复杂化、高级化。公众对公平性、公正性、安全性、幸福感、民主权利等需求的标准逐步提升。2011年，城乡居民家庭恩格尔系数分别为36.3%和40.4%。根据联合国粮农组织的标准划分，恩格尔系数在40%—49%为小康，30%—39%为富裕，30%以下为最富裕。马克思将人的需求分为三个层次，即生存需求、享受需求和发展需求。陕西安监局“微笑局长”事件中，就有网友强烈要求依据《信息公开条例》公开杨达才的工资收入状况。普通百姓希望通过政治途径表达权利的意识和行动时有发生。在人民网强国社区聚焦十八大的网络调查中，民主政治的选项高居榜首。美国著名政治学家亨廷顿曾说，后发国家的政治现代化必然面临政治参与的扩大和政治制度化之间的矛盾。人力、物力、财力资源的有限性，整合协调社会问题党委政府须提升公众参与的能力，弥补自身力量与能力的不足。所以，仍需不断丰富公众参与的制度和形式。切实完善和健全公众参与的法治保障，使之成为政府决策不可或缺的重要依据。

（三）治理型社会完善管理格局有赖公众参与

近10年来，我国的社会管理格局在社会治理中发挥着越来越重要的作用，但问题也明显。社会管理格局出现了结构性失衡，公众参与的总量不足，质量不高。公众参与主要有两种形式，一是个体行为的参与。由于参与文化薄弱、参与能力不足、参与实效欠佳、参与法制乏力，公众参与更多停留在口头上、虚拟社会中、对他方的指责中，缺乏实际行动的支持；二是通过社会组织参与。社会组织是公众参与的重要平台。美国认为社会组织是他们实现社会管理的重要手段。在政府支持、民间运作、社会认同及公众参与下，芬兰的志愿服务活动开展得非常普遍：1/3以上的公众参与志愿者工作，2010年创造的经济价值总计约25亿欧元，相当于政府当年预算的4.8%，不仅创造了不可估量的社会效益，也创造了巨大的经济效益。根据民政部《2012年社会服务发展统计报告》我国的社会组织逐年递增已达49万。但是衡量一个国家社会组织发展水平的指标是社会组织的万人拥有量，2010年法国是110个、日本是97个、美国52个、阿根廷25个、新加坡14.5个、巴西13个、中国3.37个。据社科院《2012年民间组织蓝皮书》统计发展中国家是10个，我国是3.65个。组织化程度不高也成为制约公众参与的关键瓶颈。

提高公众参与社会治理的质与量。加快公众参与社会治理的理论建设。健全社会管理格局的运行机制，强化法制保障，落实问责机制；重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记；加大宣传教育，培育志愿者精神；推动信息公开的顶层设计，明确公开的细则；充分利用信息化技术拓展公众参与的有效渠道；以城乡社区基层自治为依托，增强公众参与的实践能力；强化支持、引导，重视公众参与的技能与知识能力培训。

三、公众参与是我国民主政治制度建设的主要内容

实现中华民族伟大复兴，必须坚定不移走中国特色社会主义道路，要坚定这样的道路自信、理论自信、制度自信。截至2012年，中华民族复兴指数由2010年的62.7%增至65.3%。十八届三中全会提出了政治、经济、社会、文化、生态文明和党建“六位一体”的建设。随着中国进入改革的深水区，政治体制改革对其他领域的影响力越来越大。

（一）公众参与是协商民主的重要体现

学术界一般认为，政治文明主要包括政治理念、制度和行为文明，其最终表现形式是制度文明。[6]协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。20世纪后期毕塞特明确提出“协商民主”的概念，西方学术界诸多的领军人物开始关注这一研究领域。我国的社会主义民主政治中存在着丰富的协商民主实践。十八届三中全会提出要坚持协商于决策和实施之中。协商民主能矫正西方自由民主的不足、制约行政权力的膨胀，使政府管理更加科学。公众参与的实质就是将民主应用于公共行政领域，是行政民主的反映。所以，公众参与被认为是政府民主的表现，参与是民主的方式与重要的组成部分。公众参与不仅是法律权利，更是一种政治文明的体现。协商民主也是党的群众路线在政治领域的重要体现。

（二）公众参与是群众路线的自觉实践

马克思主义唯物史观认为，人类社会发展同时也会受到社会主体自觉的选择和创造。我们党在革命和建设中将之与我国的具体实践相结合，逐渐形成了“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的群众路线工作方法。30多年改革开放的实践不断证明：人民是改革的主体，要坚持党的群众路线，建立社会参与机制，充分发挥人民群众积极性、主动性、创造性，充分发挥工会、共青团、妇联等人民团体作用，齐心协力推进改革。当前的社会治理说到底是对人的服务与管理，社会治理的依靠力量也理应是从事社会活动的主体——广大社会公众，仅仅依靠党政官员是不现实的、也不容易得到公众的支持。

公众参与社会治理体现了马克思主义对人的自由而全面发展的追求。公众在社会领域当中不再是被动的管理对象而是成为主动的参与者，在决策、实施、以及评估和监督环节发挥作用、更好地表达利益诉求，认识管理规律、化解社会矛盾，体现了主客体在管理实践中的统一。有益于保证管理活动真正以人为中心。群众路线的工作方法也应是社会治理的根本方法，健全社会管理格局，让公众参与社会治理正是这一方法的自觉运用。

（三）公众参与是长期执政的基石

恩格斯说：“思想离开了利益就会使自己出丑”。从各国执政党的执政经验来看，只有执政为民才能长期执政。社会领域与公众的切身利益最为密切相关。建设“三型”执政党，特别是服务型执政党，加强以民生为重点的社会治理，正是长期执政的重中之重。

马克思、恩格斯在《共产党宣言》中指出：过去的一切运动都是少数人的或者为少数人谋利益的运动。无产阶级的运动是绝大多数人的、为绝大多数人谋利益的独立的运动。这是无产阶级政党区别于其他阶级政党的重要标志。中国共产党的宗旨是全心全意为人民服务。公众作为社会的主体，脱离公众的马克思主义执政党就会失去生命之源。当马克思主义政党成为执政党后，就是要为最广大的人民群众服务——治国理政。但服务不仅是为民执政，更是要依靠民众执政。服务型执政党应是一个廉洁政党、高效政党、民主政党、民生政党、法治政党，这都离不开公众的理解与支持。毛泽东在《向群众学习，与群众结合》一文中指出，“群众有伟大的创造力。中国人民中间，实在有成千成万的‘诸葛亮’，每一个乡村，每个城市，都有那里的‘诸葛亮’。我们应该走到群众中间去，向群众学习”。公众参与不仅是为民办事，更是靠民办事来解决发展中问题的现实需要。

[1]陈家刚.从社会管理走向社会治理[N].学习时报,2011-10-22.

[2]梁树发.社会与社会建设[M].北京:人民出版社,2007.67-68.

[3]蔡定剑.公众参与风险社会的制度建设[M].北京:法律出版社,2009.5-6.

[4]中国近年环境群体性事件频发[N].新京报,2012-10-27.

[5]联合国开发计划署.2013中国人类发展报告[EB/OL].http://roll.sohu.com/20130829/n385365280.shtml.

[6]王周户.公众参与的理论与实践[M].北京:人民出版社,2011.17-18.