新型工业化背景下城市社区管理创新

黄 巍

（中共桂林市委党校 经济管理教研室，广西 桂林 541003）

社区管理作为城市社会管理的一个重要组成部分，是一个庞杂的系统工程，承载着城市经济繁荣发展、社会和谐稳定的艰巨任务。近年来，伴随着我国经济的腾飞，新型工业化的快速发展，既给城市社区的繁荣带来机遇，也给城市社区的管理带来难题和挑战。在全面深化改革的艰难抉择期和日新月异的城市发展过程中，要解决一系列有关城市发展的社会矛盾和问题，不断创新城市社区管理模式显得日益迫切。

一、新型工业化进程中城市社区管理的嬗变

伴随我国经济的高速发展，与新型工业化发展相关的各种社会要素加速流动，城市社会结构发生急剧变化，引致了诸多社会矛盾和问题，社区管理改革随之经历了一系列变化和转型。

（一）社区管理体制从集权型向分权型转变，社会化趋势明显

我国传统的社会管理模式主要是政府管理社会，管理体制高度行政化和集权化。随着新型工业化的发展，人口流动日益频繁，社会结构开始由封闭向开放、由简单向多元转变，出现了更多新的社会组织和社会群体。特别是新型工业化城市，由于发展超前，能够容纳更多的人就业和发展，因此，大量人口在其中集聚和流动，一些地方流动人口数量甚至比土生土长的本地居民还要多。在新型工业化城市里生活的人群中，很大一部分是年轻人，在城市里追求自己的事业、梦想，但是，还有少部分人员因为知识和技术缺乏，靠卖苦力为生，城市房价和生活成本又很高，致使他们很难融入到城市生活，一些还成为游民群体，缺乏应有的归属感。而现代化城市是由一个个社区组成的，不管是落户人员还是流动人员，他们在城市里生活都由相应的社区管理。日益复杂的社会结构和频繁的流动性人口，使得社区管理任务日益繁重。传统的政府集权化管理模式已经不适应新型工业化时代的社区管理需要，必须加以改革，实现集权型社区管理向分权型社区管理的转变，重心下移，把大量社区管理权限下放到基层组织和社会组织。

（二）社区管理主体从一元型向多元型转变，多元化趋势明显

随着新型工业化时代的到来，城市社区管理模式出现了根本的改变，开始探索和尝试由政府总管一切社区事务、全面支配社区所有资源的政府一元型（全能型）社区管理模式向政府、市场、社区等共同参与的多元型社区管理模式转变；社区民众由高度依赖单位、政府生存的“单位人”向具有更强独立自主性的“社区人”转变；各种各样的社会组织、民间团体日渐增多，在社会管理、社区管理中发挥着重要的协调作用，社区管理呈现多元化发展趋势。但是，一些城市经济建设这只手硬，城市社区管理这只手软的问题十分突出，社区管理和服务理念落后，社区管理措施欠当，对公共突发事件的处理能力偏低。这些问题要得到有效解决，就离不开社区管理主体的多元化发展。只有在多元化主体共同参与社区管理的情况下，才能在社区管理决策层面上集思广益，形成有利于民众利益和社区和谐的良好决策。

（三）社区管理方式从人治型向法治型转变，法治化趋势明显

城市社区管理作为城市社会管理的重要组成部分，伴随着新型工业化城市的发展出现了管理方式由人治型向法治型的转变，呈现明显的法制化趋向。一是社区管理机制进一步健全完善，在公众参与社区事务决策机制、社区公共服务机制、社区矛盾纠纷调处机制、社区诚信友善机制等方面不断完善。二是对社区管理严格责任考评，由上级部门指导、社区居委会报告、社区居民共同参与的社区考评体系建设日渐加强，积极探索和尝试社区自我管理模式。这种法治型、规范性、现代型社区管理方式有利于新型工业化条件下城市社区的健康发展。

二、新型工业化进程中城市社区管理存在的问题

（一）政府主导型管理尚未完全改变，社会力量参与不够

随着新型工业化的快速发展，政府在城市管理职能问题上进行了一系列改革，既体现出政府对城市经济社会发展的高度重视，也体现出政府从社会管理到社会服务的转变。但职能转变还不到位，对社区放权太少，一定意义上还是打着维护城市社会稳定的旗号对社区进行主导型管理，而不是采取政府引导、社会力量广泛参与的方式来对社区进行多元化和谐管理。政府主导型社区管理的问题体现在：政府对社区管理的职能定位不清；建设有限政府仍然停留在理论上；政府对行政、市场和社会的管理职能划分欠妥；社会力量和民众参与社区管理的热情不高；社会组织自治程度不高，等等。这些问题的存在，导致政府越位、缺位、错位的现象时常发生，社区发展缺乏活力。

（二）公民社会发展滞后，民众参与管理的积极性不高

社区管理离不开公民社会的培育和发展，当前，我国公民社会培育和发展的基础还比较薄弱，还有很多尚待破解的认识性和制度性方面的问题，导致民众社会参与意识不强、社会参与程度不高；民众的公民精神和公共意识还不成熟；社会组织参与社区管理的积极性不够甚至空缺，等等，这些问题的存在严重影响到社区管理的健康运行。因此，在新型工业化进程中，要逐步培育和发展公民社会，使城市经济社会和民主政治得到应有的发展，这对推进社区管理的民主化、法治化、科学化是大有裨益的。

（三）体制机制不健全不完善，对矛盾和问题的处置乏力

新型工业化背景下的社区管理任务异常艰巨，涉及的管理内容也非常广泛，必须加强制度建设，用健全的制度机制来加以规范。当前，第一，城市基本有专门的社区管理部门，但在现实中，参与社区管理工作的相关部门太多，有些部门由于职能交叉而出现敷衍了事、推诿扯皮、各自为政等现象。第二，由于新情况、新问题层出不穷，一些部门工作理念、工作方式不适应新型工业化城市社区发展的要求，解决问题不当或不力，导致部分社会矛盾和问题不断升级。第三，社区管理体制机制本身改革滞后，不能对新领域和新事物进行有效管理，存在管理的空缺环节和真空地带。第四，社区管理运行机制设计欠科学，致使一些制度对解决社区管理难题效果不佳。第五，基层组织在社区管理方面缺乏足够的权限，上级部门也没有对其授权，因此，多数基层组织显得无所适从、管理效果甚微。

三、新型工业化进程中城市社区管理创新的路径

新型工业化进程中城市社区管理创新，必须紧紧围绕城市社区管理的职能和任务，联系城市经济社会发展的现实情况，充分尊重社区管理规律和社区居民意愿的基础之上，在社区管理理念、体制机制、内容等方面进行，构建顺应形势发展需要、体现现代化城市特色的新型社区管理模式。

（一）适应现代城市发展的要求，创新城市社区发展理念

社区管理理念创新是建设新型工业化城市社区管理模式的有效保证。第一，树立以人为本理念。当前，我国社会结构已经发生了根本变化，社会呈现多元化发展，社区管理面对的是利益需求多样化的民众。要满足不同民众的利益诉求，就必须从社区人员结构的实际出发，设计人性化的发展思路，做到制度的公平公正，这是社区管理理念创新中的关键性问题。第二，树立公平正义理念。公平正义是社会和谐稳定的前提，是社区存在和发展的必要条件。城市社区管理所要求的公平正义，既要有就业、分配、医疗、教育、社会保障等方面的公平正义，又要有慈善、奉献、宽容、诚信等方面的公平正义。为此，要逐步完善社区管理制度，维护公平正义的制度环境，努力实现社区内权力公平、机会公平和规则公平。第三，树立民众主体理念。在城市社区管理中，政府不能充当全能型管理者角色，而应把大量社区事务交由社会和社区民众自己去管理。社区管理要体现出政府服务引导、居民成为关键参与主体的理念，形成政府、社会、社区合作治理的模式。第四，树立依法治理理念。城市社区必须依法治理，既有利于保护社区所有居民的合法权益，也有利于培育和塑造社区居民的法治意识和主人翁精神，形成和谐有序的社区环境。

（二）创新社区管理的体制机制，为社区和谐发展提供制度保证

建立健全科学的体制机制是社区管理和谐化的有效制度保证。也只有不断创新社区管理的体制机制，才能有效解决影响社区和谐稳定的源头性和根本性问题，使社区安定有序并充满活力。由此而论，社区管理体制机制创新是社区管理模式转型的关键之举。第一，社区管理体制机制创新应该遵循党委政府引导、社会协同、全体居民参与的运行机理，做到以人为本、服务至上、民生优先、公平公正的原则，坚持政府、社会、社区、民众等共治共享的基本路径，建立起与社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会发展要求相适应的新型工业化城市社区管理制度。第二，社区管理体制机制的创新应该包含以下内容：社区管理有效运行的支持和保障机制；社区公共服务联动机制；影响社区事务决策和执行的外部干扰隔离机制以及相应的动力机制、激励机制和监督机制等。只有把这些体制机制的涵盖内容都理顺好，才能保证社区管理的健康运行。

（三）建设新型的城市社区管理体系，实现社区管理事务的全方位拓展

新型工业化城市的发展，要求建设相应的现代化城市社区。现代化城市社区必须加强科学合理、运行有效的管理体系建设，实现社区管理事务的全方位拓展。第一，加强有限政府构建，强化政府在社区管理中的引导作用。一方面，要加快行政体制改革，尽快转变好政府职能，明确政府在社区管理中的职能定位，防止政府在社区管理中进行全能型管理或无原则退让型管理这两个极端现象的出现。另一方面，要强化政府在社区管理中的服务功能，将更多的公共资源投入到社区公共服务领域中去。第二，要积极培育并且有效规范各类社会组织，从而使社区管理结构多元化。特别是要不断改善社会组织生长发育的法治环境、社会环境和经济环境，充分发挥民众和社会组织在社区管理以及公共服务中的积极作用，以便替补因政府不直接插手社区管理而造成的主体缺位。当然，政府也要为社会组织的发展提供必要的资金支持和政策倾斜，才能从根本上改变社区管理中政府包揽一切的弊病，形成多元化的社区管理结构。第三，要重视社区管理中的公民参与，广辟社区民众参与的有效渠道。民众参与是社区管理创新至关重要的因素，民众作为社区管理最基本的元素，健全民众参与机制，为民众参与提供法律依据和制度性保障，是建设科学、民主、高效的社区管理新体制的有效途径。一是要积极搭建民众参与社区管理的平台，丰富各种参与方式，采取社区重大事务民情恳谈会、民主评议会、事务协调会、公决会、工作听证会等形式，推动民众在参与社区管理过程中不断提高公民意识和民主意识。二是要建立健全专家咨询和论证制度、信访制度、社会公示和听证制度等，为民众有序参与社区管理创造便利条件。第四，加强社区公共管理，提高居委会和民众的应急管理能力。在新型工业化发展的过程中，城市社区人员结构和其他情况相当复杂，危机事件频发，因此，社区危机管理在整个社区管理中显得非常重要。要搞好社区应急管理，就必须按照政府引导、社会协同、分类管理、居委会具体负责、民众参与的总要求，建立健全社区应急管理的相应机构，加强社区应急管理运行机制建设，培养社区干部应急管理的能力和水平，增强全体社区居民的防灾救灾和应对危机的意识；加强社区管理防控体系建设，有效防范和及时处置各种社区矛盾与冲突，将各种矛盾和纠纷化解在萌芽状态。第五，要注重对社区管理的绩效评估，不断健全和完善社区管理的绩效评估体系。科学合理、具有可操作性的绩效评估是提升社区管理质量的重要条件，也是社区管理能否有效发挥作用的基础性工作。因此，在制定社区管理绩效评估体系时，要制定多元化的绩效评估指标，处理好稳定与发展、公平与效率、政府服务与民众满意度、当前绩效与长远发展、量的考评和质的考评等诸多社区管理中的关系，保证绩效评估的科学性和有效性。