基层设计：政治体制改革的新视角

潘桂媚 黄宗勇

（广西师范学院 经济管理学院，广西 南宁 530001）

一、基层设计理念的提出

“基层”是一个相对的概念，有基层必有“顶层”，并且顶层先于基层而存在及发展。在我国，顶层设计是中共中央关于“十二五”规划的建议中首次提出的，是对未来改革的整体谋划。自从中央提出“顶层设计”这一概念后，有关顶层设计的问题，在各个层面上被广泛使用。2011年全国“两会”上，温家宝总理在《政府工作报告》中指出：“要更加重视改革顶层设计和总体规划”。①国家事关全局的重要会议和文件中反复对此加以强调，使“改革顶层设计”成为一个人们耳熟能详的政治新名词，为社会各界广泛使用，从专家学者到政府官员，但凡谈到改革，必然提到“顶层设计”。甚至有的专家学者认为，当前已出现“顶层设计”泛化的现象。但是，究竟什么是顶层设计，顶层设计在中国改革以及社会管理中发挥了什么作用，中国改革遇到的问题是因为以往忽视了顶层设计还是其他什么，当改革面临困难，正处在胶着状态时，我们究竟应该怎么理解和认识顶层设计，所有这些问题，都是我们必须冷静思考和认真对待的。

追根溯源，顶层即楼之最顶部的建筑，故顶层设计最初应属建筑工程领域中的名词，后亦有所转义。这一概念强调的是一项工程“整体理念”的具体化。就是说，要完成一项大工程，就要以理念一致、功能协调、结构统一、资源共享、部件标准化等系统论的方法，从全局视角出发，对项目的各个层次、要素进行统筹考虑。在第二次世界大战前后，这一工程学概念被西方国家广泛应用于军事与社会管理领域，是政府统筹内外政策和制定国家发展战略的重要思维方法。虽然顶层设计在改革或是社会管理领域应用广泛，在一定程度上把握住了基本方向，宏观上推动了中国改革的前行，但从内涵或实践上来看，我们不难发现，顶层设计存在以下问题：第一，顶层设计问题出在无顶可言。顶层设计最大的问题出在“顶层”两个字。如果说顶层是相对的，那么，由于不同的事和人总是处于不同的位置，从一定的角度看都有可能成为顶层，同时，换个角度也都有可能成为基层。这时的“顶层”有等于无、无等于有。第二，顶层设计有可能成为阻挠改革的护身符。顶层设计最大的误区在“顶层”两字。顶层设计看上去很美很理想，但前提是顶层必须是正确的。可历史经验证明，“一贯正确”的顶层是不存在的。现在的问题是不少不同的“顶层”本身就靠不住，有的还可能是改革的对象，不能指望这样的“顶层”来进行顶层设计。第三，顶层设计会让改革动力缺失。上个世纪90年代，国家出台的改革措施之所以能够很顺利地推行，是因为广大人民群众怀着在这些改革中改变自身命运的期待，所以，民众的积极性很高。而1990年代以后的改革中，民众的改革热情逐渐降低。如今，要重新凝聚民众的改革动力，就要损害部分既得利益者的利益，保护广大民众的利益，实践起来会有难度。

基于以上的分析可知，上层建筑的改革需要社会基础，需要有相应的基层设计来配合，这样，基层设计的提出就显得尤为必要。民国初年民主制度的失败，其中一个原因乃是辛亥革命只是一场城市上层的革命，而乡村和基层社会没有太大的变化，缺乏地方自治的基层民主传统来支撑上层的民主变革。2012年，中央编译局副局长、著名学者俞可平在接受访问时谈到，在强调“顶层设计”的同时，必须大力拓展地方改革创新的空间，鼓励地方政府大胆推进改革创新的探索，允许地方在科学发展方面展开良性竞争，为地方的多样性发展创造合适的制度环境，进一步增强基层社会的活力。华中师范大学政治学唐昊认为，思考中国问题的角度应逐渐由顶层视角向多元视角转化，由政府视角向市场与社会的视角转化。2012年，中国经济学泰斗吴敬琏指出，进行顶层设计，一定要倾听民众诉求，要从地方政府的主动探索中获得启发和经验，使顶层设计和基层创新更好地结合起来，协力推进改革。“基层设计”这一概念，是华东师范大学长江学者许纪霖在2013年接受财新网记者采访的时候提出来的：近来，北京的一批法学和政治学学者，都在讨论国家制度的“顶层设计”问题，即围绕着宪政设计的一套制度性框架。“顶层设计”较多考虑到中央权力的设计与安排。但在整个制度安排上缺了一块，即如何安排地方的制度和社会重建的问题，因此提出：中国改革也需要“基层设计”。

综合上述分析，“基层设计”实际就是从广大人民群众的利益出发，站在国家的最底层面，对制约未来改革发展、影响社会管理的关键性问题进行基层的探索实践与方法总结，提出解决的整体思路和框架，并以此作为规范各类具体改革的标杆，作为制定具体政策的依据，以此在全国更大范围的推进。这一新的理念，在我国社会改革与管理的实践中先行于理论的发展早已存在。以30多年的改革来看，大凡成功的制度创新，基本上是由基层群众在实践中创造摸索出来的。这点邓小平讲得很清楚，上层乃至中央只不过是将群众创造的方法经验加以总结，变成制度或法律，在全国加以推行。

二、基层设计的必要性

在缺乏足够共识和动力的条件下推行“顶层设计”，不如把改革的问题推向社会，在基层的探索中总结方法。这一方法为重新思考民主的政治进程和国家的政治结构提供了新的思路。不仅可以弥补顶层设计所带来的不足，还提供了一种自下而上的社会管理模式，而且能充分调动基层社会的活力以及参与的积极性。

1、基层设计可控且有序。笔者认为，现阶段，我国改革要想尽快有所突破，关键并不在“顶层设计”，而在地方基层，这是因为，“顶层”改革和“基层”改革孰先孰后必须服从于先易后难的策略原则。从实际情况看，恰恰是顶层的改革涉及最核心的利益关系调整，每走一步都会遇到“敏感”的问题，极有可能引起震动以及社会的不稳定，调整起来也相当复杂、困难重重。而地方和基层的权力始终是在上级政权的控制之下，地方和基层无论进行怎么改革，进行怎么设计，都可以在可控、有序的前提下进行，这样，就可以成为顶层改革的一种试验，使整个改革稳妥有序、水到渠成地推进，而不会导致失控和失序的问题。

2、基层设计有助于激发社会活力。基层设计、培育社会等举措，不但能够解决社会问题，也是全面推动改革的关键所在。中国现今的法治、人权进步，主要是依靠来自民间的群众维权活动和公民社会的发展来推动。去年开始的网络微博反腐热潮的兴起，就说明中国的民间社会已经不满足于解决社会层面的问题，而是蕴藏有巨大的参政能量和迫切的参政热情，其对政治经济和社会发展的更大参与是迟早的事。为此，伴随着基层民主的不断扩大和群众法治意识的提高，迫切需要我们去回应基层民众的需求，这也在一定程度上促进了基层设计的开展与实施。我们要顺应这样的需求，并了解这种需求，试图将这种需求变成社会改革、社会管理创新的一个突破口。

3、基层设计有利于社会的稳定。基层稳则全局安。基层的重要性不言而喻，就好比建一栋高楼大厦一样，地基不稳，整个大厦就不牢固。在我国，基层是党的事业的肥沃土壤，基层不牢、地动山摇。我们务必要认识到国家发展、社会进步应是整体性的进步，而基层则是“整体”中最重要的一部分。踏实创新地去开展工作，能上对得起党组织这个“天”，下对得起人民群众这个“地”，做一个顶天立地的人。花叶开得再茂盛、果实结得再壮硕，最终都应是归土归根、服务于广大基层人民、促成社会的进一步发展。所以，我们要清楚地认识到基层是社会发展的重要战场，干好基层工作是兴国兴家的必经之路。

三、基层设计中要处理好的问题

基层设计是一种社会存在，也是一种社会价值观，还是一种研究方法。中国政治社会学研究者所努力的就是要揭示这种社会存在，弘扬这种社会价值，坚持这种研究方法。所以，我们要站在新的起点上，通过基层设计，不断夯实基层的根基，尽可能从源头上防止、减少社会矛盾和社会冲突的产生，优化整个社会的管理。我们要看到，基层设计的实施会在一定程度上弥补顶层设计的缺陷与不足，充分反映基层民众真实的意愿，调动基层社会的活力，但在实践的过程中也会遇到阻力或是困境需要解决。第一，顶层设计与基层设计，毋庸置疑，会涉及到一个国家权力与地方权力的交涉。为此，在进行基层设计的时候会面临着一个顶层权力的弱化与基层权力强化的局面，在实施的过程中要特别注意处理好两者的关系，切勿陷入两者互相矛盾的尴尬境地。第二，我国的公民社会还处在一个相对不成熟的阶段。改革开放30多年来，虽然我国的公民意识取得了较大发展，但仍然存在很多不足，还存在这样或那样的问题，诸如自治程度不高、公民意识不强、公民社会组织结构不合理、管理不完善、发展不均衡等等。这都在一定程度上制约着基层设计的顺利开展与推进。第三，中国的基层社会多样化，不同社会群体之间差异较大，利益诉求日益多样化。因此，在进行基层设计的过程中，要充分考虑这种基层社会多样化的差异，不可一蹴而就。在基层设计的应用与实施中，需要注意以下4个问题：

1、处理好顶层与基层的关系。一方面，基层应继续实践和探索，特别是一些特定区域要先试先行，积累改革经验；另一方面，顶层机构在时机成熟的时候也应积极改革，为基层设计的深度推进创造条件和营造一个良好的环境，使基层走出“下改上不改，最后改回来”的尴尬境地。基层设计遇到的瓶颈不外乎三种情况，一是缺乏配套措施，二是缺乏“合法性”，三是缺乏冲击既得利益格局的勇气。这三方面问题要解决均离不开上层的支持。因此，要协调好顶层与基层的关系，二者相互补充、相互促进。

2、县级改革可成为基层设计的突破口。从现实来看，加快县级地方的体制改革可以成为全局性改革的突破口。一方面，县级地方处于政治体制的底部，是可控制的；另一方面，县级地方是政治体制基础的基本和关键的部分所在，解决好全国大多数县级地方的问题，即可天下大定，为“基层设计”的改革奠定稳定的社会政治环境。非常重要的是，推进县级地方改革，可以有效分解和疏导国家以及公众对全局性改革的压力，同时，县级地方的改革正在进行之中，迫切需要在加强基层设计的基础上加以深化和推进。

3、尊重民意是基层设计的出路。在实践的过程中应广泛问政于民、问计于民，以此来把握基层设计的阶段性特征、阶段性问题，切忌闭门造车和“关门设计”。这种民意，其实还包括了地方性知识，因地制宜。正如著名“三农”学者贺雪峰指出的，中国乡村治理一直存在着区域差异，同样的政策、法律和制度，会在不同区域农村有不同的实践后果。因此，在进行基层设计时，需要具体问题具体分析，充分考虑不同地方的社会习惯和文化传统。

4、充分发挥社会组织的作用是基层设计的保障。改革开放以来，服务于城乡社区的基层社会组织不断发展，量大、面广、种类繁多，成为社会组织的重要组成部分，弥补了政府和市场的不足。基层社会组织可以满足基层居民多样化的社会需求、促进基层社会和谐稳定，同时也培养了居民良好的公共生活习惯，并且在一定程度上帮助社区居民就业和致富。近年来，基层社会组织虽然发展迅速，但依然存在数量偏少、服务能力不强、管理服务不规范的问题，还不适应社会发展和居民需要。这就需要政府为社会组织的成长和发展创造一个良好的环境；必须在全社会积极营造提倡改革的良好氛围，坚定不移地鼓励地方或各部门敢闯敢试；扩大社会力量，充分调动社会组织参与基层设计的积极性。这样，来自基层的创造创新才会精彩纷呈，从而为基层设计提供一个强有力的保障。

总之，基层设计成为改革及社会管理的一种新的视察方法，是大势所趋，也是策略需要。当前中国的社会遇到的困难和问题，其实质依然是由人类社会运动的基本矛盾引起的，这就决定了解决的办法依然是要坚持一切从实际出发、实事求是，从基本制度、基础项目、基层工作入手。过去讲要“摸着石头过河”，取得了巨大成就。今天，这句话依然具有重要的现实意义。因此，中国的社会管理及社会改革需要动员基层力量的广泛参与、确实地走群众路线，尊重人民或基层的实践创造，采取更有力的措施，在实际中探索前行。只有这样，我们的工作才能受到群众的支持和拥护，才能在更良好的环境下继续开展下去，才能得到历史的肯定和尊重。