新型农村社区居民市民化的制约因素及对策——基于江阴市新桥镇社区的实证考察

王 锋

（中共江阴市委党校 市情研究室，江苏 江阴 214431）

改革开放以来，随着工业化和城镇化的快速推进，苏南部分农村在乡镇企业发展和农业产业化经营等内生力量以及外部行政力量推动下形成了既有别于传统的自然与行政村落，又不同于城市社区的新型农村社区。这类社区一般是由镇政府或村委会按照城乡一体化要求把农民集中到城镇或农民集中居住区而形成。它在地理位置上仍然属于乡村范畴，其居民也仍然是户籍制度意义上的农业人口，但其社区居民经历着非农化的职业转换、城镇化的地域转移和市民化的角色转变，面临着诸多挑战。新型农村社区在苏南更具有典型意义。有鉴于此，笔者选择率先在江苏省推行“三集中”改革的江阴市新桥镇部分新型农村社区作为调研对象，通过访谈等形式探究苏南新型农村社区居民市民化的制约因素与解决之道。

一、新型农村社区建设对农村居民的影响

1、新型农村社区建设给农民带来的新变化。第一，居住条件得到较大改善。因城镇化拆迁集中居住，农村居民的居住条件普遍得到较大改善。新桥镇对集中居住的农民，除了按人均60平方米左右给予面积补偿之外，另给予每人1.05万元的补贴。农民安置区统一配套服务中心大楼、社区广场、体艺场馆、商场、学校等公共服务设施，实行“一站式、一条龙”便民服务。第二，收入得到大幅提升。大量农民非农就业，形成以就业创业收入为主体，保障收入、土地收益、合作社分红、置业收入为辅助的多元收入体系，农民收入逐年提升。新桥镇80%以上的农民成为现代产业工人，2013年全镇农民人均收入达3.04万元，是10年前的近4倍。第三，保障水平得到较大提高。新桥镇本地职工城保参保率达98%。由镇财政拨款，对集中居住，男满60周岁、女满55周岁的本镇农民，每人每月发放150元生活补助。设立总额4000多万元的慈善基金，有效保障弱势群体的生活。第四，现代生活方式得到进一步强化。由于城乡公共服务的进一步均等化发展，农村居民也能享受到与城镇居民一样的公共服务。新桥镇不断强化社区建设，创新社区管理，完善社区服务，使社区成为引导农民向市民转变的主阵地。

2、新型农村社区建设给农村居民带来的困惑。这主要表现在向市民化角色转变的心理适应方面。第一，强烈的怀旧感。新型农村社区的居民虽然经过制度安排集中居住到了社区，但是，在心理上仍然十分留恋过去散居时散漫自在的生活方式与生活状态。因此，在日常生活中常常会自觉不自觉地保留一些与新生活空间格格不入的“旧习惯”。第二，淡薄的归属感。新型农村社区打破了原有的空间格局和行政隶属关系，实现了空间的集聚与居民的聚居。与之相适应，在组织结构上进行了社区化改造，在社会管理上也实行了社区化管理。但由于长期的惯性，来自不同行政村的居民仍然高度认同原先的村民身份，对新的社区居民身份以及新的社区党组织和居委会缺乏必要的认同，因而对社区党建与社区建设热情不高。第三，严重的疏离感。新型农村社区居民虽然都是从农村居民中转化而来，依然或多或少地生活在熟人、半熟人的社会环境中，但由于分别来自不同的行政村，所以，有相当一部分人不认识、不熟悉。人们更倾向于在原来的圈子内进行交流、互动及互助，社会认同也大多局限于原来的圈子。不同的圈子之间由于相对陌生，有时难免因小事出现争执与摩擦。

二、农村居民市民化的制约因素分析

1、资产流通的约束。在土地承包经营权方面，三十年不变的土地承包政策，不准土地自由买卖、自由转让，从确保农村土地稳定的角度来说是完全必要的，但这种制度使承包的土地成了农民离不开的根，不能完全从土地上解放出来，这也是新桥镇这么多本地居民除了被征地之外，没有人主动放弃承包地的原因所在。在集体经济利益方面，农村居民都是各村级经济组织的成员，并且，这种集体经济利益关系具有极强的稳定性，人们对村级经济组织具有高度的依赖性。尽管随着城镇化进程的不断加快，农村的土地被大量征用，房屋被拆迁，使越来越多的农民向城镇转移，但这些进了城镇的原农村居民的经济关系还是维系在原先的村级经济组织内，只会高度认同自己的村级经济组织成员身份，而非城镇居民身份。

2、城乡二元结构的阻碍。在30多年的工业化城镇化过程中，苏南大部分农村集体经济得到了较大发展，村民得到了较多的物质利益，在宅基地等方面享有比城市居民更优惠的政策利益。当前，他们既可享受城市文明，又拥有农民身份带来的利益，但担心市民化后无法继续享受上述福利，因而不愿主动市民化。另一方面，由于历史和经济的原因，优质的公共设施和服务资源，特别是优质的教育和医疗资源基本上集中在城市，这就造成城乡享用优质公共服务资源的巨大差距，特别是农村居民的基本养老、医疗待遇等都远低于城镇居民。从目前的现实看，农民要享受城市居民的待遇，需要付出的成本还是比较高，这就阻碍了农民向市民转化的进程。

3、新型社区管理机制调整滞后。虽然新型农村社区能更好地集约利用公共服务资源和更有效地整合各类社会服务资源，有利于打破传统的以村落为主的农村社会结构，在一定程度上减少资源浪费，促进农村社区的集约发展。但是，也带来了管理层次不清、管理体制不顺的问题，其中比较突出的是农村社区中的村委会与居委会之间的关系不清晰，很多事情在新型社区管不了而原村又管不着，给社会管理和群众办事都造成极大不便。此外，在长期的生产生活中，原来村民之间形成的密切的社会人际关系逐渐淡化，但社区居民对所在社区的认同度又不高，从而参与意识不强，社区自治和融合程度不高，社区自治管理的自然合力难以凝聚。

4、农村居民的文化、能力和素质不适应发展要求。农民能否变市民，除了客观因素外，还取决于农民的文化、能力等整体素质的状况。由于自身因素的制约，一是没有专业技术，却又比外地农民怕苦怕累，就业竞争力不强。二是外地农村青年劳动力大量涌人，阻碍了农民市民化的步伐。三是农民向市民的过渡过程中，由于长期的生活习惯、生活理念并没有随身份的转变而发生改变，不文明行为屡禁不止。同时，据新桥镇绿园社区负责人介绍，该社区是全镇10个村的居民拆迁安置形成的，最初几年因为居民生活陋习根深蒂固，在社区管理上的压力非常大。经过长年的努力和不断教育引导，如今的绿园社区已经成了全市现代文明新型社区的样板。

三、在新型城镇化进程中推动农村居民市民化的对策

随着城市化的加快推进，农民市民化已经成为必然趋势，其中的重要内容是让农民的经济关系、社会关系都向现代化转型，从而逐步在思想意识上、生活方式上实现市民化。但是，由于历史的原因和农民自身存在的一些问题，仅仅依赖农民自身的内在因素来实现农民的市民化是非常困难的，外在的制度导入和政策扶持不仅十分必要，而且在农民市民化的初期将起到主导作用。

1、在农业现代化过程中转移农民并培育职业农民。通过土地承包经营权的集中规模流转和各类专业化合作组织的科学经营，让农业走向产业化，让土地回归其生产功能，让农民放心离土从事非农产业，从而真正让农民成为一种职业而非身份。第一，加快土地承包经营权的流转或置换。苏南人多地少，农民家庭承包土地存在细碎化特征，不适合规模经营。实践表明，在确保农户土地承包经营权和充分尊重农民意愿的前提下，通过健全的土地流转机制，组建起土地股份合作社，让土地确权入股，既能解决土地的规模化问题，又能解决农民的组织化问题。这是保障农民权益和农业持续发展的一种体制创新，可以使广大入社农户从过去“实物形态分地”转变为“价值形态持股”，变土地资源为联合的投资股本，使已经在二三产业就业不再种地的农民，照样得到长期而稳定的土地承包经营权，让集体和农民实现“双赢”。第二，构建新型农业合作经营主体。核心是“人”的问题。发展现代农业，既需要“转出”劳动力，也需要“转入”劳动力。最关键的是要充分调动广大农民生产经营的积极性，并使其在农业现代化中充分受益。事实上，兼业农民从精力上、技术上都不能满足现代农业的发展需要。因此，必须发展新型农业合作经济组织，培育新型职业农民，提高家庭农场的规模化、集约化经营水平，提高农业的整体效益。

2、在转换身份的过程中保障农民的财产权。财产性收入是农民收入中最具稳定性、占据份额也越来越高的组成部分。要以农民身份不变、待遇不降、资产保值增值为前提，将形态村变成虚拟村，村级管理服务职能迁移到社区，让广大村民就近就地得到社区更多更好的优质服务。第一，推动集体经济股份制改革。在坚持集体所有的基础上，通过民主程序对集体经济组织的资产进行清产核资，将净资产扣除兑现原始股金和留足发展基本金后量化为集体成员拥有的股权，再通过民主方式组建的具有公司性质的股份合作社，对集体资产进行经营管理，从而实现资源资产化、资产资本化、资本股份化。同时，要建立农村集体资产管理机构，完善财务管理、监督审计、责任追究制度等，确保集体资产保值增值，让农民免去后顾之忧，更加踏实地带着股份离开传统村落进入城镇。第二，让农民产权有序流动增加收益。当前城乡二元经济结构的一个重要特征，是城乡居民不动产产权的市场化程度有巨大差别。农民享有的房屋产权、宅基地使用权、农村集体建设用地使用权等产权无法自由流转，难以实现资产资本化。因此，要探索建立农村产权流转市场和担保体系，让市场在农村资产的合理配置方面发挥基础作用，特别是让土地在市场中实现同权同价，让农民拥有的资产资本化，能够在产权有序流动中增加收益，从而加快农民市民化的步伐。

3、在城镇化可持续推进过程中为农民市民化创造良好环境支持。第一，提升产业发展水平，促进居民充分就业。城镇化不是简单地让农村人口进城当市民，必须以产业发展为支撑，以就业提供为基础。实现产业发展、就业吸纳和人口集聚相统一。随着工业化、城镇化进程的加快，苏南越来越多的农村劳动力面临着“转型”：或成为产业工人，或进入服务业领域，或成为职业农民，或自我创业。所以，在促进农民向市民转化的进程中，要在产业发展及充分就业上做好文章。二是要统筹城乡就业管理。要不断健全城乡一体的就业管理服务体系，加快推进城乡就业创业政策全面接轨，制定实施积极的就业政策，最大限度地提供就业岗位，加快形成企业吸纳就业，劳动者自主创业、政府帮扶就业相结合的新机制。同时，完善农村就业培训网络，做好农村劳动力的技能培训，提高农村劳动力职业技能培训的针对性和适应性，增强农民的就业创业能力。第二，推进基本公共服务城乡均等化。为此，一是要创新公共服务运行机制，缩小城乡公共服务水平差距，逐步实现城乡文明一体化，让更多农民共享城市文明，推进城乡文明互动，努力使城乡群众同等享受学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的待遇。二是必须加强城乡统筹协调。基本公共服务均等化的实施主体是政府，但能否实现均等化，同地方政府的财政能力和财政体制相关。为此，要将之同各地经济发展水平脱钩，由市级政府对基本公共服务供给进行城乡统筹协调。第三，提高农民融入城镇社区生活的程度。要让农民尽快融入城镇社区，关键是要理顺社区居民的户籍关系、股权福利关系和属地管理关系，建立“户籍随房走、股权跟人走、服务在住地、管理归属地”的社区居民管理服务新机制，彻底改变居民“人户分离”，社区、村服务管理职责交叉不清的状况，实现居民由其落户的住地所在镇(街道)、社区实施统一的社会管理，社区为辖区内全体居民提供统一、规范、均等的公共服务。

①吴业苗：《居村农民市民化：何以可能?——基于城乡一体化进路的理论与实证分析》，《社会科学》，2010 年第7 期。

②陈传锋、黄杭娟、蒋月君：《城市化进程中新居民市民化的角色转换与心理适应》，《大庆师范学院学报》，2006 年第6期。

③胡娟：《新型农村社区管理的困境与对策》，《人民论坛》，2013 年第11 期。