云南省边境旅游发展问题研究

幸 岭 徐 燕

（昆明学院 《旅游研究》编辑部，云南 昆明 650214）

一、云南省边境旅游的发展历程

（一）起步阶段（1992-1993年）

云南省边境旅游起步于20世纪90年代初。1992年，云南省人民政府向国家旅游局上报了《关于开展中越、中老边境旅游的请示》（云政发[1992]145号）和《关于开通中缅边境旅游的报告》（云政发[1992]203号）。国家旅游局于1993年5月向云南省人民政府下发了《关于同意开展中越、中缅边境旅游活动的复函》（旅国际发[1993]125号），正式批准了云南省4条边境旅游线路。这是云南省首批获批准的边境旅游线路。

（二）发展阶段（1994-2004年）

1、中国与老挝的边境旅游开展情况。1992年，中国政府开放公民赴老挝进行边境旅游。同年3月，国务院批准磨憨为国家一类口岸。1993年12月，磨憨口岸正式开通，1994年8月向第三国人员开放。与此同时，老挝磨丁口岸同步开放。此后，中老双方积极推进双边旅游合作机制。1998年11月，老挝总理签署总理令，明确中方游客持《中华人民共和国出入境通行证》可到老挝全境旅游，证件有效期为15日，并可顺延15日的政策（中国方面办理证件是按照国家批准的边境旅游线路才能办理，未经批准的边境旅游线路不予办理为原则）。1999年，中国政府批准老挝为旅游目的地。2002年12月，老挝政府授权老方么丁口岸对入境外国人实行口岸入境签证的政策。2004年9月，中华人民共和国国务院下达了《国务院同意在河口口岸和磨憨口岸开展口岸签证工作的批复》。2004年11月25日，中国与老挝旅游部门签署“关于中国旅游团队自费赴老挝旅游的谅解备忘录”，标志着老挝正式成为中国公民的旅游目的地国；2007年5月11日，云南省旅游局以云旅发（2007）91号“云南省旅游局转发国家旅游局《关于批准开通西双版纳至老挝琅勃拉邦水路边境旅游专线的复函》的通知”，标志着中老边境旅游迈上新台阶。

2、中国与缅甸的边境旅游开展情况。1950年6月8日，中国和缅甸正式建立外交关系以来，两国一直保持着睦邻友好关系。1991年8月10日，云南省人民政府批准打洛口岸为省级口岸；1993年2月，云南省旅游局、省公安厅、昆明海关联合发布《关于云南省中越、中老、中缅边境旅游管理有关问题的通知》（云旅市〔1993〕55号），要求对中缅边境旅游使用证件问题、代办和承办单位问题、验证和入出境等问题进行管理，使中缅边境旅游步入了快速、健康发展的轨道。2000年12月，中国缅甸两国旅游局签定《关于中国公民自费赴缅甸旅游实施方案备忘录》及附件内容，标志着缅甸成为中国政府允许公民自费入出境旅游的国家。缅甸方面允许中国游客持《中华人民共和国入出境通行证》从勐拉口岸入境至景栋、大其力等地旅游。2007年11月，经国务院国函〔2007〕117号文批复，同意云南西双版纳州打洛口岸开放为国家一类口岸，口岸性质为国际公路客货运输口岸，标志着中缅开展边境旅游合作出现新局面。

（三）停滞阶段（2005-2010年）

2004年12月，根据《公安部关于进一步严格措施坚决遏制我国公民出境参赌活动的通知》要求，为严厉打击出境赌博行为，云南省停止了边境旅游异地办证工作。这一措施的实行对云南省边境旅游的开展带来了极大影响。

1、各口岸出境游人数骤减，全省边境游经济收入大幅下降。暂停边境旅游异地办证后，西双版纳州勐海县打洛口岸出境旅游人数从之前的日均2400多人，骤然下降到日均100多人次；2005-2006年，打洛口岸的出入境旅游人数仅为2.32万人次，游客下降了95万人次，比2004年同比下降了97%，直接经济收入减少5 亿多元。2004年，德宏州旅游接待总人数为251.6万人次，实现旅游业总收入21.55亿元，停止边境一日游和异地办证后，每年边境旅游人数减少约160万人次，旅游业总收入减少14亿元。2005年，文山州边境旅游人数为10.27万人，比2004年同比下降了39.5%。据不完全统计，自暂停办理边境旅游异地办证后，全省边境旅游经济收入每年减少20多亿元。

2、部分旅行社和旅游从业人员生存艰难。由于游客数量的锐减，旅行社无游客接待，一些旅行社甚至出现转让、歇业、停业、注销等现象，旅游行业大幅萎缩。另外，旅游景区、旅游宾馆、旅游餐厅、旅游商店和旅游汽车公司等旅游相关企业的业务量和经营收入也大幅下降，导致大量从业人员失业。据不完全统计，暂停办理边境旅游异地办证后，全省有近6000多名直接从事边境旅游业务的人员失业，10多家旅行社申请注销。

3、抑制了边境州市经济的发展。在此之前，云南省开展边境旅游异地办证业务的州市主要有红河、文山、保山、德宏、西双版纳5州市。停止边境旅游异地办证后，给当地交通、电力、电信等相关部门的利益带来较大损失。餐饮、娱乐、零售等服务行业受到的损失更是难以估量。云南省边境州市经济大多以农业为主，地方财政收入本就不高，边境旅游的停办，导致当地财政状况更为困难。

4、影响了中国与东南亚的经贸交流合作。中国是东南亚地区旅游的最大客源地。边境旅游异地办证的暂停，使越南、缅甸、老挝边境一带的旅游业务近乎瘫痪。更为严重的是，前往这些国家进行经济合作交流的商务人员、科技人员无法如约前往履行合同，损害了两国之间源远流长的睦邻友好关系和边境稳定，造成了双方直接或间接的经济损失。边境旅游的停滞，不仅是旅游行业直接受到致命性打击，而且严重阻碍了边境地区经济的发展，也影响到了边疆地区的社会稳定。

（四）全面恢复阶段（2011年至今）

边境旅游异地办证政策暂停以来，云南省级、州市各级及各有关部门一直积极向国家呼吁，希望尽快恢复边境旅游异地办证政策。通过长期坚持不懈的努力，2011年，借国务院出台《支持云南加快建设面向西南开放重要桥头堡的意见》的东风，云南省积极争取国家有关部门的支持，首先于2011年1月1日和1月10日，分别恢复了红河、文山两州边境旅游的异地办证工作。2013年10月，公安部、国家旅游局组成工作组对云南保山、德宏、西双版纳3个州市恢复边境旅游异地办证工作进行实地检查验收后，于2013年12月16日正式恢复了上述3州市的边境旅游异地办证政策。至此，云南省5州市全面恢复启动边境旅游异地办证工作。

二、云南省边境旅游的发展现状

经过20年的发展，目前，云南省共有13条边境旅游线路。其中，中越线路3条、中缅线路9条、中老线路1条。共有12家边境旅游业务承办社。13条边境旅游线路及12家旅游业务承办社均分布在西双版纳、红河、文山、保山、德宏5个边境州市。

（一）边境旅游线路的设置

经国家旅游局批准的13条边境旅游线路是：（1）1993年5月批准开通的4条边境旅游线路。其中中越边境旅游线路1条，为河口县——广宁省8日游；中缅边境旅游线路3条，分别为畹町（瑞丽）市——腊戌3日游、瑞丽——八莫3日游和瑞丽市——曼德勒6日游。（2）2006年4月批准新增3条边境旅游线路。中国河口县——越南沙巴2日游；中国麻栗坡县——越南河江2日游；中国勐海县——缅甸勐拉、景东2日游。（3）2007年4月批准开通的景洪至老挝琅勃拉邦水路边境旅游线路。具体线路为：景洪——老挝南塔省班相国——波乔省敦蓬、金三角、会晒—琅勃拉邦4晚5天游。（4）2008年11月批准开通云南省腾冲——缅甸甘拜地——昔董——密支那4日游。（5）2011年12月批准开通西双版纳至老挝琅勃拉邦边境旅游环线。具体线路为4条：一是西双版纳磨憨口岸（陆路）——老挝琅勃拉邦——西双版纳国际机场（航空）4日游；二是西双版纳国际机场（航空）——老挝琅勃拉邦——西双版纳磨憨口岸（陆路）4日游；三是西双版纳景洪港（水路）——老挝琅勃拉邦——西双版纳磨憨口岸（陆路）4日游；四是西双版纳景洪港（水路）——老挝琅勃拉邦——西双版纳国际机场（航空）4日游。以上13条线路中，西双版纳州有6条，德宏州有3条，红河州有2条，文山州有1条，保山市有1条。

（二）边境旅游承办社

经国家旅游局批准的12家边境旅游承办社是：（1）河口国际旅行社，负责经营河口县至广宁省和河口县至越南沙巴2日游8日游2条线路。（2）畹町海外旅游有限责任公司，负责经营畹町（瑞丽）市至腊戌3日游线路。（3）瑞丽市海外旅游有限责任公司，负责经营瑞丽市至八莫3日游和瑞丽市至曼德勒6日游2条线路。（4）麻栗坡国际旅行社有限公司，负责经营麻栗坡县至越南河江2日游线路。（5）云南省国际旅行社西双版纳分社、西双版纳湄公河国际旅行社有限公司、云南景兰国际旅行社有限公司和景洪国际旅行社4家共同经营勐海县至缅甸勐拉、景东2日游。（6）腾冲县五洲国际旅行社有限责任公司，负责经营腾冲—缅甸甘拜地—昔董—密支那4日游线路。（7）西双版纳海外国际旅行社有限公司、西双版纳任达国际旅行社有限公司和西双版纳磨憨国际旅行社有限公司3家，参与经营西双版纳（中缅）4条线路。以上12家承办社中，西双版纳州有7家，德宏州有2家，红河州有1家，文山州有1家，保山市有1家。

（三）边境旅游业务

边境旅游业务的开展，有力地促进了云南省边疆地区的经济建设和发展。根据统计，云南省2002年出境总人数为880多万人次，其中，边境游达81万多人次；2003年出境总人数为986万多人次，其中，边境游达89万多人次。两年边境游人数均占出境总人数的1/10。2011年，入境缅甸的游客达80多万人次。其中，从机场和码头入境缅甸的游客达38万余人次，从边境口岸入境缅甸的游客40余万人次，边境游客占入境缅甸游客总数的50%以上。尤其是西双版纳州自1992年开展边境旅游以来，经过10多年的发展，先后组织了332.85万人出境旅游，成为了我国边境游的重要地区，出入境人数占全国边境旅游人数的70%，在边境旅游地区中名列前茅。

三、云南省边境旅游存在的主要问题

（一）边境游线路存在的问题

目前，云南省获国家正式批准的边境旅游线路为13条。一是其中有7条旅游线路因批准时间较早、线路老化，已不适应当前和今后边境旅游市场发展的需求。二是部分线路的实际运行范围与国家原审批的线路不一致，有些线路延伸了，有些线路缩短了。如西双版纳勐海——缅甸猛拉、景栋2日游，实际运行为1日游。三是一些边境旅游线路道路交通状况较差，沿线景点少、品质不高且同质化，旅游吸引力和游览价值不大。

（二）边境组团社存在的问题

按照《边境旅游暂行管理办法》规定，国家旅游局是边境旅游的主管部门，批准承办边境旅游的旅行社。但在实际操作过程中，存在着个别边境组团社经营资质不合规的现象。同时，个别经国家批准的边境游组团社在企业名称、经营范围及法人等信息发生变更后，未及时向工商、旅游部门报备。

（三）边境旅游业务监管存在的问题

按照《边境旅游暂行管理办法》规定，旅游部门是边境游的主管部门，边境旅游应由旅游部门主导，旅游部门应通过制定并审核《边境游旅游团队名单表》来体现对边境游的监管。旅游部门应依次审核《边境游旅游团队名单》上的旅行社是否是边境游组团社，领队人员是否为正式的领队，以及游客情况等等，审核完毕后加盖旅游局印章。但是，红河、文山两州于2011年恢复异地办证以后，业务办理流程中弱化了旅游部门的审核职能，名单表中无旅游部门签章，仅旅行社和公安机关盖章后就准予通行。

（四）领队人员存在的问题

按照《出境旅游领队人员管理办法》规定，出境旅游团队必须配备领队人员，领队人员由组团社推荐、由所在地的省级或经授权的地市级以上旅游行政管理部门颁发《领队证》，领队证由国家旅游局统一样式并制作。但目前，由于省级层面一直未能就此进行规范和制发相应的《领队证》，云南省边境游团队仍以《导游证》代替《领队证》，不符合国家有关规范。同时，由于领队人员身份不明确，相应的培训教育也不到位，导致一些兼职“领队”的导游不熟悉有关法规，甚至不懂对方国家语言，整体业务素质较差，未能真正起到领队的作用。

（五）市场秩序和服务质量方面存在的问题

自2004年边境旅游异地办证业务叫停以来，5个边境州、市的边境旅游业务几乎完全停滞。直至2011年，红河、文山两州恢复政策后，两地的实际业务量也相对较少。目前，云南省虽已全面恢复边境旅游异地办证政策，但由于此项业务长期停滞，需要有一个逐步回暖的适应发展过程，当地政府和属地旅游及其他相关部门对此项工作的规范和监管力度还不够，整个边境旅游市场秩序和服务质量亟待规范。

四、推进云南省边境旅游持续健康发展的对策

（一）健全组织机构，建立边境旅游工作机制

目前，各地分别制定了本地边境旅游异地办证工作实施方案，明确了指导思想、目标任务、组织机构和工作职责；有的边境州市人民政府还分别与市（县）人民政府签订了《边境旅游任务目标责任状》。各边境州、市旅游局与开展边境旅游地区境外旅游行政管理部门分别签订了合作协议，建立了定期或不定期的协商合作机制，各相关旅游企业之间也建立了合作机制，但在云南省开展边境旅游的5个州、市，还应分别成立边境旅游工作领导机构，建立相应的工作机制，指导各州市建立边境旅游异地办证工作联席会议制度及各承办社开展边境旅游业务专办员备案制。

（二）建立健全对旅行社和导游的监督管理机制

1、处理好禁赌和发展边境旅游的关系。要在当地政府禁赌工作取得积极成效的基础上，一方面要坚持打击“黄、赌、毒”，另一方面要抓经济、促发展，做到“禁赌不禁游”。要在各地成立旅游行业禁赌专项行动领导小组，建立边境旅游禁赌工作长效机制。

2、建立健全对旅行社、导游的监督管理机制，层层落实禁赌责任制。应在各地建立健全边境旅游情况报告制度、边境旅游安全风险提示制度、边境旅游禁止“黄、赌、毒”责任制度；制定《边境旅游突发事件应急预案》、《应对境外赌场重新开设的处置预案》，并成立处置预案的相关机构。

3、加强对旅行社、导游和旅游车驾驶员的管理和教育。制定相关政策，切实加强对旅行社、导游和旅游车驾驶员的管理和教育，要求各有关单位不得诱导和组织游客到境外参赌；不得安排在赌场参观、参赌的游览项目；要求各边境旅游承办社建立重点人员监控制度，对一年内以旅游名义再次申请前往境外原赌场所在地的人员，不予受理参游申请；凡出境旅游团队必须派遣专职领队，由领队负责，积极采取有效措施严防游客在境外参赌。

4、加强对游客的教育与管理。通过各种方式，加强对游客的教育与管理。一是加大宣传力度。各州、市旅游、公安部门要共同制作法制宣传教育材料，在游客出境前组织教育学习，要求旅行社与游客签订《游客承诺书》、《边境旅游者禁赌保证书》。一旦发生游客参赌的情况，一经查实，取消旅行社的经营资格，并且吊销导游和旅游车驾驶员的上岗证。二是加大监督检查力度，采取部门联合执法的方式，把打击赌博违法犯罪活动作为整顿旅游市场秩序工作的重要内容，做到日常检查和节日检查相结合，通过设立监督举报电话等方式建立监督管理的长效机制。

5、加强与边境旅游地区旅游管理部门的沟通与合作。目前，越南、缅甸、老挝分别就禁赌工作做出郑重承诺：禁止己方旅游企业工作人员向中国游客宣传和推介从事赌博活动的场所；禁止向中国游客提供从事赌博活动服务；禁止中方的旅游团队在境外严禁参与“黄、赌、毒”等违法活动；保证赌博活动场所不对中方的旅游团队开放。各州、市旅游局还要为确保出境游客不参赌、不涉赌，应分别与各自接壤的边境地区旅游管理部门签订《双方边境旅游合作协议》、《双方接待中国游客的协议》等文件。

（三）建立旅游友好合作交流会晤机制，完善边境旅游合作机制

通过国家及省级层面的协商会晤机制，加强双方在旅游资源规划、交通等基础设施建设、线路开发与整合、旅游项目、联合促销、签证手续、旅游管理等方面的深入合作。同时，要尽快建立国家层面的跨区域旅游合作机制，设立由国家旅游局、省、自治区旅游局组成的跨区域旅游合作机构。一方面，灵活推进，拓展合作平台，采取“1+1”或“1+2”等合作方式，建立边境旅游友好城市、周边地区边民互市贸易示范区、跨境经济合作区、国际旅游合作区等合作战略平台，最终推进“1+N”，实现从中央到地方“自下而上”的常态合作机制；另一方面，注重发展模式、政策、体制机制的先行先试和开放创新，特别是在跨境旅游经济合作、自由行、旅游投资便利化等方面探索跨国双边（多边）共同规划、联合建设、统筹经营、共同得利的国际合作模式和方式方法。

①张广瑞著：《中国边境旅游发展的战略选择》，经济管理出版社, 1997 年版。

②郑辽吉：《丹东市赴朝边境旅游发展研究》，》《世界地理研究》, 2002 年第11 期。

③杨丽：《边境旅游市场分析与开发战略》，《思想战线》,2001 年第5 期。