基层军事代表机构建设研究

石博文，李跃军，屈 辉，冯 冲

(1.军事交通学院 研究生管理大队，天津300161;2.驻西安铁路局军事代表办事处，西安710054)

驻铁路、水路、航空团营两级军事代表机构，承担着所辖行业地区、站(港)点军事运输和交通保障活动的现场组织实施职能，其保障时效性直接影响着平、战时任务的完成，也在一定意义上决定着军事代表系统保障能力的强弱。在军队建设转型和国家交通管理体制改革深化的新形势下，研究基层军事代表机构的建设问题尤显必要。

1 基层军事代表机构的工作特点

军事运输和交通保障活动以国家交通运输系统为平台，运用的是国家和社会的交通资源及运输力量。交通运输团、营级军事代表机构是直接服务和保障部队的基层单位，协调部队和交通运输行业各有关部门与工种，以及所在地的地方人民政府民政、交通、公安、交通战备等部门，担负牵引动力、载运工具、站场设施、线路道路、备品器材保障和装载、运行、卸载组织实施及特情处置等诸多任务，常态化的保障任务、特殊的保障环境、诸多的协调对象和复杂的保障流程，形成了不同于各级军事交通运输机关和师级军事代表机构的工作特点。

1.1 机构设置分散，服务对象多元

现有的基层军事代表机构，分布在全国10.3万km 的铁路线、1.8 万km 海岸线、12.4 万km 内河航线、300 万km 民航航线上，管辖6 000 多个车站、约200 个港口和160 个民用航空港的军事运输和交通保障现场组织任务。团级军代处平均编配人员约4 人，营级军代处约2 人，每人负责30 多个车站或4 个港口或10 个民用机场的现场组织工作，点多线长特点突出。且无论是属军区建制，还是属总部建制，其服务对象不仅有本军区部队，也有外军区部队;不仅包括陆、海、空三军和二炮部队，也包括武警、预备役部队和国防工业系统及军工企业等;服务内容既包括军事运输范围内的人员输送和物资装备运输，也包括旅客运输中的零星军人乘车(船、飞机)和军队按商运办理的物资运输［1］。工作职责既包括组织现场作业、协调指导各项运输保障工作，也包括指导部队输送训练，组织军用饮食供应及上级赋予的其他任务，联勤保障特点明显。

1.2 工作职能拓展，保障任务繁重

军事运输和交通保障实行过程控制和目标控制相结合的管理机制，自总部到基层军事代表机构都建立了全方位、全天候的调度指挥体制，实行24 h 不间断的调度指挥，人员对重点运输和特殊运输须到现场组织装卸载、接发列车和饮食供应，还要处置一般运输途中出现的问题。随着军队建设转型特别是非战争军事行动的常态化，军用人员运输比例成倍增加，现场军代表人均工作量也成倍增加，特别是军援军贸和航空军事运输任务日趋增大，使得现场军代表工作职能明显拓展。此外，现场军事代表还承担着参与制定战时交通保障计划、交通建设贯彻军事需求、编制战备输送方案及其保障方案、军运设施建设与管理、军用备品添置与使用、军事交通运输现代化建设、军用饮食供应与卫生防疫、重大交通运输生产和抢险救灾，协调部队参加重大交通事故救援等任务，保障任务十分繁重。

1.3 领导关系多样，工作协调复杂

基层军事代表机构分属军区建制和总部建制，团级军事代表机构既有归师级军事代表机构领导的，也有由军区军事交通运输机关直接领导的;营级军事代表机构既有归团级军事代表机构领导的，也有由师级军事代表机构直接领导的;既有驻在交通运输企业的，也有驻在交通运输企业所在地区的，领导关系和派驻地点不尽相同。且军事运输和交通保障关联党、政、军、民各个方面，涉及陆、水、空、管多种运输方式，涵盖运、修、防、建诸多环节，每一项任务除与部队的司、政、后、装各部门保持协同外，还要与地方政府的民政、粮食、交通、商业、水电、燃料、公安等部门联系协调。如铁路军事运输和交通保障涉及行车、货运、客运、机务、工务、车辆、电务、水电、供电、建筑、生活、医院、防疫、公安等部门，水路军事运输涉及港口、船舶、航道、海事、航务工程、水电、卫生防疫、公安等部门，航空军事运输涉及机场、空管、航空公司、油料、安检等部门［2］，军援任务还涉及海关、进出口检验检疫、边防、保险等部门。随着我国综合交通管理体制的建立，交通运输专业分工日趋细化，基层军事代表机构的工作关系更为复杂，组织协调难度明显增大。

1.4 专业基础厚实，综合素质全面

基层军事代表机构的工作既是军队后勤工作的组成部分，也是实施战场建设和作战保障的基本要素，具有组织指挥和勤务保障双重性质。现场组织是一项复杂的系统工程，关联多个系统，涵盖诸多学科领域，存在于军事运输和交通保障活动每一个作业环节之中，需通过现场军事代表个体的协同形成完成任务的合力，保持各有关单位、部门一体联动，实现保障效能的最大化，进而对现场军代表的政治思想、军事理论、科学文化、军事专业、创新能力、道德品质、心理和身体素质要求很高。现场军事代表队伍既有来源于部队的，也有经过专业院校培训毕业分配的，经过了相应军事训练和系统专业知识的学习与实践，既应具有以军事交通运输专业为核心的综合素质，也应熟悉部队编成、武器装备性能和组织指挥程序;且长期驻在交通运输企业，还应熟悉交通运输行业的系统结构、设施设备、作业流程和技术规范，熟悉地方政府的机构设置、职能划分和保障协调渠道。基层军事代表机构通过发挥自身的计划协调与组织指挥职能，聚集完成军事运输和交通保障任务的合力，具有很强的专业性和不可替代性。

2 基层军事代表机构建设面临的问题

基层军事代表机构作为军队运用国家和社会交通运输资源遂行军事运输与交通保障任务的中坚力量，在协调交通运输企业、部队及地方政府有关部门，组织指挥军事运输和交通保障方面发挥了无法替代的作用。随着国家交通运输管理体制改革的不断深入，社会主义市场机制的逐步完善，陆、水、空交通建设的速度明显加快，规模不断扩大，特别是军队建设转型和新时期军事斗争军交运输保障准备任务的加重，基层军事代表机构建设面临着一些新的情况和问题。

2.1 行政法规建设滞后，驻在单位没有依据

现行交通运输军事代表机构的派驻地点和驻在单位，主要依据国务院和中央军委1978 年6 月颁发的《中国人民解放军驻铁路、水路沿线交通部门军事代表条例》，以及1995 年2 月颁发的《国防交通条例》。前者时值我国改革开放的初期，铁路、公路、水路交通运输里程不足现在一半，航空和管道交通运输建设也刚刚起步，其调整对象主要是铁路和水路2 种交通方式，明确了在铁路局、分局和主要车站派设驻局、分局和车站(地区)三级军事代表办事处在沿海、长江、内河的港航部门派设相应的师、团、营级军事代表办事处;后者则明确了军队可以在铁路、水路、航空等交通运输单位或者其所在地区派驻军事代表。20 世纪末，水路港航分离改革完成后，港口“一分为三”且属地化管理，水路基层军事代表机构的驻在单位无法可依;2005 年铁路直管站段改革撤销了铁路分局后，驻铁路团级军事代表机构失去驻在单位，营级军事代表机构管辖范围由点状拓展为线状，相应的驻在单位无法可依;21 世纪初，民用航空航运分离改革完成，民用机场属地化管理，航空军事代表机构的驻在单位无法可依;我国“7918”高速公路公路网建成并运营，公路运输业已成为部队快速机动的重要方式，还有地方、合资和股份制铁路的快速发展，日渐成为国家铁路运输力量的重要组成部分，相应基层军事代表机构的派驻地点和驻在单位同样无法可依，成为基层军事代表机构建设发展面临的首要问题。

2.2 行政规章相对粗疏，现场工作难度增大

随着我国社会主义市场机制的逐步完善，交通运输企业专业分工日趋细化［3］，基层军事代表机构的现场组织工作更为复杂精细。如央属水路、航空企业已重组为数个企业集团公司，各个集团公司均跨战区经营且互不隶属，港口和航空港全部实行属地化管理并按照公司化运营;“一厅一局”的省级公路管理机构模式，使得管理、建设、运营三线分离运行。特别是2013 年撤销铁道部同时组建国家铁路局和中国铁路总公司，国家铁路局作为行业安全生产监管机构，铁路总公司作为央属的承担运营生产和安全主体责任企业，使得铁路运输投融资体制、运营主体、经营模式和内部机构设置呈现多元化，基层军事代表机构的协调组织对象明显增多［4］，组织流程更为复杂。而现行的军事交通运输规章多为行业式规范，既未体现企业专业分工细化后现场组织工作特点，也未考虑综合交通管理体制下现场组织工作的横向一体化要求［4］，且立法单位如铁道部、交通部、民航总局已经撤销，客运、货运和航(运)行互不隶属，成为基层军事代表机构建设发展的重要问题。

2.3 工作关系复杂多样，纽带作用发挥受限

工作关系是维护平战时军事运输和交通保障活动秩序的保证。现行基层军事代表机构的工作关系，主要依据《中国人民解放军驻铁路、水路沿线交通部门军事代表条例》确定，集中体现为与军队派出机关和驻在单位党委的被领导关系，与当地地方政府和所属军供站的被领导与指导关系，与被输送部队和执行抢修、防护任务部队的指导与协同关系，与当地警备勤务驻军的被领导关系等。客观地看，军事交通运输现场活动是以军事代表为主导的组织指挥过程，指挥的主体、客体和模式需要从法规上予以明确，虽然通常采取成立联合指挥机构、分工组织实施的做法，但临时性联合指挥机构的本质是协调式指挥，且由于输送对象、保障主体自成体系，军事代表的主导地位缺乏法规支持，加之交通运输系统安全管理标准不断提高，特别是军事运输依赖式安全管理理念的滞后，现场工作的多头指挥、标准不一和秩序不良的问题依然存在，基层军事代表机构的组织指挥职能和桥梁纽带作用发挥受到很大限制。

2.4 任职条件尚未明确，素质技能整体不高

点多线长、人员分散的结构特征决定了其独当一面的人员专业素质要求。据现场调研，经过军事交通专业教育到现场军事代表岗位任职人数明显偏少，其中在位于大中城市军事代表机构中所占比例不足50%。虽然军队总部近年来加大了转岗任职干部的培训力度，也不否认转岗人员中出现的优秀人才，但专业基础的先天不足，使得这支队伍的整体素质技能相对后天不良，加之转岗到“独当一面”的周期相对偏长，也在一定程度上弱化了现场军事代表的地位作用。究其根源，一方面由于缺乏明确的岗位任职条件，加之基层军事代表机构多位于城市，工作和生活条件相对良好，特别是部分人员中不同程度存在的军事代表就是拉关系和搞协调等错误认识，成为产生转岗任职人员多问题的重要根源;另一方面，由于缺少明确的政策限制，加之对专业认识上的差异，尽管每年毕业学员数额不多，但分配到军事代表机构的学员却很少，据初步统计，近年来专业对口率不足毕业总数的30%，与基层军事代表机构的实际需求相差较远，也在一定程度上制约着军事代表队伍整体素质技能的提高。

3 基层军事代表机构的发展对策

基层军事代表机构的建设发展，应顺应国家综合交通管理体制特别是多种运输方式综合组织的新形势，着眼军队建设转型特别是未来联合作战军事交通运输保障一体化的新使命，坚持依法派驻、依法组织、依法保障、依法建设的基本思路。

3.1 坚持依法派驻，修订军事代表工作的行政法规

明确派驻地点和驻在单位，是基层军事代表机构名正言顺履行工作职能的基础。在充分肯定《中国人民解放军驻铁路、水路沿线交通部门军事代表条例》所发挥的巨大历史作用的同时，不容忽视其存有明显的计划经济痕迹和与国家综合交通体系不相吻合的现实，应突出基层军事代表机构派驻的合法性。一方面，根据《国防交通法》已经步入正式立法程序的现实，应将“根据国防和军队建设需要，军队可以在铁路、公路、水路、航空等交通运输企业事业单位或者其所在地区人民政府派驻军事代表”和“有关铁路、公路、水路、航空等交通运输企业事业单位或者其所在地区人民政府，应当为军事代表机构的派驻和履行工作职能提供条件”等内容纳入《国防交通法》之中，为基层军事代表机构的派驻提供法律依据;另一方面，针对《中国人民解放军驻铁路、水路沿线交通部门军事代表条例》空间效力范围和对人的效力范围已经发生较大变化的现实，按照地区式派驻、行业性组织的基本思路，将现有营级军事代表机构统一提升为团级［2］，重新调整其管辖范围，专题研究论证并将《中国人民解放军驻铁路、水路沿线交通部门军事代表条例》的修订，纳入军队立法规划和计划之中，重点规范军事代表机构的性质作用、基本任务、管理体制、职能分工、工作关系、业务管理、工作制度、法律责任等，为基层军事代表机构的驻在和履行职能提供法规支持。

3.2 严格依法组织，细化军交运输工作的行政规章

市场经济的实质是法制经济，社会主义交通运输市场条件下的军事运输和交通保障的现场组织工作，更需要配套的法规体系做保障。基层军事代表机构作为现场工作的执法者和监督执法者，工作涵盖计划、装(乘)载、运(航)行、卸(降)载和特情处置等各个环节，涉及牵引动力、运载工具、站(港)场、备品器材、饮食饮水、卫生防疫、安全警戒、道(线)路保障等诸多要素，关联部队、地方人民政府、交通运输企业等多个单位与部门，更应细化军事交通运输行政规章的调整对象和规范内容，增强条款内容的可操作性。一方面，应根据国家综合交通运输体系建设特别是军事综合运输发展需要，按照军、地立法机关联合颁布施行的建设思路，以及保障活动军地一体联动的要求，组织专题研究并系统论证，构建决策、管理、实施3 个结构层次，集军队输送、调度指挥和军用危险货物、特种装备、兵员补退运输及现场组织工作、计费付费、特情处置等内容于一体的行政规章体系［5］;另一方面，应当根据交通运输专业分工细化的新特点，从管理和实施层面细化军队有关部门，交通运输管理部门，企业事业单位，以及地方政府有关部门的责任、权利和义务，从组织机构和工作关系入手，主管、主办、协调、经营管理和监督机制［5］，探索建立符合交通运输市场运行规则的军事运输运价体系，尽力消除现行规章中的“有关部门、有关单位”与“有关规定、有关要求”等粗疏性规范，为基层军事代表机构的依法派驻和履行现场工作职能创造条件。

3.3 强调依法保障，界定军事代表工作的内外关系

军事交通运输保障效能的发挥依赖于从业者的依法能力和守法意识，依赖于大军交系统的整体法律法规素养的提高，只要使有关规范内容深入从业者的思想，转化为组织实施者自觉的行为规范，才能保证军事运输和交通保障现场组织工作的一体联动和有序运转。一方面，应根据军队改革进程统一全军军事代表机构的领导关系，明确基层军事代表机构由师级军事代表机构直接领导，将现行的《中国人民解放军驻铁路、水路沿线交通部门军事代表条例》更名为《中国人民解放军交通运输军事代表条例》，在修订后的条款中准确界定军事代表机构的性质作用，明确“交通运输军事代表，是代表中国人民解放军履行军事运输和交通保障职能，协调部队、交通运输主管部门与企业事业单位，以及地方人民政府有关部门，实施军事运输和交通保障的组织指挥机构”，为确立基层军事代表机构在现场组织工作中的主导地位提供支持;另一方面，应在修订后的《中国人民解放军交通运输军事代表条例》条款中，突出军事代表机构主导、分系统纵向组织、协调式联合指挥的规范主题，明确军事代表机构与派出机关和驻在单位党委之间的双重领导关系，与驻在单位和地方人民政府有关部门在遂行保障任务中的协同配合关系，与部队、驻在单位的下属单位和部门、军用饮食供应站在遂行保障任务中的业务指导关系，以及在遂行保障任务现场与从业单位的协调式联合指挥关系，确立基层军事代表机构在现场工作中的主导地位。

3.4 突出依法建设，提高军事代表整体的素质技能

基层军事代表机构整体保障能力的强弱，基础在于高素质的军事交通运输专业人才的强力支撑。应紧密联系军事代表队伍知识、素质和能力结构现状，在开发人力资源，提高人员综合素质上下功夫［1］。一方面，应通过修订《中国人民解放军交通运输军事代表条例》，明确军事代表岗位准入条件，规定经过专业院校培训，具有大专以上学历，以及有较高的思想觉悟和组织纪律观念、较强的谋划和组织指挥能力、丰富的军事交通运输专业知识和实践经验、良好的职业道德和服务意识、优秀的心理和身体素质等，强调转岗人员须经系统的专业基础知识考核合格后方能调入;应归口全军军事代表机构的岗位需求，配套的专业院校分配政策，把专业对口率作为考核院校、学科的重要指标，切实严把入口关。另一方面，应健全综合性的军事交通运输专业教育训练体系，根据发展需求修订人才培养方案，优化课程设置和课程标准［2］，强化教员队伍的综合素质和实践能力建设;应采取收拢人员集中培训、结合任务以运代训、综合演练系统培训和送入院校强化轮训等手段，以及系统内部人员的横向交流和岗位轮换等措施，严格教育训练效果考核验收，促进军事代表个体综合素质的提高。

4 结 语

基层军事代表机构是遂行军事运输和交通保障任务的中坚力量，其建设发展问题直接制约着军事交通运输系统的能力提升，关乎平时应急和战时应战任务的顺利完成。文章对此进行粗浅探讨，力图为后续的深化研究提供借鉴和参考。

［1］ 吴犇，王晓安，范典，等.交通运输军事代表机构的实体性建设探析［J］.军事交通学院学报，2012，12(2):5-8.

［2］ 吉磊杰，王晓安，张涛，等.关于我军交通运输军事代表机构设置模式探析［J］.军事交通学院学报，2010，12(5):5-8.

［3］ 何国本，王晓安.“大部制”改革对军事综合运输体系建设的影响与对策研究［J］.军事交通学院学报，2013，15(9):1-5.

［4］ 王晓安.“大部制”改革对军事代表机构建设的影响与对策研究［J］.军事交通学院学报，2013，15(7):1-4.

［5］ 王晓安，杨世同，张涛，等.关于我军军事交通运输法规体系建设探析［J］.军事交通学院学报，2010，12(3):4-7.