我国村民自治的民主价值

吴宏才

摘要：伴随着改革开放的脚步声，在广阔的中国农村大地上诞生了具有中国特色的基层民主形式——村民自治。经过30多年的成功实践和不断完善，锻炼了农民的民主管理能力，培养了广大农民的政治民主素质和参政议政能力，并形成了较为成熟的直接民主的形式和经验，为我国实现更加广泛的民主奠定了扎实的基础。

关键词：村民自治；民主价值

中图分类号：D638文献标识码：A文章编号：1009-5381（2014）03-0080-04

建国以来，我国农村基层民主建设和发展以及农民民主权利的保障，作为我国民主政治建设的重要组成部分，始终受到高度重视，特别是党的十一届三中全会以后，历届党代会都有充分反映。党的十八大报告明确提出，要完善基层民主制度。在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。农业、农村和农民问题是中国现代化建设的根本问题。切实加强农村基层民主政治建设，对于推进我国民主化进程，进一步调动农民的积极性和主动性，促进农村各项改革和建设事业的全面发展，具有重要的战略意义和现实意义。

一、村民自治民主的发端

20世纪70年代以来，在我国广大农村地区推行了家庭联产承包责任制，并逐步解体了人民公社。这样，一方面农民成为市场主体需要制度保证，另一方面乡镇取代人民公社而成为基层政权，打破了原有的农村基层管理体制，从而出现了转轨中的“某种公共权力和基层组织的真空”。1982年我国宪法重新规定恢复乡、镇建制，同时规定，城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。基层政权（乡镇）“对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”[1]。1987年全国人大常委会正式通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，对村民委员会的组织、功能和选举方式首次进行了比较明确的和全面的规定，并于1988年起开始在部分农村地区试行。1998年11月，九届全国人大第五次会议重新修订并通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，使农村民主自治从试行向法制化转变。经过多年的实践，在广大农村探索出“四民主”即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，“三自我”即自我教育、自我管理、自我服务和“三公开”即村务公开、政策公开、财务公开的村民自治模式，使广大农民成为了基层民主政治建设事实上的政治主体，村一级成为了相对独立的社会实体。在这一政治主体和社会实体内部，因为有了详尽的制度手段和操作程序规定，村民可以有效建立与村干部之间的互动关系，村干部任何违背村民意愿的行为都会由于受到来自村民多渠道的约束而很难发生，村民可以成功地将自己的意志借村干部的行为表达出来。

中国共产党从成立起就以实现和发展人民民主作为自己的使命。在民主革命时期，中国共产党开创性地把马克思主义普遍真理与中国革命的具体实际相结合，相继提出了“工农民主”、“人民民主”、“新民主主义”等概念，创造符合中国国情，能够保证人民当家作主的民主政治实现形式。1949年9月，具有临时宪法作用的《共同纲领》明确规定：“中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义的国家”。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议召开，标志着我国人民代表大会制度民主形式的正式确立。1956年，完成了对生产资料私有制的社会主义改造，从而实现了从新民主主义向社会主义的过渡。但是，“文化大革命”使新中国的民主政治建设遭受了严重挫折。党的十一届三中全会后实行了改革开放政策，提出“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”，中国的民主政治建设得到了恢复和发展，人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度等国家制度不断完善和发展。特别是在农村，经过多年的实践与探索，党领导亿万农民找到了一条适合我国国情的推进农村基层民主政治建设的道路，这就是实行村民自治。在农村实行村民自治就是广大村民直接行使民主权利，依法办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本制度。这项制度发端于20世纪80年代初期，普遍推行于20世纪90年代，现在已经成为了中国农村基层民主和提高农村治理水平的一种非常有效的方式。

村民自治这种民主形式经过多年的探索和总结，已经取得了一定的实践经验。不少学界人士认为，村民自治本身的意义并不仅仅停留在乡村治理这一层面上，它有着更重要的核心价值，那就是，它是中国民主政治建设的“实验地”和“练兵场”。在这样一个人口众多而文化素质相对较低的人群里实践和发展好民主政治，将对中国的民主政治建设产生巨大的推动作用。

二、民主在村民自治中的运用

美国学者卡尔·科恩认为，所谓民主，就是一种社会管理体制。在该体制中，社会成员大体上能直接或间接地参与影响全体成员的决策。对于民主而言，“参与”是关键性的概念。著名民主理论家罗伯特·达尔指出，民主至少有五个标准，即：有效的参与、投票的平等、充分的知情、对议程的最终控制、成年人的公民资格。

民主是中国村民自治的核心价值和主要内容，贯穿于村民自治的全过程。在实践中总结出来的“三自我”，即自我管理、自我教育、自我服务就是基层社会的一种管理体制，村民可以直接参与决策和管理，充分体现了民主的实质。法律所赋予村民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的四大民主权利，也体现了达尔所指出的民主的五个标准：第一，全体村民进行民主选举是村民自治的基础和前提。按照村委会组织法进行的村委会选举，坚持公平、公开、公正的原则，采取无记名投票和秘密投票的方式进行，这为农村中素质高、能力强、作风民主、政治坚定的优秀人才脱颖而出提供了制度化和规范化的渠道。如果村民自治中的民主选举只流于形式，那么村民自治就无从谈起，法律赋予村民的民主权利也只能是一纸空文。第二，村委会实行民主决策是民主选举的目的和要求，也是村委会组织法赋予村民参与和处理村级事务的权力。要求村委会要按照村民的意愿依法治理村庄。对于涉及村民利益的重大事项，如村集体土地的租用、征用，经济项目的立项、承包及所得收益的使用，村务经费开支以及其他一事一议项目等，都要经村民会议或者村民代表会议讨论决定，确保村民对村级公共事务的参与权和决策权。第三，村委会实行民主管理是村民民主决策的制度保证。村民委员会依据村委会组织法等相关法律法规，结合本村实际情况，以村民会议的方式讨论制定《村民自治章程》和《村规民约》来实现民主管理。《村民自治章程》和《村规民约》规定了村民的权利和义务，并规定各类村级组织之间的关系、职责和工作程序，还规定本村社会治安、计划生育、村容村貌、社会习俗以及经济管理等治理方面的内容。这是实行自我管理、自我教育、自我服务的村级法规和约束村民行为规范的制度保证，可以确保村级治理依法建制、以制治村。第四，全体村民对村委会实行民主监督是确保村民自治制度落到实处的法律武器，它贯穿于民主选举、民主决策、民主管理的整个过程。实行民主监督，可以使公正、合法的民主选举程序得到不折不扣的的执行，可以制约村干部独断专行和个人说了算现象的发生，可以使《村民自治章程》和《村规民约》真正落实而不是形同虚设。同时，通过村务公开、村民民主评议村干部以及村委会定期向村民作工作报告等形式，使村民的知情权、参与权和监督权得以充分体现。

以上四点充分说明了民主在村民自治中的作用，同时也展现了村民自治的民主价值。全体村民把自治事务通过民主的办法管理好、监督好，通过提高民主能力和民主素质，实现自我管理、自我教育和自我服务，可以为健全的民主政治建设打下广泛和坚实的基础。同时，村民自治又使村民在一定程度上抑制和监督上级行政部门对农民的乱摊派与不廉洁行为，这种抑制和监督具有使农村民主向上扩展的作用。随着村民自治制度的不断推进和完善，社会力量的不断加强，国家和地方政府必须不断调整自己的原有行为，调整与农民的政治关系，再加上民主自身内在的发展，这样，我国农民将得到历史上从来没有过的民主权利。它从无到有，从少到多，从形式到实质，从动员到竞争，不断提升其民主权利的数量和质量，农村基层民主政治建设将得到迅速发展。

三、村民自治的民主价值

第一，我国村民自治直接民主的实践奠定了中国现代民主政治的基础。我国宪法规定，我国的民主制度有两种形式，一种是村民自治的直接民主形式，另一种是人民代表大会制度的间接民主形式。就目前的国情而言，两种民主形式都需要，如果只有人民代表大会制度的间接民主，而没有村民自治的直接民主，那民主制度是不全面的，也是缺乏基础的。我国的国情还决定，民主必须是渐进的，必须从基层开始，自下而上，一层一层的构建，最终构筑我国民主政治大夏。我国的民主政治建设离不开农民和农村。通过村民自治的实践，一方面可以为高层民主提供可供借鉴的实际经验和技术，为民主发展提供可操作的模式和制度体系。另一方面，还可以为我国的民主政治建设培养更多的具有民主知识和具有组织控制能力的民主工作者，从而为我国更高层面的民主发展奠定社会基础。正如彭真同志曾经在1987年的人大会议上指出：“他们把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情；把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情，逐步锻炼、提高议政能力。”[2]因此，村民自治这种直接民主形式的重要价值和作用就是培养现代民主政治主体，提高亿万农民的政治民主素质和参政议政能力，为发展中国特色社会主义民主政治奠定坚实基础。

第二，我国村民自治的发展为我国更高层面的民主政治建设提供了制度框架。其一，村民自治实践中总结和提炼的民主选举制度、民主决策制度、民主监督制度和民主管理制度都是民主政治建设所必须而且可资借鉴的。现代民主政治制度的一些重要原则和运作程序在村民自治制度中都有所体现。我们的党组织、政府、企事业和其他社会组织，如果都能够按照村民自治的制度原则和运作规范来构建和实施，那么，我国的民主政治建设将会大大前进一步。其二，村民自治促进了政府职能的转变，使政府由“无限政府”向“有限政府”、由“管制型政府”向“服务型政府”转轨。曾经以来，我国的各级政府表现为“无限政府”和“管制型政府”，其权力只受上级管束，呈现一种“对上负责，对下不负贵”的局面，并且其权力还向下无限扩张，管了许多管不了、管不好、也不该管的事，出现严重的越位、缺位和错位现象。农民在“无限政府”和“管制型政府”的管制下，负担过重，应有的权利也受到束缚。实行村民自治，农民获得了民主自由的权利，真正实现了当家作主。民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，“‘四位一体的村民自治模式形成了领导权、决策权、执行权、监督权相互促进又相互制约的村级公共权力制衡机制，能有效解决村民自治的现实困境。”[3]村委会只对村民负责，这就限制了政府的权力、作用和规模扩张，使政府重新定位自己的权责和职能。政府特别是乡镇政府“不得干预依法属于村民自治范围的事项”，这就为减轻农民负担提供了保证，也使农民的自由发展获得了更大的空间。其三，村民自治民主对中国的民主政治建设产生了示范性效应。以民主选举为核心的我国村民自治，像是一部在中国大地上传播民主思想的“播种机”，它不断地种下民主思想的种子，也不断地激发和强化着农民的民主法制意识。随着村民民主法制意识的增强，他们已经不满足于被动地参与民主选举，而是逐渐学会了独立思考，开始考量着如何保护自己的权利，同时也学会了通过制度化、法制化的渠道参与管理、参与政治。这标志着中国农村社会正在由“臣民”社会向“公民”社会转变。通过村民自治这种民主的训练，让农民知道了什么是民主，什么才算民主，他们的民主意识、民主理念逐渐增强，民主素质、民主能力日益提高，这就为我国的民主政治建设培养了主体。这种以锻炼和培养大众民主素质和能力为己任的村民自治，可以说对推动中国特色社会主义民主政治发展起到了示范性作用。因此，理论界人士发出了“落后的乡村，进步的农民”的呼声。为此，我们的村民自治不仅需要完善好、发展好，而且必须使这种成功的民主经验逐步向上拓展，从国家基层政权（乡镇）依次往上，让村民自治民主由社会层面逐步渗透到国家层面，为最终实现我国更高层面、更广泛范围的民主奠定扎实的基础。

第三，我国的村民自治也加速了世界现代民主政治建设的进程。中国的村民自治引起了世界的广泛关注。关心中国民主政治的外国学者、政治家从国际的高度评价了中国的村民自治。由选举专家组成的美国卡特中心代表团曾观摩我国吉林、辽宁村委会的“海选”现场，不由得竖起拇指称赞，认为这种民主在某些方面“超过了美国”。中国的村民自治依法进行，使农村基层的事务纳入了程序化、规范化和法制化的轨道，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督促进了农村经济、政治、文化、社会和生态文明的全面进步。中国的村民自治质量高，涉及的人口多。中国农民政治素质与民主政治能力的逐步提高，将成为加速世界现代民主政治进程的重要力量。

总之，完善了的村民自治民主对我国的民主政治建设起着积极的推动作用。国家的作用体现为将民主的价值凝结为一种制度，提供给农村社会，并在村民的内心形成一种理念和价值取向，反过来巩固和推进国家的民主化。我国的村民自治虽然不是国家层面的民主，但它提供了一个实现农村社会民主的制度框架，同时，它也成为村民民主实践的有力工具，并在民主的演练中“锻炼了农民的民主管理能力，提高了农民政治参与的积极性，使农民逐步熟悉和习惯于民主的操作规程，可能生发出一种基于长期基层民主所训练出来的宽容与妥协精神，培养出农民理性独立的政治品格。”[4]这就是我国村民自治所体现出来的真正的民主价值。

参考文献：

[1] 全国人大常委会.中华人民共和国村民委员会组织法[EB/OL].（2010-10-28）[2013-08-16]. http：//baike.baidu.com/view/3312959.htm.

[2] 彭真.彭真文选[M].北京：人民出版社，1991： 608.

[3] 刘卫常.“四位一体”的村民自治新模式探析[J].中共贵州省委党校学报，2012（1）.

[4] 田伟.村民委员会在村民自治中的地位和作用[D].贵阳：贵州大学，2007：6.

责任编辑：刘遗伦