国家治理体系现代化视阈下的边疆治理创新研究

王蜀

摘要：推进国家治理体系和治理能力的现代化，既是我国今后深化改革的总体目标，也是实施有效边疆治理的总体指导。作为国家治理的特殊形式，边疆治理必须保证政府的核心地位。应对新形势下边疆出现的新情况、新问题，以民生保发展、以发展促稳定的治疆理念可以实现边疆经济的跨越式发展和社会的长治久安，成为边疆治理的创新思维。

关键词：国家治理； 边疆治理； 创新

中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1009-5381（2014）03-0011-07

边疆就其地理意义来说，包括了陆疆和海疆，陆疆是指一个国家临近陆地边境线内侧的领土范围。中国幅员辽阔，有9个边疆省份①①西北：新疆维吾尔自治区、甘肃省；西部：西藏自治区；北部：内蒙古自治区；东北：黑龙江省、吉林省、辽宁省；西南：广西壮族自治区、云南省。，陆路边境线长达2.2万公里，周边同十几个国家接壤，面积约577万平方公里，占整个国土面积的60%，在这一地区生活的人口约2.8亿，占全国人口的21%，无论是从全国经济发展的整体战略来看，还是从地缘政治的国家安全统一来看，我国的陆路边疆的地位都日益凸显。因此，对边疆省份的有效治理事关全国发展和稳定的大局，是国家治理的重要内容。然而近些年的研究表明，传统的治理模式难以应对新形势下边疆出现的新问题、新情况；治理理论对政策的制定缺乏前瞻性的指导。因此，边疆治理研究的学者呼吁边疆治理需要创新发展。

党的十八届三中全会明确提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。”这是我们党在其重要文件中，首次出现“国家治理体系”、“治理能力”这两个词。但什么是国家治理体系，《决定》并未给出明确的界定，本文意图从政治学视角，厘清“何谓国家治理体系”及其现代化，并在此基础上探讨：新形势下，边疆出现的新情况、新问题是什么；进而思考边疆治理需要如何创新。

一、何谓国家治理

“治理”一词其实并不新鲜，在西方数百年前就已出现，是指在特定范围内行使权威。[1]在中国古代也不乏对“治理”的运用：

“明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣。”（《荀子·君道》）

“壹切治理，威名远闻。”（《汉书·赵广汉传》）

“吾欲使官府治理，为之奈何？”（《孔子家语·贤君》）

“帝王克勤天戒，凡有垂象，皆关治理。”（清·王士禛《池北偶谈·谈异六·风异》）

这些“治理”意义较为一致：涉及国家权力的运用，其意基本与统治、管理相同，可以互通使用。但是，现代意义上的“治理”自出现之日起就充满了争议。从政治学视角来看，重点聚焦于 “国家—市场—社会”权力的分配方式上，是市场、社会多一点还是国家多一些。据此，划分了社会治理和国家治理。

1.社会治理

现代西方主流治理理论提倡“权力回归社会”，核心观点归结起来大致有三点： ①主体多元，去中心；②国家（政府）权力弱化、分散化；③管理方式多元化、协调成为管理的主要形式。其更强调公民组织的自主、自治及社会组织在管理中的重要作用，弱化政府的权力，淡化国家中心。就此来看，治理不同于统治，是一种新型管理模式，属于社会治理的范畴。斯托克认为，社会公共管理机构和行为者出自政府、但又不限于政府。[2]罗西瑙将治理看作一种由共同目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。[3]5联合国全球治理委员会认为治理既涉及公共部门，也包括私人部门，是二者之间的协同合作。总之，在他们看来国家权力应该属于社会、属于所有人。在治理过程中，政府不再是唯一的主体、中心，社会①①这里所谓的“社会”，就是国民在政府之外成立、运作的各种类型的社会组织，包括商业的、非商业的，这些社会组织既可以是全国性的，也可以是地域性的等等。也要进入到治理结构。

2.国家治理

然而，并非所有人都希望弱化国家。毕竟治理的目的在于运用权力，最大限度地增进公共利益。就连罗西瑙都认为，治理在目的上是为了应对外来的挑战，防止成员之间的内部冲突，获取资源，以及制定目标和达成这些目标的政策。[3]18-30因此，只要能达到目的，谁来治理并不重要，关键在于谁能够有效地使用权力实现目的。亨廷顿就主张国家应该成为治理的主体，因为它“具备强大的、能适应的、有内聚力的政治体制”。 [4]可见，那种为了抬升“市民社会”的重要性，而将“人民”与“国家”完全对立，认为强大政府是对市民社会的压迫，建构强有力的后者便不能有前者的认识是错误的。现代国家的政治实践也证明，为了让利益集团和志愿性组织能开展有效互动，推动其成员的福利，有效率的合法政府是一种必需。[1]

可见，作为一种治理模式，国家治理指的是国家的最高权威通过行政、立法和司法机关以及国家和地方之间的分权对社会实施控制和管理的过程。与社会治理不同之处在于国家（政府）是治理的主体、核心，这就使得治理的绩效与国家（政府）的合法性、组织性、有效性和稳定性密切相关。但是，它也不同于传统国家管理模式，其区别如下图所示：

正因为如此，福山把软弱无能或者失败国家（政府）看做是当代世界许多严重问题的根源，主张要从国家公共行政能力以及国家职能范围和力量强度等维度来探讨21世纪国家的治理问题。[6]

总之，在治理过程中，是国家权力多一点还是社会、市场多一些，是否要割掉“国家主义”的尾巴，关键要视其历史文化、社会传统以及制度基础而定。因为“治理既是政治文化的产物也是制度结构的结果。”[7]任何“治理模式一定都是在既定的历史背景下，为实现特定目标而选择的政府管理社会的权力与权利结构以及运行机制。”[8]对绝大多数发展中国家而言，国家建构和民族建构都不充分，此时弱化国家的权威必然会带来社会政治的失序。对于这些国家而言，加强国家（政府）的权威，建立稳定的现代社会政治秩序是首要任务，然后才是发展多元、健康的公民社会和市场。[9]国家应该放弃在“国家”和“市民社会”之间划一条不现实的界限的做法，不应该再去寻求放之四海而皆准的“治理”标准。

3.中国治理应以国家为核心

作为世界上最大的发展中国家，中国有着不同于西方国家的历史、文化和制度结构，因此在当前历史条件下建构社会治理模式是不合适的。

首先，中国所面临的困境同西方发达国家有所差异。西方发达国家的困境在于“国家—市场—社会”三者权力的重新分配，社会秩序的不稳定来自于公民组织想要获得更多的参与权利；而中国作为一个发展中国家，社会秩序稳定的困境更多的来自于国家（政治）和民族一体化建构的不完善。

其次，中国缺乏成熟多元的的管理主体和民主、协作、妥协的精神。俞可平认为，没有“公民社会”的充分发育，就不可能产生治理行为。但是，中国当前的公民组织绝大部分是由政府创建并受其主导，对政府的依赖性较大（在经济来源上接受政府的财政拨款），缺乏独立性，自主、自治能力较差。[10]

显而易见，“在中国现代政治还没有完全成型之前，对国家权力回归社会的过分呼唤，会使中国重新掉入政治浪漫主义的陷阱。”[11]因此，依照中国的国情来看，国家（政府）应该成为治理的主体、核心。首先，自古以来的中央集权体制，奠定了现代国家治理的历史基础；其次，单一制的国家结构，是国家治理的现实基础；第三，中央与地方的分权制改革，形成了一体多元的政治结构，各省级地方既接受中央的领导，又灵活、自主的治理本地事务；最后，中国共产党是坚实的政治核心，在她的领导下，易于形成向心力、凝聚力。

国家是政治的核心，推进国家治理的现代化实质就是政治的现代化发展。亨廷顿指出，政治现代化应满足两个前提：一是国家适应能力增强，推动社会的经济改革，社会全面发展；二是国家有能力将新生的社会力量纳入制度之内，[4]这就需要加强国家（政府）的治理能力。因此，推进治理体系和治理能力的现代化关键在于调整政府和市场的关系，明确政府、市场、社会各自的职责，重点解决政府对市场的干预过多和监管不到位的问题。在市场发挥作用的地方，尽量减少国家（政府）的审批和行政干预。强调、突出国家（政府）的地位和作用，并非是让政府的权力越大越好，管得越多越好，更不是要回归传统的全能型政府，而是创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。让政府与市场各司其责、各尽其职。加强中央政府宏观调控职责和监管能力，国家（政府）应该在对社会资源、利益的再分配中发挥作用。“单纯地强调市场、私人部门的作用，并用他们代替政府机构，无法从根本上解决这个复杂的社会系统面临的根本问题——协调。”[12]

二、边疆治理：国家治理一个特殊维度

任何一个国家都有边界，有边界就有边疆，有边疆就需要对边疆的治理。因此，无论对哪个国家来说，边疆治理都是意义重大的政治事件，中国也不例外。但是，边疆又不同于内陆地区，在治理上往往有别于普通省份，具有其特殊性。

1.边疆治理的特殊性

边疆治理的特殊性源自于边疆自身的特殊性。中国的边疆省份在经济发展、文化内容、民族构成等方面都与内陆省份相去甚远，有着较大的差异。这种差异的形成有着特殊的历史文化背景，是中国“家天下”的王朝国家观念发展的产物。在中国传统文化中，人们认识世界以中原为中心向四周渐次推开，于是便形成了以中原或中原文化为中心的“一点四方”观念。以此观念出发，王朝国家的中心区域被称作“华夏文化区”，而周边的民族区域则形成“四夷”（东夷、北狄、西戎、南蛮）。①①《尚书·毕命》有“四夷左衽，罔不咸赖”；《尚书·大禹谟》有“无怠无荒，四夷来王”；《尚书·旅獒》有“惟克商，隧道通于九夷、八蛮”及“明王慎德，四夷咸宾”等记录。秦统一中国后，这些夷狄之地便被视为边疆。尽管近代以来，以国家边界来划定疆域的方式取代了传统的王朝国家观，但是作为历史的延续，一些传统边疆的特点被保留了下来。形成了当代我国边疆的特点：①从地理位置上来看，边疆地区远离国家行政中心；②从社会发展来看，边疆省份经济社会发展落后于内陆省份；③从民族构成上来看，边疆省份与少数民族世居地区相重合，是多民族聚居的地区。基于边疆省份特点的认识，新中国成立以来，国家（政府）对边疆治理的重点放在三个方面：一是边疆治理意味着守护好国家主权范围内的领土；二是边疆治理意味着解决好民族问题，处理好民族关系；三是边疆治理意味着维护好边疆的社会稳定，即不要出乱子即可。显而易见，这种治理模式是围绕着维护边疆社会的稳定和国家安全、统一的目标来展开的，与内陆省份以发展经济为重心不同，维护国家的安全、社会的稳定是边疆地区的首要任务。这种治理模式显然抓住了边疆地区治理的重点。

上世纪末以来，苏东剧变打破了冷战格局，世界局势由两极向多极化转变，和平与发展成为各国追求的目标，以领土争端为主要内容的矛盾日渐被以经济发展和利益争夺的冲突所取代；经过30多年的发展，中国的综合国力明显提升，跃居为世界第二大经济体。新时期国内外局势的变化，使边疆特点表现出新的内容：一是国家安全的威胁更多的来自非传统安全领域，社会的稳定、生存的安全、环境的治理与保护成为主要内容；二是民族矛盾更多源于族裔的现代化发展和传统族群文化的冲突；三是社会稳定的影响因素更多的来自经济的落后和人民物质生活水平的低下。新形势下，维护国家的安全、统一和边疆社会的长治久安依然是边疆治理的第一要务，但实现的方式上却发生了变化。既要发展经济又要承担维护国家安全的责任，是边疆治理的重要特点。

2.国家（政府）是边疆治理中无可替代的核心

综上所述，边疆治理就是国家政权系统对边疆社会进行有效控制和引导的活动与过程的总和。国家（政府）是公共权力的合法使用者，行使控制和引导边疆社会发展的职能。从这个意义上来说，边疆治理就是一种特殊的国家治理形式。

自古以来，对边疆地区的经营便依赖国家（中央政府）实力的强弱，当中央政府的国力强盛，便有“四夷咸宾”的盛况，国家的边疆也就有扩大和向外推移的倾向；反之，国力衰弱，则少数民族政权便会离弃而去，甚至反目成仇，边疆也就向内收缩。国家（或中央政府）实力的强弱是边疆治理能力的重要体现。

新中国成立以来，中国建立了单一制的国家结构，实行自上而下的管理。在计划经济体制下，实行中央集权式的管理，国家（中央政府）是唯一的管理主体，边疆地方政府是中央的派出机构，通过传达和执行中央的指令来实现对边疆省份的经济、社会管理，这是一种上下一体式的管理体系。尽管在边疆部分省份实行了民族区域自治制度，并设置自治机构，但是在计划体制下的自治地方很难有效地行使自治权。改革开放以来，国家实行分权管理，即中央向边疆各级地方进行权力下放，赋予边疆各级政府在保证国家大政方针的前提下，可以依据当地的具体情况，因地制宜、灵活地对边疆经济、社会采取不同的管理方式。中央只进行宏观的指导，而不再干预边疆具体事务。如果计划经济体制下的国家管理模式被看做一种单一制集权式的国家管理，那么当前市场经济体制下的管理模式则可以视为单一制分权式的国家治理。这是一种国家行政体制由集权向分权、放权的改革，是由国家管理向国家治理的逐步转变，各级边疆政府被赋予了更多的治理本地政务的权利。分权是为了使边疆政府能制定出更适合于将来发展的政策。在新形势下，边疆省份面临着跨越式发展和长治久安两大任务，前者需要政府通过法律法规、财政、社会福利等再分配方式来调整初次分配中出现的不合理、不公平的内容，不但推动边疆经济的总量发展，更要提高个体的生活水平、改善民生；而对后者而言，无论是传统安全威胁还是非传统安全威胁的消除，都是政府不可推卸的责任，政府（包括中央政府和各级边疆政府）需要积极动用涉及经济、政治、行政等多种手段来维护边疆社会的安定及国家的安全。除此之外，国家（政府）还有义务、有责任，在保持边疆少数民族固有特性的情况下，帮助其由传统向现代转变。

总之，从古至今国家（政府）是边疆治理不可替代的核心，尤其是现代新的形势下，政府仍然需要在有效地治理边疆中发挥积极的作用。

三、民生建设：边疆治理的新思维

自建国以来，边疆地区的安全、稳定就被作为边疆治理的第一要务来抓，“稳定压倒一切”曾经一度成为边疆治理的总体指导思想。但是，随着国内外形势的变化，影响国家安全、社会稳定的因素也在不断变化，这就决定了国家边疆治理的方式也需要不断创新。

1.发展是新形势下维护边疆稳定的主要因素

将安全看做国家领土的完整、主权不受侵犯的形式被称为传统安全。建国之初，在国内将国家分裂出去的危险来自于边疆少数民族对国家的认同感。传统的认同方式都是从部族或者种姓集团转移到族群和语言集团的，而这种方式会与更大的国家认同感相抵触，[13]从而可能引发族群对新生国家的认同危机。鉴于此，制定民族区域自治制度，实施有利于少数民族发展的政策就构成了我国边疆治理的主要内容。

然而，自2009年乌鲁木齐的暴力恐怖事件之后，日渐增多的边疆暴力恐怖事件①①据统计，1990年至2001年的十多年间，境内外“东突”恐怖势力在中国新疆境内制造了至少200余起恐怖暴力事件；然而，2013新疆公安厅的统计数字却显示，仅2012年就有190余起暴力恐怖事件在新疆发生。表明：传统的边疆治理理念已经不再能够有效地维护边疆地区的社会稳定。新形势之下，受国内外局势的影响，边疆社会稳定的主要因素已经由传统安全威胁转向了非传统安全威胁，经济利益的争夺成为非传统安全威胁的主要内容。一些从事边疆研究的学者判断，经济上远远落后于内地发达省份，是导致边疆社会不稳定的主要原因。国家的统计数据也证实了这类判断。以新疆为例：

表2表明，自1978年以来新疆城镇居民的收入，同内陆其他省份（尤其是东部沿海省份）相比有着明显的差距，其地区排名逐年下降，2004年之后长期居于全国末位。不仅仅是新疆，其他边疆省份也有着同样的境况。据2012年统计，全国国家级重点扶贫县592个，边疆9省区就占了224个，其中云南居全国之冠，多达73个。社会经济的不发达状态，对边疆的社会整合产生着负面的影响。社会经济不发达，中产阶级很小，社会成员普遍受教育程度低，人的行为往往难以理性。经验表明，极端主义往往能够在贫穷人口中找到市场。贫穷人口往往较之富裕人口，易被极端主义所动员，并且容易走向暴力。近些年边疆所发生的暴力事件，无疑和社会的贫穷状态相关。中央的边疆政策倾向也表明了对这个问题的关注，“跨越式发展”和“长治久安”成为新形势下国家对边疆地区的新要求。据此，绝大多数边疆省份从传统的强力维稳思维，转向了“以发展促稳定”的理念。

2.新形势下边疆发展的重点在于改善民生

边疆的经济发展与稳定之间是一枚硬币的两个面，单纯谈发展和单纯谈稳定都是无法实现的。稳定离不开经济的发展，没有经济的发展，人心不稳，社会也就不可能和谐。[14]可见，经济发展的确应该成为边疆治理的出发点。但是，经济发展不能仅仅要求经济总量的提高，更重要的还在于民生的改善。改善民生是维护边疆稳定的基础和着力点。

诚然，社会总体水平的低下会引发人们生存的危机感，而个体收入不合理则更会引发人们的不满与怨恨。吐尔文江（维吾尔族）说，新疆地区经济发展的失衡，导致社会矛盾丛生，这是宗教极端主义在新疆崛起的最重要原因。“近年来维吾尔社会遭遇到严重挫折，就业率大幅下滑，整个社会贫困面大幅度提高。维吾尔人在中国市场化大潮中被严重边缘化。”“如果维吾尔社会是欣欣向荣的，什么极端主义来了都没用”。但现在，诸如“岗位都被汉族人抢走了，我们的资源一车一车都被拉走了，工厂里都是汉族人”等言论，成为极端主义者煽动信众的最好说辞。[15]

国务院于2011年6月下发了《兴边富民行动规划（2011-2015）》，专门针对我国边疆9个省、自治区的136个陆地边境县、旗、市、市辖区，新疆生产建设兵团的58个边境团场等的经济发展、民生改善，做出了详细的规划和部署。边疆治理的重点转移到了经济发展和民生改善上来，与前期经济发展要求不同的地方在于，新形势下边疆的发展不仅仅是要提高经济总量，尤其还注重民生的发展。让一切创造社会财富的源泉充分涌流的同时，让发展成果更多更公平惠及各族人民。正如新疆维吾尔自治区党委书记张春贤在2014年两会期间，面对记者提问所回答的那样，“发展是解决新疆一切问题的基础，发展了才有财力改善民生，发展给新疆现在奠定了很强的社会基础，但是在发展过程当中不能盲目追求GDP，不能‘唯GDP论”。 [16]尽管国家仍然把着眼点和着力点放在社会稳定和长治久安上，将其作为第一位的任务[17]，但是维稳方式却由强力维稳转变为“以民生保发展”、“以发展促稳定”，认为只有把保障和改善民生作为发展首要目标，才能保证边疆社会的长久稳定。

3.边疆民生建设是政府治理能力的重要体现

民生，简单的来说就是指民众的基本生存和生活状态。孙山先生曾说过，民生问题就是人民吃饭穿衣的问题。可见，民生建设就是重要的社会经济问题，但是当其上升为边疆治理的重要内容后，就不仅仅是重要的经济问题和社会问题，还是重要的政治问题。对当前边疆省份而言，更是迫切需要解决的首要问题。民生建设必须通过政府的有效调控来完成，边疆民生建设是政府治理能力的重要体现。首先，民众为了实现基本的生存就必须享有基本的发展机会、具备基本的发展能力，同时受到基本法律的保护，而政府是提供这类机会和服务的重要主体。尤其是对边疆的少数民族群众，受教育程度低，缺乏参与市场竞争和就业的能力，是导致他们生活水平无法提高的重要因素，制定和实施有导向性的政策则是政府帮助其摆脱困境的重要措施。其次，对资源、利益进行再分配是政府的重要职能。财政调节是政府用以实现资源、利益再分配的重要手段，是边疆有效治理的基础和重要支柱。科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。最后，政府负有环境保护的重要责任。对我国大多数边疆地区而言，生态环境极其脆弱，自我修复能力极差，在边疆地区生态保护比内陆省份显得更加紧迫（因为，我国多数边疆产业现代化程度较低，畜牧业、农业、旅游业等是民众的重要经济来源和生存支柱）。然而，现代城市化的进程加重了对环境的破坏，加大了保护环境的压力。对当前中国而言，人民的环境意识较差，这就使得国家成为保护环境的生力军。因此，十八届三中全会突出强调了地方政府除公共服务和社会管理的职能外，还必须负起环境保护的重大责任。

总之，在国家提出推进国家治理体系和治理能力的现代化的大背景下，边疆治理作为国家治理的特殊形式，必须发挥政府的核心作用，改革传统的边疆治理理念，创新发展。通过不断提高和改善民生来实现边疆地区经济的跨越式发展，保证边疆社会的长治久安，让国家更加强盛，人民更加富裕。

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责任编辑：王敏