开发性金融下好棚户区改造“大棋”

郭濂

2014年4月2日，李克强总理主持的国务院常务会议提出，要更大规模地推进棚户区改造，尤其是要发挥好开发性金融的“供血”作用。棚户区改造的重提，以及通过开发性金融进行资金配套，对当前我国经济发展意义重大。

棚户区改造契合“微刺激”

当前，我国经济增长延续放缓态势，从2010年一季度开始，增速放缓已经持续16个季度。这一方面是由于各国在金融危机后推出的、以投资为主的经济刺激政策释放的增长动能逐渐耗竭，而金融危机导致的发达国家需求萎缩则远未完全恢复；另一方面，我国新一届政府从长远发展的大局出发，坚持“不刺激、去杠杆、促改革”方针，客观上也造成了经济增速短期内的放缓。

虽然对经济增速底线的判断并无公认标准，但根据2014年一季度经济发展态势可以发现，经济增速放缓未造成失业率的大幅攀升（见图1），也未造成社会运行中可能累积矛盾的集中释放。

如图1所示，我国城镇失业人数一直保持在平稳区间，而工资稳步上涨的趋势并未明显改变，失业率也未现大幅上升。但这并非证明经济增速放缓对我国经济没有太大影响，在所有经济增速放缓造成的风险中，2014年一季度体现得最为突出和明显，其中最可能爆发的风险是影子银行体系的崩溃。从2014年年初的中诚信兑付危机，钢贸商的集体沦陷，以铜为代表的大宗商品融资的终结，以及“超日债”打破信托刚性兑付，到众多中小房地产企业的破产等，甚至可以听到影子银行“冰川融碎”的声音。

影子银行是民营企业，尤其是中小民营企业的重要资金来源，也是高杠杆运行的房地产业的重要资金来源。如果影子银行体系的收缩速度过快，必然过度冲击我国实体经济中最具活力的私营部门，这种冲击必然影响到就业、消费，尤其是低收入群体的就业、消费。而房价的过快下跌，则会冻结房地产市场的投资和消费，由此，本已严重产能过剩甚至全行业亏损的众多房地产上游产业，恐将面临倒闭潮。虽然政府的具体底线如何不得而知，但上述情况的发生已明显超过“使经济运行处于合理区间”的容忍度。

因此，为保证经济运行软着陆，则推动经济增长的所有动力不可同时失速。在当前经济形势下，出口需“仰仗”国际经济环境的恢复，美欧经济体的复苏依然步履蹒跚，而消费支出中政府消费支出和投资的增长则都非常依赖政府刺激政策。但在产能严重过剩的大背景下，大规模刺激政策的出台必将继续恶化经济结构，拖延改革步伐，由此，“微刺激”成为政府的合理选择。

“微刺激”措施需要满足方面要求：一是适量，避免大规模、不易控制的总量型刺激政策。二是定向，既能适度化解过剩产能，又要避免加剧产能过剩和恶化经济结构。三是有效，能够改善民生、提高效率的投资是最有效的。棚户区改造可以较好地契合以上各方面要求，其资金规模、项目进度可控，资金投向固定，直接改善民生，促进社会和谐和提高经济运行效率。在当前复杂的经济形势下，棚户区改造是政府调控经济增速的良好抓手。

开发性金融匹配棚户区改造

财政资金和商业性金融机构在支持棚户区改造中存在较大局限。2014年政府工作报告确定改造的各类棚户区户数为470万户，而根据住建部在2014年两会上透露的数据，这一规模的改造需要超过1万亿元的资金。2013年全国财政收入仍然有限，且财政资金不具备杠杆效应，其在数量上无法支撑棚户区改造的资金需求。

商业性金融机构以商业银行为主体，其支持棚户区改造的局限性主要体现在两方面：一是其本身的负债结构决定不宜过度配置长期资产，如棚户区改造项目。资产负债的过度期限错位，将严重增加其脆弱性。二是大力推进的利率市场化改革已经明显导致收益率曲线的平滑化（见图2）。

从图3中可以明显看出，当前收益率曲线的平整趋势创历年之最，也就是长短期的利差严重缩小，这将导致银行对长期资产配置的积极性严重下降。若期望商业性金融机构大力支持棚户区改造，恐只能以下指标的方式进行行政干预，这是不到万不得已一般不会采取的方式。

开发性金融与棚户区改造的资金需求较为匹配。面对财政和商业性金融机构的困境，介于政府与市场间的开发性金融大有可为。开发性金融机构不仅能够发挥金融杠杆的作用撬动大量资金，还可以在不造成自身资产过度期限错配和加剧风险基础上，完美实现自身经营目标。以服务国家战略为宗旨，以中长期投融资为手段，依托国家信用，资金运用保本微利的开发性金融作为支持棚户区改造的主力有如下独特优势：

第一，资产负债期限匹配。开发性金融以中长期金融债为主要负债，可完美匹配棚户区改造资产。虽然从金融系统的整体角度，开发性金融机构的介入并未改变金融系统的总体期限结构，但对于商业性金融机构，棚户区改造的资产和可交易、高流动性的金融债，在资产负债管理难度上完全不可同日而语，从而可以有效降低整个金融系统的资产负债管理难度，提升金融系统的整体运行效率。

第二，资产增信。开发性金融机构的介入不仅通过引入国家信用，对棚户区改造资产增信，还通过将棚户区改造资产证券化，形成可交易的高流动性资产进行增信。另外，开发性金融与商业性金融的不同之处在于，前者同时关注并帮助借贷主体完成与融资相关的市场、信用和制度建设，打通融资瓶颈，从而有效管控风险，为资产增信。通过开发性金融机构的增信，可以极大降低棚户区改造的资金成本。

第三，优化经济结构的“微刺激”。对棚户区改造的支持主要依托政府资源，这种政府支持的“微刺激”方式需要匹配选择，否则很可能无法达到刺激效果或造成市场主体的“人格分裂”，资源流向产能严重过剩领域，恶化经济结构。通过开发性金融释放刺激措施（如定向释放高能货币、定向释放国家信用）。一方面，这些刺激措施通过开发性金融机构的定向、定量操作，能保证刺激效果高效释放到民生领域，优化经济结构；另一方面，不会让参与其中的市场主体背离市场化运作方式，形成市场主体“人格分裂”和恶化经济结构。由此，行政刺激措施高效落实的同时，制度成本也会保持低水平。

实践中需注意的问题

国家开发银行（“国开行”）作为国内最主要的开发性金融机构，多年来一直是支持棚户区改造的主力，积累了非常丰富的经验。但此次棚户区改造的规模和力度远超以往，国开行仍面临很大挑战。

首先是棚户区改造本身固有的问题。棚户区改造是我国城市化进程中出现已久的问题，其广泛、长期存在显示该问题有其固有限制。例如，棚户区拆迁实施难度大、协调时间长，尤其是对于危旧房屋密集、违章建筑多的区域，棚户区改造项目的成本很容易失控；棚户区改造项目未纳入城市总体建设规划、或规划不科学，同时缺乏相应的配套政策，难以发挥棚户区改造区域的经济效益，严重影响地方政府融资和还贷能力；被拆迁的居民安置不善，难以就业，无配套的社会保障措施则容易返贫，形成新的贫民区，影响社会安定。

国开行以服务国家战略为最高宗旨，因而支持棚户区改造项目不能仅为商业利益，在规划先行、贷前评审、贷后监控等环节，都要从优化全局资源配置的角度，帮助地方政府完善城市规划、保障高社会效益项目、监控资金有效使用和回收，切实改善民生，努力克服棚户区改造中易发的种种痼疾。

其次是棚户区改造的信用风险。“大干快上”往往容易产生风险漠视，尤其是当前地方政府的债务风险积聚、房地产市场下行趋势逐渐确立形势下，棚户区改造项目的信用风险尤其值得重视。

国开行通过统一评审、统一授信、统借统还的方式，直接与省级平台对接资金、统筹推进，虽可以克服低级别地方政府融资能力差、还款保障弱的缺陷，保障项目建设资金安全，但省级平台因财政资源所限，积极性并不高，统筹推进难度较大。

同时，国开行为有效控制棚户区改造项目的信用风险，仍需努力摸清底数，全面掌握地方政府融资需求，从而合理评审项目，并防止因棚户区界定不清晰造成的政策利用扩大化。要坚持规划先行，配合地方政府培育优质项目。要推动棚户区改造配套制度建设，做好棚户区改造业务各环节的衔接，确保项目改造熟化后，有效产生经济效益。

最后是棚户区改造的资金来源和成本。受当前利率市场化影响，国开行的融资成本大幅飙升（如图3），且该态势在短期内仍将继续。

根据国开行2013年年报，其平均生息资产的收益率仅为5.44%。因此，在市场利率高企情况下，国开行很难大规模发行中长期债券。虽然可以通过过桥贷款等方式克服短期内的密集资金需求，但资金成本高企的根本性解决之策还需依靠资金来源的扩大，以及通过自身经营能力为资产的增信。因此，国开行在不断争取国家政策的同时，还需努力修炼内功，不断提升自身经营能力。

棚户区改造是当前国家宏观调控的重要抓手，是深化经济体制改革、保障经济发展模式转型的重要战略选择。开发性金融在支持棚户区改造中可完美发挥自身优势，有能力、有动力、有条件在支持棚户区改造中当仁不让，勇挑重担。当然，我国当前经济发展形势严峻、复杂，棚户区改造本身又有不少沉疴痼疾，国开行作为开发性金融的主力行，必要克难攻坚，努力完成支持棚户区改造的工作任务。