浅析中国住房保障制度的问题和对策

摘要：住房保障对于维护社会公平以及促进经济高效、健康、平稳发展具有重要的意义，这已经成为政府部门和学术界的共同认识。分析中国当前住房保障中存在的问题，同时提出相关对策，对发挥住房保障维护社会稳定、促进经济发展的作用无疑是有益的探索。

关键词：社会保障；住房；主体

中图分类号：F299.23文献标志码：A文章编号：1673-291X（2014）18-0213-02

自20世纪70年代末以来的改革开放，使得中国经济社会发生巨大变化，经济高速增长，社会进步明显，但近两年随着人口红利效应减弱以及国际经济形势的变化，国内经济增速回落，从这个背景上探讨住房保障对于维护社会稳定和经济发展就显得尤其重要。居住作为人类最基本生活需求之一，与人类的生存、发展和自我价值的实现休戚相关。因此住房问题成为了人类一切活动的基础之一，关乎人类社会的生存与发展。现代社会的发展证明，“居者有其屋”是一个社会经济持续平稳发展的重要保障。

住房问题从各个方面影响着一个经济体的运行。从宏观的角度看，住房问题与“消费、投资、出口”共同影响着总需求，同时，劳动力的居住条件直接影响了劳动力的供给数量和质量进而作用于企业的生产函数，影响总供给。日本、香港的资产泡沫破裂，美国的次贷危机，证明了以房地产为代表的资产泡沫对于经济和金融体系的重要影响和作用。因此，健全的住房保障体系无疑是保证经济平稳发展，抑制投机，规避宏观系统性风险的重要手段。

一、对住房保障制度的理解

（一）什么是住房保障

住房保障实际上就是实现社会全体成员住房权的过程，为百姓解决住房问题。在这个过程当中，人们住的需求不断得到满足。同时，住房保障实际上也是住房资源的合理分配过程。

市场经济当中，住房不仅是人们生活的必需品，同时它还是一种典型的个人消费品。对于住房需求的实现主要是通过拍卖、行政配给等方式进行，也是通过这两种方式来保障社会成员的住房权利。这里所说的拍卖是一种以市场为手段进行住房资源分配的方式，在市场经济体中这种方式是房产资源分配的主要形式，体现着买卖双方的意志，但就像其他市场手段一样，其也有不足和失灵之处。行政配给方式实际上就是在没有市场存在的前提下或为了矫正市场的不足而实行的一种住房资源的分配方式。目前看来，政府与市场同时参与住房的分配，以市场为主，政府保障特定主体（如城市和农村地区低收入人群）的住房权利，这种方式对于住房保障是有益和有效的。

住房保障的实质就是通过市场的、行政的以及其他辅助的手段满足社会成员各种层次和形式的住房需求，保障社会成员住房权利。住房保障的重点应该是社会成员当中的中低收入者，覆盖领域要包涵城市和农村地区，采取廉租、公租、经济适用房、补贴、危旧房改造等多种方式建立基本住房保障的主渠道。

（二）住房保障制度

1948年在联合国大会上颁布的《世界人权宣言》将住宅权纳入到了人类的基本权利之中。从世界人类历史的进程来看，无论是奴隶社会、封建社会还是资本主义社会，住房问题在各个历史时期的各个国家中都是重大的基本的社会经济问题，住房是人类发展不可或缺的生存基础和物质条件。

随着工业革命的基本完成，现代经济框架和经济主体日益完善，经济结构和生产方式的不断发展创新，世界比以往发展的更快，物质基础条件比以往更加丰富，随之而来的便是人口的爆炸式增长，带动了对土地和住房的极大需求。特别是对于发展中国家而言，经济的快速发展带来了对土地和房屋的巨大需求，导致其价格不断飙升，住宅价格已经远远超出了社会中低收入人群的承受能力，长此下去，势必会引起一系列社会问题，进而影响经济发展和政治稳定。为此，世界各国政府尤其是发展中国家都对住房保障问题进行了积极的干预和有效的调控，以保障低收入群体的住房权利，保持社会稳定，促进经济平稳发展，中国亦不例外。

从实践来看，许多国家都通过行政手段和立法手段，建立住房保障制度，解决中低收入家庭的住房需求。住房保障制度已经成为国家或地区实现社会收入再分配以促进公平和维护社会稳定的重要方式。

在市场经济条件下，单纯依靠市场不能完全解决人们的住房需求问题，为了保障社会成员的特别是低收入成员的住宅权，政府要实施一些特殊的政策，帮助那些市场手段不能解决的住房困难群体，这些政策的总和就称之为住房保障制度。住房保障制度实际上是一项公共政策，它是住房领域内实行的一项社会保障制度。保障社会成员的住房权、维护社会稳定经济发展、促进社会公平是它的实施目的。国家或政府应承担起建设多层次的住房保障体系的义务，科学的住房保障体系是保障住宅权实现的有效和主要途径。

二、中国住房保障制度存在的问题

（一）对于住房保障的认识不到位

保障性住房建设是中国住房保障制度实现的重要形式，但从实际操作中却存在着种种困难，各个地区对住房保障的重要性认识不够，思想不统一。主要表现在保障性住房的建设过程中出现选址布局偏、远，一味降低建设成本导致建设质量问题，暗箱操作、人情操作等问题导致分配不合理，建成后住宅配套和运营管理落后以致保障住房的居住环境欠佳，这些客观存在的问题导致住房保障制度落实效果不明显、群众认可度不高。同时，主观上由于近几年房地产市场的迅猛发展使得很多地方政府患上了土地财政依赖症，对于“无利可图”的保障性住房建设的重要性认识不够、热情不高，进而对于保障性住房任务敷衍了事，得过且过。这些问题严重影响了中国住房保障制度的落实，阻碍了住房保障体系的建立。

（二）住房保障的资金存在缺口

当前，随着中国改革开放的不断深化，社会保障水平不断提高，地方政府对于民生的支出越来越大、范围越来越广。大规模保障性住房的建设需要大量的资金，这其中除了国家的财政专项资金，其余大部分来自地方政府的配套，这就给各项公共项目落实主体的地方政府带来了巨大的资金压力，同时融资渠道的狭窄、市场准入的限制都给住房保障的资金落实带来了困难。

（三）住房保障要素配置不合理

这个问题主要体现在对于存量空置住房归集困难以及建设资金保障问题上。很多城市在开发和建设当中都存在一些空置的存量房源，如果加以充分利用就可以将其转化为保障性住房，这样既节约了建设成本，又提高了使用效率，但是传统的产权、管理、财税体制限制了这种存量资源的合理利用，难以顺利转化为公共保障性住房。同时，保障房建设资金的主要来源都依靠政府的公积金收益增值和财政资金的直接支持，资金筹集的市场渠道不畅，政府的有限财力和公积金收益增长缓慢使得保障性住房的建设资金来源不确定性陡增，严重影响了住房保障政策的落实和社会认可。

（四）住房保障的分配制度需要完善

目前，最为住房保障制度的主要形式的保障性住房建设的分配当中存在一些问题，保障对象的划分缺乏标准。随着经济的发展，越来越多的农村居民进城务工，并长期居住，这些人实质上已经成为城市居民的一部分，且大部分属于中低收入人群，如何将这部分人纳入到住房保障当中尚无明确方法。同时，由于中国个人征信体系和收入监管尚不完善，居民实际收入状况统计存在偏差。这些问题都给保障房的公平合理分配带来了一定困难。

（五）住房保障制度的管理尚需规范

各种制度的建立都需要一个过程，都是从不完善到完善，中国的住房保障制度也如此，各个地区在实践中出现一些问题是在所难免的。各地住房保障制度存在的问题主要是责任主体不明确，管理不完善，制度不健全等。由此也产生了诸如公积金管理和使用的问题，经济适用房建设和分配的问题，廉租房进展缓慢的问题等等。

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三、健全中国住房保障制度的对策

（一）加强住房保障的顶层设计，纳入法治轨道

对于住房保障当中各地认识不到位的问题，国家应该加强顶层设计，建立健全住房保障法律法规。明确住房保障制度的落实主体、资金保障、运营和管理规范。加大监督和巡查力度，对于住房保障制度落实当中的问题严肃处理。保证制度任务的贯彻和中央政策的落实。

（二）保障资金落实，拓宽融资渠道

住房保障的资金压力不能单独依靠地方政府的有限财力来解决，应当拓宽投融资渠道，引入市场投资，实行一套统一融资、统筹投资、统筹资源、统一还款的投资融资体制，明确资金的来源，区分对待公益性投资和非公益性投资，最大限度地有效利用市场资金，发挥各种投资主体优势。加强政府性投资的监管，做到专款专用。

（三）破除资源配置障碍，充分合理利用住房保障资源

对于阻碍住房保障资源合理配置的体制机制性障碍要坚决破除，建立住房保障资源的统一调配机制，归集和利用好现有房源。建立住房保障的专门机构，负责保障房资金落实和建设管理以及维护运营，避免政出多门，互相扯皮。各地方政府要充分认识到住房保障在稳定社会经济发展中的重要作用，将保障房资金和建设用地列入当地年度预算和供地计划。

（四）完善保障房分配制度

首先要明确住房保障分配范围和主体，完善相关标准，合理确定分配规则，从供给和需求两个方面进行。供给方面，各地政府要不折不扣地落实年度保障房建设任务，将改造与新建区别，将商业与公益区别，保证保障性住房房源供应；需求方面，制定严格的保障对象标准，科学划分，建立诚信档案、退出机制和追责机制，严肃保障房分配工作；在供求关系方面，要区分实物分配和货币补贴，严防以补代建，一补了之。

（五）逐步健全住房保障管理制度

在建立体制，完善机制，步入法制的基础上，明晰责任主体，强化制度建设，规范管理程序。根据保障性住房投资融资、建设、运营、管理各个环节，分别明确责任主体。完善投资融资、建设、分配、管理各项机制和制度。让住房保障制度发挥其稳定社会，促进公平发展的作用。

参考文献：

[1]王金兰，丁志岩.中国保障性往房研究[J].河北法学，2011，(10).

[2]李丹颖.经济社会下中国住房保障制度研究[J].生产力研究，2013，(12).

[责任编辑 王玉妹]

收稿日期：2014-03-19

作者简介：李咏梅（1974-），女，河北邢台人，高级经济师，从事住房保障、住房公积金管理等研究。

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