新经济组织和新社会组织的发展对统一战线工作的影响

张学本+吕进梁

中图分类号：D613 文献标识码：A 文章编号：1672—4496（2014）02—049—07

[内容提要]新经济组织与新社会组织在社会治理中的地位和作用日益突出，新经济组织与新社会组织对统一战线工作带来新的挑战和影响，探索对新社会组织与新经济组织开展统战工作的新思路与路径，提升现代国家治理能力，完善现代国家治理体系，促进社会团结与和谐。

[关键词]新经济组织；新社会组织；统一战线；治理

改革开放以来，我国新的经济组织和新的社会组织蓬勃发展，已经成为社会组织结构的重要组成部分，成为我国经济和社会发展的重要力量。本文试以国家与社会关系为视域，运用合作治理理论，剖析新经济组织与新社会组织在社会治理中的地位和作用，阐述新经济组织与新社会组织对统一战线工作带来的挑战和影响，探索对新社会组织与新经济组织开展统战工作的新思路与路径，促进社会团结与和谐。

一、新经济组织与新社会组织的发展现状与特点

（一）新经济组织与新社会组织的发展现状。1.新经济组织与新社会组织发展迅速，社会贡献比重加大。据有关资料，到2011年3月底，全国依法登记的社会组织44.7243万个，其中社会团体24.6万个、民办非企业单位19.9万个、基金会2 243个，与1988年我国社会组织数量4 446个相比，约增长了100倍，每年增长速度约为5%-10%；同时，在各级民政部门备案的农村专业经济协会有4万多个、城市社区社会组织有20万多个。此外，还存在大量未登记但以社会组织名义活动的组织和在华活动的境外非政府组织。中国社会组织总体实力逐步增强。2010年，我国社会组织形成固定资产总值约1 864亿元，收入1 525亿元；全国社会组织专职工作人员达618.19万人，兼职工作人员500多万人，还有注册的各类志愿者2 500多万人，建立党组织7.3万个，党员人数达26.7万多人。2.政治参与途径有待拓宽，缺少参与政治与社会事务的引导。在新的社会阶层中，除了部分私营企业主等工商界人士，通过人大代表、政协委员的身份参与政治外，其他阶层参与政治的很少。多数政府职能部门没有将两新组织纳入各自的管理范围，对其日常管理及其参与政治与社会事务难以落实而流于形式。3.统战工作涵盖面太窄。主要表现为：（1）一些新的社会阶层人士还游离在统战性社会组织之外。许多自由职业者、受聘于外商投资企业的管理和技术人员等新的社会阶层群体，没有加入任何社会组织。（2）与新的社会阶层对口的社团缺乏。一些新的社会阶层群体还没有建立能够代表本群体利益、具有本群体特色的社会组织，如新经济组织、新社会组织中的管理技术人员以及执业医师、自由撰稿人、自由画家等社会群体，缺少相应的社会组织。（3）统战部门与一些两新组织缺乏必要的联系。我国的社会组织管理体制是由民政部门负责社会组织的登记注册和撤销工作，社会组织具体活动的开展由各自主管单位负责监管，而统战部门与许多社会组织基本上没有来往，统战工作在这些社会组织处于空白。4.社会组织自身发展结构不合理。据廖鸿，石国亮等学者的调查，主要表现为：互益性的行业协会、商会偏多，公益性、慈善性、服务性的偏少；强势群体的组织偏多，弱势群体、困难群体的组织偏少；服务于工商企业的偏多，而服务于农业农村、卫生保健、社会服务、文化体育、生态环保等方面的偏少。5.组织建设不够。如有些两新组织组织形同虚设、有些两新组织的党建工作明显滞后、有些两新组织干部队伍建设不够等。

（二）新经济组织与新社会组织的发展特点。“两新”组织同属改革开放以来的产物，体现了我国在社会发展、政府改革、市场完善等方面出现的新需求。此外，在组织结构、产权归属、经营管理、运行机制上也不同于以往计划经济体制下的国营集体企业和政府机关事业单位。具体呈现以下特点：1.“两新”组织虽然非政府性，规模小、分布广、吸纳人员广泛、活动辐射范围有限，但其组织活动有效性强、分布广泛、覆盖面广，涉及社会建设发展的各行各业，吸纳众多就业人群甚至在职人员。已成为社会管理中的重要环节，是联系政府和群众的桥梁和纽带。2.“两新”组织中的新社会阶层受市场经济影响，灵活、开放的用工模式其基本特点，这造成了“两新”组织人员结构的复杂性，主要表现在人员流动性强，专职人员少兼职人员多，年龄结构、知识水平、政治素质出现差异性等多方面。正是由于这种人员构成的复杂性，新社会阶层在利益价值取向上具有多元性，在思想观念上具有多变性，在具体行为方式和利益诉求上具有多样性。

二、以新经济组织与新社会组织为平台开展统战工作的重要性

依据“两新”组织的发展现状和特点开展统一战线工作，是促进社会管理方式创新、构建和谐社会服务所必需。从统一战线的性质和任务看，两新组织作为社会重要的组成部分，必然要成为统战部门开展工作的新领域，运用合作治理理论的分析框架来研究对“两新”组织的统一战线工作是符合社会发展趋势的，也是“两新”组织发展壮大的内在要求。一是有利于构建统战工作新格局，可以最大限度地消除统一战线工作的空白点，使统战工作新格局由过去主要依靠单位体系向更多地依靠社会组织转变，克服不适宜于由统战部门出面解决问题的局限性。二是有利于促进社会和谐稳定。改革开放以来，社会组织成为各类矛盾反应比较敏感的汇聚地。通过以社会组织为纽带开展统战工作有助于在社会组织内部理顺情绪、化解矛盾消除各种不稳定因素，促进社会和谐稳定。三是有利于党外人士锻炼成长。两新组织的成长发育，对社会组织领导成员的组织领导能力和自身学识水平本身就是很好的锻炼和提高，是促进党外人士提升社会管理能力的组织摇篮。

三、新经济组织和新社会组织的发展对统战工作提出的挑战

由于“两新”组织是区别于传统社会管理体制之外的组织和群体，因而对传统的统战工作方式方法、工作体系和管理机制方面提出了挑战，产生了影响。

（一）原有的以行政隶属关系为基础的统战工作体系面临挑战。传统的统战工作套用政府行政层级管理，以行政隶属关系为基础，采用条块分割模式。这种传统的线性决定模式在初期的统战工作中行之有效，主要依托于基层党组织在统战工作中的核心地位，切实有效开展统战工作，成绩显著。随着改革开放的深入进行，新的社会阶层凝聚形成在新经济组织和新社会组织中，“两新”组织成为统战工作的新平台。由于“两新”组织的新特点，尤其是新社会阶层人员结构的复杂性和流动性，这就给原有的以行政隶属关系为基础的统战工作体系提出了挑战。1.“两新”组织的发展壮大打破了原有的线性决定模式。作为社会治理的主体之一，“两新”组织拥有自身的利益诉求和组织行为方式，原有的政府垄断社会治理的模式已经不能满足现实社会发展的需要，这种多元性的治理主体是一种网络化的机构，多元治理主体的出现打破原有的政府命令，群众执行这种自上而下式的单线决定模式。2.“两新”组织中新社会阶层人员流动性强，利益诉求多元，思想观念多样，传统的统战工作体系很难完全覆盖。在新社会组织中，负责党务的工作人员大多为兼职，流动性强，与所在单位并无直接隶属关系，因而基层党组织很难建立，这也为统战工作带来不便；在新经济组织中，党务工作者角色多元，虽然名义上既要负责企业生产运行，又要负责党务事宜，但实际中其主要精力放置在企业的生产经营中，很难有多余精力去抓好党务、统战工作。3.“两新”组织对社会资本需求较高，统战工作对整合社会资本具有一定作用，但原有的统战工作体系，结构功能单一，工作机制僵硬，无法充分调动整合区域内的资源，因而，对“两新”组织发展需要的社会资本无法满足。

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由上可见，原有的以行政隶属关系为基础的统战工作体系，很难深入、覆盖到“两新”组织中，也无法满足“两新”组织的发展需要，传统的统战工作体系面临挑战。

（二）“权威—依附—服从”为特征的管控型管理机制面临挑战。传统的以行政隶属关系为基础的统战工作体系的线性决定模式，以国家政府为中心，自上而下进行管理。这种线性的决定模式带来的管理机制必然是一种管控型的管理模式。在传统社会和计划经济体制下，这种管控型的管理模式体现在国家和社会的关系中，国家政府权威、社会成员通过单位组织高度对这种权威的依附以及单向的服从这种权威是这种管控型模式下的基本特征。这种“权威—依附—服从”的模式在中国传统的管理机制中根深蒂固。新形势下，“两新”组织的发展壮大对以往这种传统的管控型管理机制提出了挑战。1.“两新”组织冲破了传统权威的束缚。传统的管控型管理机制是以国家政府为中心，国家政府的权威具有唯一性、强制性。在以国家政府为中心的管控导向中，政府控制可以沿着线型结构自上而下的对治理过程加以控制。而社会治理主体的多元化则意味着这种管控导向的失灵，治理主体之间是一种平等合作关系，而非以往的线性单边控制。“两新”组织的发展壮大正是这种社会治理多元主体的代表，由于“两新”组织的特点，它冲破了以往政府单一的治理模式，使社会治理主体朝多元化方向发展。2.“两新”组织改变了传统社会成员单位依附的特征。传统社会治理中，社会成员通过单位组织高度依附权威。现今，“两新”组织的发展改变了这一特征。新社会组织中的人员自主性强，流动性强，因为共同的利益目标而加入，与组织没有附属关系。新经济组织中的人员组成更是直接受市场经济灵活、开放的影响，与组织只有利益关系。传统的通过单位组织依附权威的局面在“两新”组织中荡然无存。3.“两新”组织的新社会阶层改变以往单向、被动服从的局面。传统管控型管理机制下，人们依附单位，服从权威，没有自主性，被传统体制所束缚。“两新”组织的一大特征就是孕育了日渐成熟的“公民社会”。新的社会阶层有自己的利益诉求和价值取向，他们参与意识、自治意识有了极大的提高。在这种形势下，他们绝不会满足以往被动服从的局面，而是积极参与决策和治理，以实现自身的价值诉求。

四、统战工作的新思路与新路径的探索

结合“两新”组织的内涵、特征及发展现状，思考“两新”组织对统战工作的新要求，新挑战，借鉴合作治理理论的分析框架，应探索创新新形势下统一战线工作的新思路和新路径。

（一）创新具有整合区域资源能力的统战工作体系。面对“两新”组织对原有的以行政隶属关系为基础的统战工作体系提出的挑战，应摒弃原有的工作体系的弊端，打破隶属关系和体制界限，改革管理上的层级管理和条块分割模式，充分挖掘和整合区域资源。开创具有整合区域资源能力的统战工作体系。1.建立统战工作联席会议制度。从宏观角度和大局意识而言，统战工作要立足于服务社会建设，构建和谐社会。从工作体系和管理操作而言，统战工作要打破以往行政隶属关系和条块分割模式，有能力充分整合区域资源。建立统战工作联席会议制度是一种现实的具有可操作的方法。可以利用已有的工作体系的优势基础和平台，构建一个服务社会建设的统一战线协调机构，以统筹协调统一战线在社会建设各个领域的工作。具体可建立由本级党委领导，统战部门牵头，党委的相关部门和政府的登记管理部门、业务指导(挂靠)单位以及相关人民团体参加，人员包括民主党派代表人士、少数民族代表人士、宗教组织代表人士、“两新”组织代表人士以及无党派人士代表的统战工作联席会议制度，统筹协调统一战线服务社会建设的各项工作，宣传党的路线方针，指导统一战线团体和成员参政议政，引导社会组织在社会建设中发挥积极的作用。2.搭建政企、政社沟通平台。对“两新”组织而言，创新统战工作体系就是要加强“两新”组织与党组织之间的联系、改善其与政府之间的关系。目前，大部分“两新”组织还没有建立党组织，政府对于“两新”组织的管理监督体制还需进一步理顺。做好这些工作离不开有效合理的沟通平台的搭建，这也是创新统战工作体系的必然要求。利用政企、政社沟通平台，可以有效了解“两新”组织的政治诉求和利益导向，使其与党组织、政府以及群众之间形成良性互动。3.构建统战特色服务体系。“两新”组织的出现在一定程度上带来了社会阶层分化、流动加速、新老矛盾交织的情况。要求我们必须正视存在社会冲突的现实，通过建立社会流动和社会沟通机制，保证社会连续性、减少对立两极产生的可能性。统一战线工作不仅仅需要在工作体系上进行改进，更需要构建一系列的具有统战特色的服务体系来辅助工作体系的有效运转。主要包括：沟通协调机制、走访交友机制、联谊和服务机制、信息交流和诉求反馈机制、培养培训和考察评价机制、参政议政和民主监督机制、表彰奖励机制、政治安排机制等。这些机制的有效运作构成了具有统战特色的服务体系。一方面，服务体系的建立可以使日常的统战工作常规化，制度化，增强统战工作的流动性和灵活性；另一方面，可以及时了解统战对象的需求和变化，化解前期矛盾，增进互信了解。

（二）创新以“信任—服务—合作”为特征的服务型统战工作机制。借鉴合作治理理论，面对以“两新”组织为代表的社会多元治理主体的出现，合作治理的道路是最好的选择。这就需要转变以“权威—依附—服从”为特征的统治型社会治理模式下的权力机制，建设以“信任—服务—合作”为特征的服务型社会治理模式下的统战工作机制。从而促成对“两新”组织的管理由管控型管理向人性化、服务型管理转变，使管理组织间的平等和宽容取代传统管理组织中那种严格的排他性。

合作治理模式在根本性质上不是控制导向的治理，而是政府与民间、公共部门与私人部门之间的平等的合作与互动，是治理主体在平等前提下的共治。合作治理是建立在合作型信任关系的基础上的。新型的统战工作的管理机制要将信任关系建设放在重要位置。统战工作归根到底是争取人心的工作，如果失信于人，人心必将背离。在合作治理模式的建构中,需要考虑不断增强信任和扩展信任的途径。1.维护保障新社会阶层的合法权益。对新经济组织而言，注重建立统战工作与企业等经济组织的联系，尝试通过“百名统战干部（成员）访百企”活动、“税企俱乐部”等形式措施，整合工商联、国税、地税和新经济组织等4方力量，维护新经济组织的同时帮助其提高经济效益。对新社会组织而言，要立足保障新社会组织成员的合法权益服务社会建设和政治文明的发展，例如：统战工作加强与会计师事务所合作，建立会计咨询服务中心服务企业；搭建统战教育培训平台，继续做好新社会阶层人员的统战工作，辅助他们更新知识，开阔视野，增强维权意识；搭建法律服务平台，继续深化与律师事务所合作，充分发挥已建立的法律咨询服务中心作用，及时了解新社会组织需求，维护其合法权益。2.广交流、广覆盖，创新联谊措施，扩大统战工作平台，团结更广泛的新社会阶层。通过因地制宜地构建和创新“党外知识分子联谊会”、“社会知识界联谊会”、“社会专业人士联合会”，以及各种同学会、同乡会等形式；在工商联系统成立行业商会、专业商会、异地商会、开发区商会、市场商会、乡镇商会、街道商会等下属组织，形成新的联谊组织网络。一方面搭建发挥新社会阶层专业优势和创业才智的交流平台；另一方面可拓宽统战工作视野，带来更多的转变。3.深联系、深发展“两新”组织与社区、企业之间的合作，促使统战工作成为服务和促进社会管理创新的新方向。社区和企业一直都是统战工作的重点领域，“两新”组织的出现为统战工作与社区、企业之间的合作创造了新的条件。具体措施可建立“两新”组织与社区、企业建设的定向挂点制度。以社区、企业建设为突破口，通过开展“两新”组织成员与社区的“双挂”活动，即“组织‘两新组织成员中的优秀分子到社区挂职，社区的居委干部到‘两新组织成员单位挂职”，一方面整合了社区、企业的统战资源，增强了社区、企业统战工作的凝聚力，另一方面，锻炼和教育新社会阶层代表人士，增强党在社会组织中的影响力。

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（三）投资社会资本，培养积极的公民。国家和社会之间一定的社会资本，包括信任、互惠规范和参与网络等，能够很好地沟通、平衡和发展国家与社会之间的关系，促进国家与社会、政府与市场、国家与个体之间的协作，为和谐社会的发展创造一个良好的社会环境。因此，有必要培育社会资本，增强社团的自治性，以促进国家与社会、政府与市场、国家与个体之间的协作，从而实现和谐社会“政府—市场—社会”的三维动态平衡。1.投资社会资本，整合优势资源。“两新”组织的发展壮大为统战工作开拓了新的视野，提供了新的方法。投资社会资本就是其中之一。按照法国社会学家布迪厄的观点，社会资本是相对于物质资本和人力资本的一种无形资源形式，它以社会关系中的信任、规范和网络为载体，既包括社会关系中的制度、规范和网络化等组织结构特征，又包括公民所拥有的信任、威望、社会声誉等人格网络特征。正是通过对人际关系的协调、互动能力与合作潜力的开发，社会资本能发挥提高社会效率，增加物质资本和人力资本收益的功能。统战工作可以整合区域内各种资源优势，对丰富社会资本具有一种天然优势。而“两新”组织的发展壮大离不开其所需要的社会资本。通过完善促进新经济组织和新社会组织发展的政策，投资社会资本，整合优势资源，统战工作与“两新”组织形成一种高度契合的紧密状态。因而，投资社会资本不仅有助于统战工作的顺利开展，还有助于“两新”组织的发展壮大。2.优化服务，打造良好的新社会阶层人士成长环境。新社会阶层的构成人员日益成为推动社会经济建设发展的重要力量。统战工作就是要合理引导新社会阶层的发展，团结广泛力量为社会发展贡献力量。优化服务，优化成长环境可以从构建统战特色的服务体系入手，可以从理顺完善对“两新”组织的管理登记入手，共同作用，便于统战工作的有效开展。3.加大对新的社会阶层代表人士的宣传力度，注重培养他们中的行业代表人物，吸收新社会阶层中的优秀分子加入中国共产党。“两新”组织的人员构成和性质特点，决定了其是汇聚了各方面精英人物特别是新的社会阶层代表人士，同时也是培养锻炼人才的良好场所，吸纳了各类知识水平高、道德素质高、政治品质好的优秀人才。吸收这些优秀分子一方面可以提高党员队伍的整体素质，另一方面有助于“两新”组织中党组织的建立健全，更好地开展统战工作。4.加强对新社会阶层人员的政治引导，并给予必要的政治安排，最大限度地把他们团结在党的周围。可以积极举荐“两新”组织中的优秀代表人士担任各级人大代表、政协委员，担任行业监督员或特约人员等，激发“两新”组织成员参与政治生活的积极性，不断推动“两新”组织代表人士队伍建设，为建设和谐社会输送各类精英人才。这样一方面可以完善政府自身的改革，畅通社会各类精英人才参与治理的通道，对政府行为进行有效监督和制约；另一方面可以团结党外人士，推动统战工作。

基金项目：2012年沈阳市委统战部立项课题、2012年辽宁省统战理论研究立项课题部分研究成果，荣获优秀论文一等奖。

责任编辑/刘顺宝

收稿日期：2013-02-01

1.张学本，男，辽宁大学哲学与公共管理学院教授。“中国统一战线理论研究会基层统战工作理论本溪研究基地”特邀研究

员。2.吕进梁，男，辽宁大学哲学与公共管理学院2011级行政管理硕士研究生。

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