创新做好城市突发事件应急管理工作

刘建军

深圳地处东南沿海、毗邻港澳、海陆空交通发达，是地域狭小的人口大市、经济大市，各种自然的和社会的、传统和非传统的风险矛盾交织并存，城市公共安全管理形势较为严峻。深圳市高度重视城市公共安全，始终坚持科学发展、安全发展，不断强化应对各类突发事件的应急准备工作，特别是近年来市政府应急管理办公室（以下简称市应急办）以开展城市安全评估为抓手，以完善应急运行机制为关键、以提升应急演练水平为重点，进行了大胆的创新和实践，取得了一些宝贵的经验和成果，为有效预防和妥善处置各类突发事件，保障全市公共安全形势总体稳定，奠定了坚实基础。

一、科学开展公共安全评估，全面掌握城市主要风险

开展公共安全评估，是全面掌握突发事件风险的基本方法，也是应急管理的基础工作。2012年9月开始，深圳市启动了城市公共安全评估工作，在国内首次将整个城市作为一个系统开展公共安全评估。按照“先全面体检、后对症下药”的工作思路，评估工作分为前期的风险评估和后期的白皮书编制两个阶段。

（一）统一评估方法。评估工作团队委托专业机构，收集整理有关科学、实用的突发事件风险评估方法，研究编制了《深圳市公共安全评估工作指南》，并对市、区、街道相关评估工作的领导、负责人及承办人员进行了统一培训和指导。

（二）开展风险识别。依据历史数据和典型案例，由专家团队进行梳理和分析，发现和辨识可能对深圳造成较大影响的风险。全市共识别出公共安全风险源138项。按照灾害类别划分:自然灾害类26项，事故灾难类60项，公共卫生类21项，社会安全类31项。

（三）组织风险评价。组织行业主管部门与相关领域专家综合分析风险发生的可能性和后果严重性，评定风险等级，确定风险大小。全市138项公共安全风险评估为极高等级风险5项（包括台风致灾、高层建筑火灾、三小场所火灾、城中村火灾和建筑工程坍塌事故），高等级风险46项，中等级风险66项，低等级风险21项。

（四）提出风险应对。按照国际通用的最低合理可行原则，对于极高等级风险，不惜一切代价采取措施进行整改；对于高等级风险、中等级风险，应当在经济、技术可行的情况下，综合运用各种措施和手段，努力降低风险；对于低等级风险，可以保持现有的预防和应对措施。全市编制了自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全四大类评估意见书，对应138项风险逐项进行分析，共计提出对策措施508条。

（五）编制白皮书。针对深圳当前的公共安全形势、存在的弱点以及薄弱环节，白皮书以风险管理为导向，确定了“三个优先”（优先加强预防工作、优先采取消除风险措施、优先治理高风险）工作原则，确立了到2020年完善城市公共安全“六大体系”（齐抓共管的责任体系、全面系统的预防体系、及时准确的预警体系、高效联动的应急体系、健全严格的法治体系、广泛深入的文化体系）。

（六）明确整改责任。市政府制定了白皮书任务和指标责任分工表，要求各任务牵头单位细化贯彻实施方案，在2014年至2015年完成白皮书所列措施工作量的60%以上，实现近期主要的安全指标；2016年至2020年进入深化落实阶段，结合全市“十三五”规划，加强保障措施，实现城市公共安全形势持续改善。

2013年10月12日，《深圳市公共安全白皮书》经市政府常务会议审议通过，向社会公开发布。白皮书成为未来3至5年，乃至更长一段时间，城市预防和应对各类突发事件，推动城市安全发展，保护公众生命财产安全的指导文件和行动方案（注:2013年深圳发生的超强台风“天兔”侵袭灾害和“1211”荣健农批市场重大火灾事故均充分验证了白皮书的准确性和针对性）。

二、完善预警信息发布机制，规范应急响应程序措施

及时发布预警信息，提醒指导相关政府部门和市民群众正确做好应急准备措施，是关系应急管理工作成败的关键环节。针对深圳台风暴雨灾害频发的实际，市应急办于2013年会同相关政府部门研究制定多项具有很强针对性和操作性的规定和办法，强化预警、规范程序、细化措施。

（一）制定《市台风暴雨灾害防御规定》。规定主要对各政府部门和有关单位应对台风、暴雨预警信号发布、传播工作作出规定，对在防灾救灾中的职责分工予以明确，对预警信号发布期间应采取的防御工作措施进行了规范，强化了部门之间的联动和配合，细化了政府指导企业和市民群众的要求。

（二）发布《市台风暴雨灾害公众防御指引》。指引主要指导和规范各行业、群体在预警信号发布期间应采取的防御措施。首次明确提出，在高级别预警信号发布期间，中小学、幼儿园、托儿所停课，原则建议用人单位停工（抢险救灾、医疗及保障市民基本生活的特殊行业除外），显著提升了社会公众防灾减灾意识和能力。

（三）制定台风暴雨信息发布若干规定。规定主要对电视台、电台、网站、手机短信、户外LED电子屏、微博、车载电视等媒介发布预警信息的样本和频次进行规范，保证预警信息得到准确、及时、有效的传播，使更广泛的公众能够获得必要的信息。

（四）加强市突发事件预警信息发布平台（手机短信）建设。一方面提升硬件建设水平，使预警信息发布的机器设备达到技术要求；另一方面加强与通信运营商的协调，放宽对我市预警平台群发信息功能的权限限制，实现了对超过1000万人群的预警发布覆盖面。

在2013年“天兔”超强台风影响期间，通过采取上述预警措施，全市海域1282艘渔船全部回港或在外港避风，393名渔排人员和2600名海上石油平台作业人员全部撤离上岸，深圳机场取消航班400多个，福永码头取消全部船班，安全转移危房棚户、低洼易涝区等群众共计2万多人，未出现因灾死亡人员。构建了政府部门各司其职，社会机构积极承担社会责任，市民主动有序响应的全方位、多层次的应急管理工作新格局，实现了城市整体应急能力的提升。

三、创新模式开展应急演练，检验提升队伍实战能力

应急队伍是应急能力建设的重点，通过开展贴近实战的应急演练是提升应急队伍救援能力的捷径。2012年9月13日，深圳市举行了“地铁综合 应急演练”（以下简称演练），演练创新地采用“四不”（即不预先编排脚本和台词、不预先集结演练队伍、不预先告知演练具体时间、不预先进行合成演练）贴近实战的形式，在地铁正常运营时段进行，取得了较好的成效。

（一）应急演练的基本情况

演练当天，分管应急工作的市政府副市长临时走进市应急指挥中心大厅，宣布演练开始，地铁公司职员即在一辆正在运营的地铁车厢中引发火警。接到乘客报警后，市、区应急、公安（治安、交警、特警、飞行服务队）、消防、交通、卫生、新闻、气象等部门和地铁集团、巴士集团、广电集团、报业集团等单位按照真实情况启动了应急响应，陆续赶往现场开展处置工作，进行了地铁火灾应急处置、信息报送和新闻发布、人员疏散安置和转运、地铁行车调整、交通管制和疏导、伤员转运救治、预警信息发布、部门应急联动、指挥通讯和后勤保障、公众自救互救等10个科目的演练。演练历时103分钟，各部门和单位900余名应急指挥人员、救援人员和工作人员参加，动用各种救援车辆装备100多台（包括警务直升机1架、无人机1架、应急指挥车3台以及灭火机器人和轨道两用车等特种救援设备），市突发事件预警信息发布平台发布手机预警短信218万余条，国内各大媒体90余名记者到场采访，200余名热心市民、志愿者和500名地铁员工作为乘客真实体验了演练。

（二）应急演练的突出特点

一是注重实战。在综合考量城市应急救援能力建设和市民风险承受能力的基础上，选择了最贴近实战的演练模式，真正检验全市地铁应急救援能力的真实水平。

二是公众参与。演练参演人员1600人中，有700名热心市民、志愿者和普通地铁员工，都由地铁集团进行了基本的应急知识培训，使他们在参演过程中既了解了政府应急工作，又学习和掌握了应急常识。

三是项目综合。演练尽可能多地综合了相关科目，尝试了尽可能多的应急救援手段，尽可能使各支救援队伍都得到施展，使各项应急能力都得到锻炼和提高。

四是安全共建。一方面，通过广泛宣传，充分与媒体互动，提高整个社会对公共安全的关注度；另一方面引入商业保险机制，为参演人员购买了公众责任险，探索建立突发事件风险共担机制，最大限度维护和保障公众的权益。

五是第三方评估。演练邀请了国家行政学院、柏林市消防局、天津消防总队、广东省应急办、广东警官学校和港铁深圳公司、杭州地铁公司等单位7名国内外相关行业的专家组成评估组，从“第三方”的专业角度，对演练进行全程记录和总结评估。评估组一致认为演练采取了国际通行的演练方式，是一次十分贴近实战的成功演练，达到了预期目的。

（三）应急演练的成效

一是增强了广大市民重视和参与地铁应急救援工作的意识，锻炼了自救互救能力，增进了市民与政府及地铁公司的互动。

二是检验和提高了各参演单位领导在应对地铁突发事件中的分析研判、决策指挥、组织协调等能力，锻炼了各应急队伍的快速反应和实战处置能力。

三是树立了贴近实战的应急演练理念，尽量根据实际情况随机应变，改变了以往演练要好看、顺利、不能变化、不能出错的陈旧思想。

四是找到了地铁应急能力的不足和处置机制中存在的问题，为下一步完善预案和改进工作提出了意见和建议，明确了努力方向和目标。

通过近年来在科学开展安全评估、改进完善应急机制、提高实战演练水平等方面的不断创新和实践，深圳市突发事件应急管理“一案三制”工作逐步深化，夯实了应急管理基层基础工作，为保障城市公共安全、保障市民群众生命财产安全发挥了应有的积极作用。