美国问题资产与问题机构的处置

束庆年　王一鸣

由次贷危机引发的金融危机，导致了规模空前的不良资产与问题机构集中爆发，给美国金融体系带来极大的冲击。美国政府在市场化运作的基础上，以问题资产救助计划（以下简称“TARP”）为核心，“先救助，后处置”，并辅以危机综合应对措施，实现了恢复金融稳定和完成风险处置的目标。其成功经验，对我国当前金融风险化解工作具有重要的借鉴意义。

美国金融危机处置的基本情况

危机形势严峻给处置带来挑战

次贷危机爆发后迅速深化蔓延，并演变成全面经济危机，给不良资产与问题机构处置带来严峻挑战。

从金融机构来看，2008年美国破产银行从2007年的3家大幅增长至25家，2009年和2010年进一步上升至140家和157家。全美最大储蓄贷款银行华盛顿互惠破产，许多大型金融机构如AIG、房利美和房地美等都面临破产威胁。

从不良资产来看，银行不良资产率从2008年四季度不足3%，此后持续上升至2010年最高点5.46%，账面总值达4100亿美元；企业债券违约率从2008年不足1%，快速上升至2010年最高点10.74%，票面总值1239亿美元。

从实业企业来看，申请破产保护的企业数量大增，仅在2009年，债务1亿美元以上的申请破产保护的企业就达234家，规模10亿美元以上的50家。包括通用汽车、克莱斯勒等大型企业在内的大量企业陷入困境。

政府以TARP为核心积极应对

次贷危机爆发后，政府开始介入风险处置。初期主要由美联储为收购银行提供融资支持，间接干预非银行金融机构及其不良资产的处置。如2008年3月16日，美联储为摩根大通提供300亿美元收购借款促成收购贝尔斯登。2008年9月，因雷曼兄弟破产引发金融海啸，政府开始全面介入危机处置。10月3日，以TARP为核心的《紧急经济稳定法案》正式出台，授予财政部7000亿美元资金额度，用于购买和担保问题资产或重要资产，主要针对具有系统重要性的机构，救助金融机构和恢复金融稳定。

但此时单纯处理不良资产已不足以恢复金融稳定，奥巴马政府当选后立即将TARP计划重点调整为银行和企业救助。截至2014年3月，TARP计划实际支出4229亿美元。其中对银行的投资最多，规模达2451亿美元，占比为58.0%，主要集中在100亿美元资产以上的银行。对汽车工业的投资次之，规模为797亿美元，占比为18.8%，主要投向通用、克莱斯勒和联合金融。对AIG的投资略低于对汽车工业的投资，规模为678亿美元，占比为16.0%；但AIG还从美联储获得了1168亿美元的融资支持。信用市场和住房市场的实际资金支出规模较小，仅分别为191亿美元和112亿美元，占比分别为4.5%和2.6%。此外，在TARP计划之外，美国政府对房利美与房地美援助总额达1875亿美元。

同期，美国实施了7870亿美元的投资和减税计划，以刺激经济复苏和促进就业。其中，政府投资占比65%，减税占比35%。美联储也通过降息和增加流动性等方式，刺激投资和帮助恢复金融稳定。从2007年8月开始，美联储连续10次降息，隔夜拆借利率由5.25%降至0%到0.25%之间。2008年到2009年，美联储购买了3000亿的美元长期国债以及由房利美与房地美发行的抵押贷款支持证券。此后，伴随着经济开始复苏和金融恢复稳定，政府的救助投资逐步退出，对不良资产和问题机构的处置重新步入正轨。

金融风险处置取得了较好成效

TARP救助计划发挥了核心作用，帮助恢复了市场的稳定。银行投资计划帮助平息了广泛传播的金融恐慌，阻止了可能出现的毁灭性金融崩溃。大型银行5年期违约掉期息差从雷曼破产后接近450bp（基点）下降至目前100bp～200bp区间。此外，汽车、住房和信用市场计划促进了相关市场的复苏。美国住房价格去年增长12%，500万家庭在过去6个季度摆脱“负资产”状态；汽车工业创造了34万个工作岗位，出口汽车和卡车100万辆；小商业借贷成本连续10个季度下降。

金融机构抗风险能力显著增强，企业经营基本恢复正常。银行资本金规模几乎增长了1倍，达到4500亿美元；银行核心资本充足率从2009年前后的不足6%增长到2013年的超过10%；2013年，美国破产银行数量已降至24家。经过初期增资补充资本后，包括花旗集团、AIG、通用等在内的许多机构，都通过重组分拆等处置方式，剥离了非核心业务而增强了核心业务的竞争力。

不良资产规模大幅缩减，市场流动性恢复正常。2011年以来，美国企业债券违约率已经下降至不足2%，票面总值下降至200亿美元左右。2013年一季度末，银行不良资产率重新降至3%以下，账面总值降至2000亿美元左右。美国银行间隔夜拆借利率与LIBOR的利差，从雷曼破产后最高接近3.5个百分点下降至目前略高于零的正常水平。由于流动性好转，美国目前已开始退出QE操作。

不良资产和问题机构的实际处置成本远低于预期。2009年3月，各界曾对危机处置成本作过估算，国会预算办公室（CBO）预计将达3560亿美元，IMF估算将高达1.9万亿美元。但截至2014年3月，TARP实际支出为4229亿美元，已回收4360亿美元。虽然对房地美和房利美的处置尚未完成，但目前已获得2029亿美元股息回报，管理和预算办公室预计将获得510亿美元净回报。综合计算，实际处置将可能获得盈利。

问题资产与问题机构处置运作

利用TARP对银行和汽车企业救助处置

对银行及汽车企业的处置方式主要有两种：一是先救助后由银行自行处置，分拆出售非核心业务，如花旗集团出售投资银行业务回归银行；二是救助、重组与自行处置相结合，通用（GM）、克莱斯勒等都经历了这一过程。

其中银行救助主要通过TARP投资实施，包括资本金收购计划（CPP）、定向投资计划（TIP）、资产担保计划（AGP）、社区发展资本计划（CDCD）以及压力测试等，共计为700多家全国性银行和450家社区银行提供资本金支持，使银行系统逐步恢复正常。截至2013年9月，银行救助实际支出2455亿美元，目前已偿还救助本金2380亿美元，净回报353亿美元。endprint

汽车工业融资计划（AIFP）主要是帮助陷入困境的汽车行业，提供融资支持。截至2014年3月，汽车工业融资计划支出797亿美元，实际支出797亿美元，偿还本金591亿美元，回收661亿美元，尚有57亿美元未偿还。其中财政部为通用提供了500亿美元资金支持并对其重组；在克莱斯勒重组前后共计提供124亿美元资金支持；对联合金融（之前的通用汽车金融服务公司）投资172亿美元。

由FDIC承担对破产银行及资产的处置

对于破产银行或其他金融机构，由美国联邦存款保险公司（FDIC）负责处置，主要有三种方式：一是清偿存款人保险金和清算破产机构资产，二是银行持续经营救助，三是向收购者出售破产机构的存款、负债和其他资产。对于破产银行的贷款，FDIC进行分两类处置：对资产规模较小、贷款质量与中标价格等方面差异较大的不良贷款，打包销售给合格投资者全权处理；对于交易条件严苛的大额贷款包，FDIC将其注入新设公司后分阶段出售公司股权。

FDIC还通过公私合营投资基金（PPIP）计划，推进了市场不良资产的处置。对于问题贷款（Legacy Loans）处置，因银行对出售问题贷款普遍积极性不高，执行不久后被搁置。对于问题证券（Legacy Securities）处置，FDIC与私人投资者按1∶1比例出资共建PPIF基金，并为私人投资者提供1倍到2倍贷款。FDIC还出台了《关于收购破产银行的有关规定》，鼓励私人资本参与。

从2008年处置2012年年末，美国共倒闭了464家银行。FDIC进行了及时有效处置，帮助维护了银行体系的稳定。其中：2008～2013年，FDIC共售出破产银行小额贷款1921笔，账面总值106亿美元。截至2013年年底，FDIC披露了35起结构化贷款销售，账面总额261.8亿美元，股权出售额21.9亿美元，平均交易价格为账面价格8.4%。

对AIG、房地美和房利美联合救助处置

AIG因持有大量违约到期合约而陷入偿付危机。在接受救助的同时，AIG一直在通过重组出售非核心业务方式开展自救，但初期进展缓慢。自2010年10月份以后，AIG抓住资产价格回升机遇加快对业务进行重组处置。同期，AIG经营形势好转，政府开始逐步退出，并于12月11日提前完成。对AIG的救助资金计划达1982亿美元，实际投入1846亿美元。其中TARP通过购买优先股方式投资678亿美元，美联储提供了1168亿美元的融资支持，净回报231亿美元。

房地美和房利美因在抵押贷款市场亏损巨大，于2008年9月7日被美国政府接管，同时调高救助上限至4000亿美元；2009年12月24日，救助上限被取消。最新数据表明，美国政府对房利美与房地美援助总额达1875亿美元。目前已获得2029亿美元股息回报，管理和预算办公室预计将获得510亿美元净回报。对房地美和房利美的处置尚未完成，其住房贷款担保业务仍然面临着较大风险。美国参议院银行委员会近期提出议案，计划5年内逐步关闭房利美和房地美。

利用TARP清理住房和信用市场不良资产

住房市场救助计划主要是帮助大量普通购房者保住住房，同时直接介入住房金融市场充当流动性提供商，促进住房市场恢复稳定。截至2014年3月，住房市场救助计划支出385亿美元，实际支出112亿美元，多数投入估计将难以收回。截至2013年9月30日，住房可支付计划（MHA）承诺提供298.7亿美元，实际支出6.5亿美元；重灾基金（Hardest Hit Fund）76亿美元基金投资项目共回收资金29亿美元；再融资计划（FHA Refinance）预算资金80亿美元，实际提供融资担保4.89亿美元。

信用市场救助计划主要是为了帮助重启信用市场，为包括汽车贷款、信用卡、抵押贷款以及小商业借贷等提供流动性支持。截至2014年3月，信用市场救助计划计划支出201亿美元，实际支出191亿美元并已全部偿还，回收现金235亿美元。截至2013年9月，问题证券公私合营投资计划实际投入186亿美元，共计购买248.7亿美元问题证券，产生净回报38亿美元；证券购买计划（SBA）完成5次收购约3.76亿美元，平价售出；定期资产支持证券贷款工具（TALF）实际投入1亿美元，净回报5.4亿美元。

经验与启示

经验

以恢复市场稳定作为首要目标。在TARP计划运作的四大目标中，结束投资下行是首要目标，重要性远高于帮助购房家庭、最小化救助成本和规范高效运行等三大目标。在实际执行中：一是对于具有系统重要性的大型企业或运作相对较好的金融机构，政府全力救助确保其免于破产。二是对于已破产倒闭的金融机构，主要通过并购重组方式处置，尽量减少清算处置，防止对市场造成新的冲击。三是积极处置问题资产与问题机构以恢复市场流动性，必要时政府直接承担救助损失。

高度重视对问题证券资产的处置。由于金融深化等原因，证券类资产规模远大于基础信贷类产品，且结构更加复杂，市场透明度较低。部分创新类金融产品缺乏足够的监管，如规模庞大的信用违约互换（CDS）产品。而问题证券资产的处置对于证券市场，乃至整个金融体系的恢复至关重要，因而成为危机中的处置重点。如在二级市场公开收购相关证券，推进实施问题证券处置计划，利用定期资产支持证券贷款工具来支持证券发行等。

在市场化运作的基础上积极干预。危机处置实践表明，单纯依靠市场力量是不够的，政府需要积极干预并通过市场化运作。一是依靠市场来解决定价难题，并按市价投资退出。二是利用市场筹集资金和处置资产，并通过担保等方式支持市场融资。三是及时退出救助计划，防止市场长期受到过度干预，促进市场自我约束、良性发展。

在化解风险的同时加强风险防范。美国在处置不良资产和执行救助计划的同时，还出台了《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》，加强了对金融风险防范。一是加强对影子银行体系监管，对表外业务要求并表监管，提高资产透明度；二是采纳沃克尔规则，对商业银行风险交易和自营投资业务进行限制，防范道德风险；三是加强对大型金融机构的监管，要求设立事前清盘计划（生前遗嘱）和开展常规压力测试，解决“大而不倒”问题；四是降低金融机构间的相互依赖性和大型金融机构的复杂性，减轻因风险传染对整个金融体系的冲击。endprint

启示

金融风险处置要顾全大局。回收价值最大化是不良资产常规处置的主要目标。但在爆发金融危机时，因流动性匮乏和资产价格缩水等原因，常规处置目标将难以实现，而且简单处置有可能加剧市场震荡。因此，对当前因经济调整而出现的不良资产或问题机构，宜尽可能减少单纯拍卖或清算方式进行处置。可采取支持专业机构利用社会资本，对其进行重组或追加投资等方式综合处置，在维护市场稳定的同时减少处置损失。

多方协同运作是成功处置的关键。现代金融体系相互关联度高，许多金融产品涉及多个市场，大型金融机构结构较复杂。一旦发生风险，极易传播扩散。但在风险处置过程中，利益相关方的责任难以准确界定。特别是在开放金融体系中，跨境利益相关方还存在适用法律与制度环境不一的问题。因此，随着我国金融体系关联度增加，未来风险处置可能更多需要多方协同。在涉及境外金融机构或投资风险处置方面，还需要与相关国家或地区监管部门合作。

投资者保护制度对风险防范不可或缺。在对问题机构和问题资产的处置过程中，投资者保护制度充分发挥了保护功能，对稳定市场发挥了至关重要的作用。特别是存款保险公司不仅肩负着特定的监管职能，更是问题机构及资产处置的主体，对危机处置发挥着不可替代的作用。因此，有必要尽快建立适合我国国情的存款保险制度，完善投资者保护制度，健全金融安全网。

专业机构和不良资产市场是高效处置的基础。美国金融市场中存在大量专业风险处置机构，且不良资产市场较为成熟，为危机处置提供了良好的市场基础。但我国目前不良资产市场还有待进一步培育，金融工具相对较少，金融资产管理公司之外的机构普遍缺少处置经验。因此，培育和完善不良资产市场，发挥金融资产管理公司的专业优势，有利于更好地实现对金融风险的处置。

对化解我国当前金融风险的建议

伴随着改革的全面深化，我国经济平稳健康发展的基础正在不断坚实。但短期内经济下行压力较大，产业结构调整仍在持续，行业企业利润水平下降，客观上加大了金融风险的防范难度。而且，伴随着创新加速和竞争加剧，未来一段时间内不良资产将会显著增加，并有可能爆发局部金融风险事件。为维护金融体系稳定大局，宜运用底线思维，防处结合、突出重点、统筹协调，做好风险化解工作。

加强金融风险早期处置机制建设。一是加大对实体经济体系风险化解力度，加大对房地产、产能过剩等行业企业不良资产的处置，从源头阻断经济风险向金融风险传递。二是加强对金融创新产品的资产质量分类体系建设，完善不良资产信息强制披露制度。三是健全金融不良资产剥离长效制度，严格控制金融机构不良资产率，防止风险积聚和传染。四是明确强制托管或清算门槛及责任主体，尽可能做到对问题金融机构早期介入。

有效化解重点及新型金融风险。一是继续严控房地产金融风险，逐步释放平台贷款风险，盘活沉淀在过剩产能上的信贷资产，加强对创新金融风险和网络金融风险的防范。二是加强对具有系统重要性的金融机构风险的管控，避免风险隐藏和聚集。三是加强对跨市场的金融产品以及机构监管，完善对综合经营金融风险处置的跨部门合作。四是对涉及境外的金融业务风险处置，加强跨境合作。

完善风险处置市场化运作机制。一是完善市场化定价机制，提高信息披露有效性，完善资产处置竞价机制，促进市场合理定价。二是鼓励利用社会资本参与风险处置，分担成本与风险，必要时给予适当的融资和税收政策支持。三是建立市场化损失分担机制，根据权责利统一、收益与风险相匹配的原则，由利益相关方共担损失。

健全金融风险防范化解长效机制。一是督促金融机构加强风险控制，提升风险管理水平，增强抵御风险能力。二是建立健全投资者保护制度，完善金融机构经营失败时的市场化退出机制，尽快建立适合国情的存款保险制度，完善中央银行最后贷款人制度。三是利用资产管理公司的专业优势，完善风险处置长效机制。

（作者单位：中国信达资产管理股份有限公司，中国国际工程咨询公司）endprint