问题与对策：地方政府债务研究

杨凌子

摘要：地方政府债务的快速增长，与地方政府过多介入市场和经济发展模式密切相关，当前，简政放权的改革思路有利于逐步地去解决这个问题，但我们必须关注其中存在的显性和隐性问题，正确应对并及时化解日益庞大的地方政府债务所可能带来的危机。

关键词：政府债务 企业债 融资平台

地方政府债务问题是我国经济社会发展中亟待化解的风险性难题。虽然当前不乏对地方政府融资平台的争议，对其快速增长的质疑，但实事求是地看，地方政府融资平台由来已久，无论是国家开发银行设立后发放的“软贷款”和“硬贷款”，还是商业银行发放的普通贷款，对促进地方基础设施建设、改善人民居住环境，以及推动各地经济增长有着毋庸置疑的作用。我们研究其问题和对策，不是完全地否认其作用，而是为了更好地解决和化解地方政府融资平台的过大、过度、不透明等问题，从而遵循“让市场法无禁止则可为，让政府法无授权即禁止”，有序释放和缓解地方政府融资平台之压力。

一、现况之综观

根据国家审计署对地方政府总债务的审计，地方政府债务的余额在17.9万亿元左右，相对于2013年57.9万亿元[2]，地方政府债务的占GDP的比例为30.9%，少于欧盟《马斯特里赫特条约》所规定的“公共债务不超过国民生产总值的60%”的要求。从总量上相当于2013年末金融机构人民币各项贷款余额71.9万亿元的24.9%，如果剔除其中有现金流的能源、交通、供水等可盈利融资，这一比例将大大地下降。但有一点需要警惕，这就是相对2013年地方财政收入6.9万亿元来看，地方政府债务已是财政收入的2.6倍，即使加上2013年4.1万亿元的土地出让收入，也不能超过地方政府债务的总水平。而且，从大多数的政府特别是2000多个县一级政府来说，地方财政收入还只是一个吃饭财政，保持平衡尚捉襟见肘，利息偿还需要借薪支付，更别说归还债务。

二、地方政府债务这几年快速增长的原因

（一）经济发展模式所致

在政府主导型、投资驱动型的经济发展模式下，地方经济想得到快速的发展，就必须有大量的资金支持，不然，政府不但得不到本地百姓的民心和民意，也难以从政治上得到上级的赏识，从职位上得到职务的升迁。而且，地方政府间也出现大量的攀比现象，比较经济学的“比较”概念被不断地灌输给地方政府领导，产生了唯GDP论、经济慢发展无能论等一系列错误的发展理念。

（二）扩张刺激政策传导

2008年国际金融危机后，刺激经济增长成为了中央政府和地方政府的共识，中央政府一度放松了对地方政府经济扩张的抑制，特别是2009年，金融监管部门全力推动金融机构进行超规模的信贷投放，甚至采取了行政的手段，凯恩斯的扩张经济学成为了主流，从而使地方政府有机会、有条件扩大债务规模，寻求本地经济总量的做大。反过来，地方政府融资平台的出现无疑是成了地方债务越演越烈的导火索，根据我们对地方政府融资平台企业债务的研究，截止国际金融危机爆发前的2008年9月，地方政府的企业债务累计仅发行了735亿元，而到了2014年4月初，地方政府的企业债发行累计已达到1.35万亿元。

（三）逐利性资金推动

在实体经济下行、信用违约事件多发、证券市场投资低迷等背景下，不仅银行本身的信贷投放偏好于地方政府，而且，相对充裕的社会资金也在寻求更安全的投资渠道。各方都形成了简单的共识，即政府融资平台是以政府信用为保障的，特别是相对发达地区的政府平台，是一种最为安全的信贷或者投资渠道；两方面的合力形成了地方政府债务的日趋膨胀。如社会各类资金通过债务、信托、PE等向所谓的政府平台集聚，连近年来受百姓欢迎的高收益理财产品，很大一部分也是直接或者间接地投向了政府平台。同样以地方政府的企业债为例，仅江苏一个省，发行总量就近2400亿元，占全国市场份额的18%，而且不仅江苏13个省辖市全部有政府平台的企业债发行，而且，在52个县级市和县中，有30个政府发行企业债，数量之多、范围之广窥见一斑。

（四）地方政府缺乏风控机制

从一定程度上看，地方政府党政领导往往是几年换一届，而地方政府债务的存续期限很大部分是5年以上，即使是短期的贷款也是借新续旧，超过了其在职的任期，职位存续期限与债务存续期限错配，导致新一届政府不很关心上一届存量债务的风险是否可控，只考虑本届政府基础设施、社会事业项目的建设和成效，在主观上忽视存量债务风险的情况下，盲目加大新的地方政府债务，从而届届积累，规模日趋膨大。

三、地方政府债务中存在的几个问题

（一）融资来源的不透明性

除了银行的正常间接融资，通过企业债、中期票据、短期融资券等直接融资之外，在现实中还存在这样的一个问题，就是一些地方政府特别是乡镇一级政府，有通过所在地企业先行向贷款然后归集运作的现象，尽管这为金融业监管机构所禁止，但事实上还是存在的。由于难以清晰地了解这部分的负债情况，所以无论审计部门还是其他部门，都无法得到了一个确切的总量，但这种现象的存在和不透明性无疑放大了地方政府债务的还款风险和法律风险。

（二）使用用途的不规范性

从政府融资平台的类别看，往往是种类繁多，有城市建设投资公司、经济开发区开发投资公司、国有资产经营公司、公有资产经营公司、基础设施建设公司等等。但事实上，有一部分只是地方政府的融资渠道，其所融得的资金并不是运用于相应的项目，或者只是一部分用在开发和建设上，另一部分则假借平台的名义，用于偿还旧债本息、支付拖欠的工程款，甚至等米下锅，用于发放政府部门工作人员的工资奖金。

（三）隐性债务的问题不容忽视

随着城市建设的加快，道路交通工程、市政工程成为了各地政府的投入重头，而从很大程度上来说，这些工程属于公益性的无现金流项目，而工程本身有一定的利润空间，各建筑商、各工程队争相夺取，带资入场，政府项目的工程余款分多年支付，日积月累，这一数字逐年增多，成为地方政府长期的隐性负债。

四、化解地方政府债务的建议

无论是从古典经济学还是发达国家的现实经验看，适度的、可控的地方融资规模有利于地方政府提供更好的公共服务，但不同地区、不同区域的政府财力、信用环境存在着较大的差异，地方政府融资平台蕴藏着很大的风险差异，所以有必要对地方政府债务进行规整和化解，并接受各方的监督约束。

（一）加大外部管理和自我约束

地方政府债务规模过大、增速过快，与原先政府过分追求GDP，速成城市基础设施外在形象等息息相关，虽然中央从2009年3月起已知晓个中弊端，也采取了各种行政措施。但由于惯性使然，地方政府对GDP的追求，地方官员因GDP的升迁，不可能在短时期内全盘改变。因此，建议必须自上而下，加大相关制度的顶层设计，特别是要建立科学合理的风控制度，建立风险的终身追求制度，减少地方政府的盲目投资冲动，把对地方政府的政治考核和绩效考核，更多导向民生福祉。同时，地方人大必须加强对地方政府债务的预算管理，要有专业的团队进行总量控制、偿还压力测试，监督其债务盲目扩张，用债务公开审议机制来确保人大的权威性和代表性。

（二）提高地方政府融资的透明度

虽然中央到地方出台了一系列的政策性意见和文件，要求地方政府全面统计债务情况。但不容忽视的是，地方政府对债务较为敏感，无论是向上级政府的数据报送，还是对金融业监管机构的调查，都是遮遮瞒瞒，能少报尽可能少报。这对风险评估、揭示隐性风险、制定应对预案等产生了诸多不利。因此，中央政府应对当前地方政府融资平台贷款进行彻底的清查与归类，通过经济和行政的手段进行问责，限制一个时间点，对隐瞒不报的地方政府采取严厉而高压的政法手段进行责任追究。

（三）差别化银行融资方式

地方政府融到资金，一类是用于可产生现金流的项目，如供水、能源电力、高速公路等，另一类则是公益性的项目，如市区道路建设、雨污分流、园林绿化等。目前，在地方政府的债务中，两类项目都采取了银行融资的方式，这个容易产生有现金流的项目被用到了公益性项目上，或者公益性项目被有现金流项目来包装担保。对此，我们建议对这两类项目应差别化银行融资方式，对有现金流的项目，依旧可由商业银行来进行承接借贷；对公益性的项目，则考虑由国家开发银行之类的政策性银行来专门处理，从而从整体上来确保地方政府融资平台贷款能够得到有效的独立监管。

（四）拓宽地方政府融资渠道

地方政府融资要更多地向公益性、社会化的项目倾斜，整个过程除了要有科学民主的决策之外，还要杜绝非正规融资和“隐性负债”，要多鼓励地方政府通过公开市场进行发债，发生设立项目投资基金多元化引资，利用基础设施资产证券化项目进行存量资产融资，让政府的归政府，让企业的归企业，通过外部购买人和持有者的监督，更好发挥政府融资的固有作用。

五、结束语

地方政府债务是多年来各方作用的一个产物，其产生有一定的历史背景和诸多原因，化解债务也需要一定的时间和过程，严格规范的监督管理、公开透明的制度建设、分类对待的借款渠道、循序渐进的多元筹措，是解决地方政府债务问题的重要策略和方向。

参考文献：

[1]《42万亿城镇化需求金施压地方融资，财政部推行公私合作借力民资》（华尔街见闻）

[2]中华人民共和国国家统计局（www.stats.gov.cn）

[3]中国货币网（www.chinamoney.com.cn）

[4]巴曙松.地方债务问题应当如何化解[J].西南金融，2011年10期

四、化解地方政府债务的建议

无论是从古典经济学还是发达国家的现实经验看，适度的、可控的地方融资规模有利于地方政府提供更好的公共服务，但不同地区、不同区域的政府财力、信用环境存在着较大的差异，地方政府融资平台蕴藏着很大的风险差异，所以有必要对地方政府债务进行规整和化解，并接受各方的监督约束。

（一）加大外部管理和自我约束

地方政府债务规模过大、增速过快，与原先政府过分追求GDP，速成城市基础设施外在形象等息息相关，虽然中央从2009年3月起已知晓个中弊端，也采取了各种行政措施。但由于惯性使然，地方政府对GDP的追求，地方官员因GDP的升迁，不可能在短时期内全盘改变。因此，建议必须自上而下，加大相关制度的顶层设计，特别是要建立科学合理的风控制度，建立风险的终身追求制度，减少地方政府的盲目投资冲动，把对地方政府的政治考核和绩效考核，更多导向民生福祉。同时，地方人大必须加强对地方政府债务的预算管理，要有专业的团队进行总量控制、偿还压力测试，监督其债务盲目扩张，用债务公开审议机制来确保人大的权威性和代表性。

（二）提高地方政府融资的透明度

虽然中央到地方出台了一系列的政策性意见和文件，要求地方政府全面统计债务情况。但不容忽视的是，地方政府对债务较为敏感，无论是向上级政府的数据报送，还是对金融业监管机构的调查，都是遮遮瞒瞒，能少报尽可能少报。这对风险评估、揭示隐性风险、制定应对预案等产生了诸多不利。因此，中央政府应对当前地方政府融资平台贷款进行彻底的清查与归类，通过经济和行政的手段进行问责，限制一个时间点，对隐瞒不报的地方政府采取严厉而高压的政法手段进行责任追究。

（三）差别化银行融资方式

地方政府融到资金，一类是用于可产生现金流的项目，如供水、能源电力、高速公路等，另一类则是公益性的项目，如市区道路建设、雨污分流、园林绿化等。目前，在地方政府的债务中，两类项目都采取了银行融资的方式，这个容易产生有现金流的项目被用到了公益性项目上，或者公益性项目被有现金流项目来包装担保。对此，我们建议对这两类项目应差别化银行融资方式，对有现金流的项目，依旧可由商业银行来进行承接借贷；对公益性的项目，则考虑由国家开发银行之类的政策性银行来专门处理，从而从整体上来确保地方政府融资平台贷款能够得到有效的独立监管。

（四）拓宽地方政府融资渠道

地方政府融资要更多地向公益性、社会化的项目倾斜，整个过程除了要有科学民主的决策之外，还要杜绝非正规融资和“隐性负债”，要多鼓励地方政府通过公开市场进行发债，发生设立项目投资基金多元化引资，利用基础设施资产证券化项目进行存量资产融资，让政府的归政府，让企业的归企业，通过外部购买人和持有者的监督，更好发挥政府融资的固有作用。

五、结束语

地方政府债务是多年来各方作用的一个产物，其产生有一定的历史背景和诸多原因，化解债务也需要一定的时间和过程，严格规范的监督管理、公开透明的制度建设、分类对待的借款渠道、循序渐进的多元筹措，是解决地方政府债务问题的重要策略和方向。

参考文献：

[1]《42万亿城镇化需求金施压地方融资，财政部推行公私合作借力民资》（华尔街见闻）

[2]中华人民共和国国家统计局（www.stats.gov.cn）

[3]中国货币网（www.chinamoney.com.cn）

[4]巴曙松.地方债务问题应当如何化解[J].西南金融，2011年10期

四、化解地方政府债务的建议

无论是从古典经济学还是发达国家的现实经验看，适度的、可控的地方融资规模有利于地方政府提供更好的公共服务，但不同地区、不同区域的政府财力、信用环境存在着较大的差异，地方政府融资平台蕴藏着很大的风险差异，所以有必要对地方政府债务进行规整和化解，并接受各方的监督约束。

（一）加大外部管理和自我约束

地方政府债务规模过大、增速过快，与原先政府过分追求GDP，速成城市基础设施外在形象等息息相关，虽然中央从2009年3月起已知晓个中弊端，也采取了各种行政措施。但由于惯性使然，地方政府对GDP的追求，地方官员因GDP的升迁，不可能在短时期内全盘改变。因此，建议必须自上而下，加大相关制度的顶层设计，特别是要建立科学合理的风控制度，建立风险的终身追求制度，减少地方政府的盲目投资冲动，把对地方政府的政治考核和绩效考核，更多导向民生福祉。同时，地方人大必须加强对地方政府债务的预算管理，要有专业的团队进行总量控制、偿还压力测试，监督其债务盲目扩张，用债务公开审议机制来确保人大的权威性和代表性。

（二）提高地方政府融资的透明度

虽然中央到地方出台了一系列的政策性意见和文件，要求地方政府全面统计债务情况。但不容忽视的是，地方政府对债务较为敏感，无论是向上级政府的数据报送，还是对金融业监管机构的调查，都是遮遮瞒瞒，能少报尽可能少报。这对风险评估、揭示隐性风险、制定应对预案等产生了诸多不利。因此，中央政府应对当前地方政府融资平台贷款进行彻底的清查与归类，通过经济和行政的手段进行问责，限制一个时间点，对隐瞒不报的地方政府采取严厉而高压的政法手段进行责任追究。

（三）差别化银行融资方式

地方政府融到资金，一类是用于可产生现金流的项目，如供水、能源电力、高速公路等，另一类则是公益性的项目，如市区道路建设、雨污分流、园林绿化等。目前，在地方政府的债务中，两类项目都采取了银行融资的方式，这个容易产生有现金流的项目被用到了公益性项目上，或者公益性项目被有现金流项目来包装担保。对此，我们建议对这两类项目应差别化银行融资方式，对有现金流的项目，依旧可由商业银行来进行承接借贷；对公益性的项目，则考虑由国家开发银行之类的政策性银行来专门处理，从而从整体上来确保地方政府融资平台贷款能够得到有效的独立监管。

（四）拓宽地方政府融资渠道

地方政府融资要更多地向公益性、社会化的项目倾斜，整个过程除了要有科学民主的决策之外，还要杜绝非正规融资和“隐性负债”，要多鼓励地方政府通过公开市场进行发债，发生设立项目投资基金多元化引资，利用基础设施资产证券化项目进行存量资产融资，让政府的归政府，让企业的归企业，通过外部购买人和持有者的监督，更好发挥政府融资的固有作用。

五、结束语

地方政府债务是多年来各方作用的一个产物，其产生有一定的历史背景和诸多原因，化解债务也需要一定的时间和过程，严格规范的监督管理、公开透明的制度建设、分类对待的借款渠道、循序渐进的多元筹措，是解决地方政府债务问题的重要策略和方向。

参考文献：

[1]《42万亿城镇化需求金施压地方融资，财政部推行公私合作借力民资》（华尔街见闻）

[2]中华人民共和国国家统计局（www.stats.gov.cn）

[3]中国货币网（www.chinamoney.com.cn）

[4]巴曙松.地方债务问题应当如何化解[J].西南金融，2011年10期