从“统治”到“治理”:中国行政思维的历史性嬗变

□许晓龙

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。”传统的政府管理方式以统治为主，突出强调政府的主导地位。1989年，世界银行在讨论非洲发展时首次使用了“治理危机（crisis in governance）”的表述，自此，“治理”这一概念在学界流行开来，并成为政治学和管理学研究的热点，同时，治理也被当代各国广泛运用于政治和改革的实践。20世纪90年代以降，中国学界开始探讨并运用治理理论解决中国的问题，“全球治理”、“国家治理、”“社会治理”、“地方治理”、“乡村治理”、“市场治理”、“公司治理”、“公共治理”等词频现于学界论著和党政文献中。可以说，中国正在经历着从“统治”到“治理”的转变。

一、统治与治理:概念的辨析

“统治”一词的英文表达为“government”，有统治、规则、政府、主宰之意，该词来源于拉丁语“dominus”，其原意指“主人与服从于他的人这样一种关系”。在西方政治理论里，许多学者将统治看做政治的核心，通常将其与权力联系起来考察，亚里士多德就认为:政治团体在所有问题上是有最高权力的，而政治的关键问题在于由谁“掌权”、由谁“统治”。近代以来，马基雅维利、洛克、孟德斯鸠、卢梭等也把政治问题集中在统治（权力）上。一些当代学者更将统治与权力和控制结合起来考察，将统治看做权力的基本内容。德国政治学家柏伊姆认为:“如果存在着一个人或一群人获得一定数量的对于一个既定的内容表示服从，那么人们就说是统治。”①参见施雪华:《政治科学原理》，广州:中山大学出版社，2001年版，第649页。皮埃尔·戈丹认为统治只代表一种含义:“统治的思想与等级化的权力、垂直和自上而下的指挥关系，以整齐划一方式推行意志等概念联系在一起，与对国家整体性的思考紧密相关。”②[法]让·皮埃尔·戈丹:《何谓治理》，钟震宇译，北京:社会科学文献出版社，2010年版，第14页。马克斯·韦伯将统治界定为“在一个可能标明的人的群体里，让具体的命令得到服从的机会”③[德]马克思·韦伯:《经济与社会》，林荣远译，北京:商务印书馆，1997年版，第238页。，并据此提出了传统型统治、魅力型统治和法理型统治的三种统治类型。由此可见，统治突出强调权力拥有者即统治者、统治阶级或公权力部门对被统治者或其他人的支配与控制，被统治者对统治者的绝对服从。

“治理”一词的英文表达为“governance”，原意为操纵、引导和控制，来自古法语，夏尔·德·奥尔良在15世纪使用过该词，当时表达的是治理的实施和治理的艺术，其词根是“gubernare”，在拉丁文中同时意味着船只的驾驶——也由此引出了gouernail（舵）这个词和对公共事务的管理。①[法]皮埃尔·卡蓝默:《破碎的民主——试论治理的革命》，高凌瀚译，北京:生活·读书·新知三联书店，2005年版，第4-5页。学界目前关于治理仍没有一个公认的界定。治理理论的主要创始人之一罗西瑙（J.N.Rosenau）认为:治理指的是一种由共同目标支持的活动，这些活动实施主体未必是政府，也无需依靠国家的强制力来实现。罗茨（R.Rhodes）则认为:治理意味着统治有了新的变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是用新的方法来统治社会。他还列举了六种关于治理的不同定义，即:作为最小国家管理活动的治理、作为公司管理的治理、作为新公共管理的治理、作为善治的治理、作为社会控制体系的治理、作为自组织网络的治理。②转引自俞可平:《治理与善治》，北京:社会科学文献出版社，2000年版，第2页。格里·斯托克提出了关于治理的五个论点:治理指出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者；治理理论明确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界线和责任方面的模糊指点；治理理论明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖；治理指行为者网络的自主自治；治理理论认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威，政府可以动用新的工具和技术来控制和指引，而政府的能力和责任均在于此。③[英]格里·斯托克:《作为理论的治理:五个论点》，华夏风译，《国际社会科学杂志》（中文版），1999年第1期。

在关于治理的定义中，全球治理委员会的界定最具权威性，影响也最为广泛。该委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对治理作出了如下定义:治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续性过程。这既包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排，它有四个特征:治理不是一套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。④转引自潘小娟、张辰龙主编:《当代西方政治学新词典》，长春:吉林人民出版社，2001年版，第223页。至此，治理才进入公共政策分析领域。

国内学界最初将governance（治理） 译为“治道”，指为实现经济发展，在管理一国的经济和社会资源过程中运用公共权力的方式，是政府对其权威、控制力、管理能力和权力的运用方式，它主要涉及管理与制度和技术方面的问题，旨在提高管理公共事务的效能，驾驭与推动经济发展。⑤智贤:《Governance:现代“治道”新概念》，刘军宁等编:《市场逻辑与国家观念》，北京:生活·读书·新知三联书店，1995年版，第56页。徐勇首次将governance译为“治理”，认为“道”一般是指事物运动的内在依据和规律，而governance（治理）主要指“在管理一国的经济和社会中运用公共权力的方式”，突出强调的是公共权力的配置和运作，公共权力与社会的互动过程，而不是统治或管理的内在依据、原则和规律。⑥徐勇:《Governance:治理的阐释》，《政治学研究》，1997年第1期。俞可平认为治理是在既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众需要，治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，最大限度地满足公共利益。⑦俞可平:《治理与善治》，北京:社会科学文献出版社，2000年版，第5页。

从上述论述不难发现，统治与治理既有共性又有区别。共性在于二者都是管理的方式和手段，并且在实施过程中均离不开权力这一因素。然而，学界更多关注的是二者的区别:第一，权威主体不同，统治的主体是一元化的，为公共权力拥有者或公权力机关；治理的主体则是多元化的，除了政府部门外，还包括社会组织、市场组织和自治组织等。第二，权威的性质不同，统治具有强制性，强调被统治者对统治者的服从；治理虽然也具有强制性，但更多是合作与协商。第三，权威的来源不同，统治的来源为国家强制性的法律法规；治理的来源除了法律外，还包括各种非国家强制性的契约。第四，权力运行的方向不同，统治权力的运行是自上而下的，治理权力的运行可以是自上而下的，也可以是自下而上，但更多的是多元权力主体之间的平行互动。第五，作用所及的范围不同，统治所及的范围以政府权力所及领域为边界，而治理所及的范围则以公共领域为边界，后者比前者要宽广得多。第六，主体地位不同，统治的主体拥有公共权力，处于绝对强势地位；治理的主体地位较为平等。第七，价值目标不同，统治主要为了维护和实现统治阶级自身的利益，治理强调实现公共利益。

因此，治理是一个上下互动的管理过程，它要求通过多元、合作、协商、确立共同目标等方式实施对公共事务的管理，与统治相比，治理的内涵更为丰富，它既包括政府机制，但同时也包含非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各类人和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要、并实现各自的愿望。统治与治理虽然只有一字之差，但却反映了行政思维的历史性嬗变。中国从“统治”到“治理”的转型是诸多因素合力作用的结果。

二、治理是市场经济发展的必然结果

新中国成立后，党和国家在通过财政体制的统一、流通体制的统一、劳动工资体制的统一以及管理体制的统一建立起计划经济管理体制的同时，也拥有了强大的行政权力，这种高度的集中统一，使国家和政治权力对社会形成了全面的控制。①林尚立:《当代中国政治形态》，天津:天津人民出版社，2000年版，第142页。在这种统一的条件下，政府通过计划，就能把政治权力的影响力扩展到社会生活的每一个角落，从而对整个社会形成强大的控制力，这种影响表现在:政治上，党政合一，高度集权，政治运动接连不断，阶级斗争持续进行；经济上，政府统一计划，统购统销，定量供给，政府办企业，经济运行指令化；文化上，大力宣传马克思、恩格斯、列宁、斯大林、毛泽东等社会主义主流思想的正统性，极力排斥资产阶级“腐朽文化”；社会层面，政府为全能政府，无所不包，无所不管，国家与社会合为一体，国家挤压社会空间，社会直接具有政治性质，社会生活的各个要素，如财产、家庭、劳动方式等在单位组织的制约下同时成为国家生活的要素，个人通过单位媒介完全被整合进国家，“单位中国”为其特色。因此，计划经济提供给国家和政府的权力资源是无限的，基于无限的权力资源，政府具有绝对权力优势，最终形成了政府一元化的管理结构。诚然，这种一元化管理在新中国成立初期对国家政权的巩固，经济发展的恢复和社会秩序的稳定发挥了有益的作用。但是，随着社会的发展，这种政府一元化管理的弊端日益显现，它不仅导致政治专断、经济滞后和管理失效，而且严重扼杀了人们的积极性、自主性和创造性，并成为整个社会和经济进步的严重障碍。

治理是对传统政府管理模式的否定，它体现的参与合作不是一般的民主机制理念中所包含的政府为主导的、对社会多样性成分的吸纳、接收，而是一种平行的、各自以主体身份而存在的合作与对话机制。②唐绍红:《从“统治”到“治理”:我国农村政治体制改革的轨迹嬗变》，《社会主义研究》，2010年第2期。政府并不垄断一切事务，在政府之外还有其他一些机构单位或主体负责维持秩序，参与经济和社会的调节。十一届三中全会后，中国共产党结束了以阶级斗争为纲，将工作的重心转移到了经济建设上，计划经济逐渐褪色，市场主体开始在经济发展中发挥作用，政府一元化的管理体制逐渐松动。中国对市场经济的探索促使着管理结构从一元到多元的转变。十一届四中全会提出，“社员自留地、自留畜、家庭副业和农村集市贸易，是社会主义经济的附属和补充，不能当作所谓资本主义尾巴去批判。相反地，在保证巩固和发展集体经济的同时，应当鼓励和扶持农民经营家庭副业，增加个人收入，活跃农村经济。”至此，农村贸易市场得以开放，农民开始享有自由贸易权。家庭联产承包责任制实施后，农民逐渐有了耕种自主权，生产积极性得以激发，农村劳动力得到解放；人民公社废除后，政社分离，乡镇基层政权重建，农村村民委员会建立，村民自治制度开始实施，农民享有了自主自治的权利。

以城市为重点的经济体制改革的主题是对政府和市场关系的探索，核心是要处理好在资源配置中市场起决定性作用还是政府起决定性作用这个问题，对此，中国共产党进行了漫长的探索。十二大提出计划经济为主，市场调节为辅；十二届三中全会指出商品经济是社会经济发展不可逾越的阶段，我国社会主义经济是公有制基础上的有计划商品经济；十三大提出社会主义有计划商品经济的体制应该是计划与市场内在统一的体制；十三届四中全会后，提出建立适应计划商品经济发展的计划经济与市场调节相结合的经济体制和运行机制；1992年邓小平南方谈话作出“计划和市场不具有制度属性、计划和市场都是经济手段”的论断后，十四大则明确提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用；十五大提出使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用；十六大提出在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用；十七大提出从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用；十八大提出更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用；十八届三中全会则明确提出使市场在资源配置中发挥决定性的作用。通过对市场机制的探索，政府对经济的直接管控逐渐减弱，市场主体的作用逐渐凸显。

经过市场化改革，企业自主权得到扩大，政府直接经营管理企业的模式得以改变；厂长（经理）责任制在企业中普遍建立，大多数国有企业实行了承包经营责任制；产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度逐步建立。随着市场化改革的不断深入，传统的政治运动式治理方式得以改变，政府对社会的管控大大减弱，社会以及社会中的个人逐渐从国家权力的控制中独立出来。1990年代，除原有的工青妇等人民团体外，民间组织开始涌现，并得到政府的认可，政府开始强调其社会管理的职能，并开始让各种民间组织参与社会事务的组织与协调，从而开始将部分国家权力下放给特定的社会组织。2013年新一届政府开始履职后，大力提倡民间资本参与基础设施建设，政府向社会购买公共服务，社会主体的治理作用进一步显现。

经济改革取得一定成绩后，政治改革也被提上议事日程，十三大报告按照邓小平1980年8月在中央政治局扩大会议上《党和国家领导制度的改革》的讲话精神，从实行党政分开、建立社会协商对话制度和进一步下放权力等方面对政治体制改革进行了部署。政府管理的直接目的是规范社会政治生活，维护公民的合法权利，它既是对公民政治行为的一种约束，又是对公民权益的一种保障，因此，政府管理既是一种管制，又是一种服务。①俞可平:《中国治理变迁30年（1978-2008）》，《吉林大学社会科学学报》，2008年第3期。从1982年开始，中国政府已进行了7次行政管理体制改革，中国政府管理体制改革的总趋势是管制的成分正在日益减少，而服务的比重正在日益增多，明确提出建立服务型政府。经过改革，政府机构大幅度精简，同时一些政府机构改造为行业协会（如轻工业部变为轻工总会、纺织工业部变为纺织总会），相应地，一些原来的政府管理职能开始移交给行业管理组织，从而迈出了行业自治的重要一步，政府职能正逐渐从“全能型”向“有限型”、从“管控型”向“服务型”转变。至此，以各级党政组织、各类企事业单位和各种民间组织为主体的多元治理格局开始形成。市场经济运行之所以能够提供新的社会结构和制度体系，不仅在于市场经济对社会资源的有效配置能够有效地推进经济发展，更重要的在于市场经济作为一种经济运行方式，对社会结构和制度条件有其内在要求，进而导致社会结构和制度体系的变化，这种变化客观上需要我国构建新型的公共治理体系，以适应社会发展变迁的需要。

三、治理是对公民诉求的有效回应

中国经过三十多年的改革开放，经济发展取得了举世公认的成就，产生了“中国奇迹”。但是，经济的迅速发展也伴随着普遍的“中国焦虑”，这种焦虑源于在市场化急速推进的过程中，社会和观念剧烈变革，但与此相适应的制度建构难以跟进，制度的不完善和不适应导致并积累了一系列严重的政治和社会问题。比如腐败愈演愈烈、就业困难、贫富差距持续加大、房价居高不下、城乡差距和区域差距过大、阶层固化严重等，进而导致仇富仇官现象严重，官民对立、政府公信力严重下降，群体性事件频发等，这些矛盾和问题已经成为引发社会危机的潜在因素，中国正在经历着风险社会。同时，中国也在经历痛苦的社会转型，从农业社会转向工业社会，从传统社会转向现代社会，工业社会的建设面临着大规模的城乡资源的流动，农民要承受角色、心理和思想观念上的冲击和转换。现代社会的突出特征是市场经济构成社会运行的基本面，复杂的分工、交易系统促进了经济生活的蓬勃发展，同时也使得社会利益主体多元化、社会结构阶层化、社会关系复杂化。面对这些现实的困境和问题，政府和市场都会失灵。政府和市场的双失灵客观上要求政府加强和完善公共治理体系建设，通过不同治理结构和特定管理自主权的结合，回应并保障社会公众的合理需求。

治理是面向社会问题与公共事务的一个行动过程，传统社会的治理体系是政府的一元化主导，民众只是被动的服从，现代社会的治理应包括公共部门、私人部门和公民在内的多个主体，通过正式制度或非正式制度进行协调及持续互动。传统的政府一元化治理机构产生的是动员型政治，多元治理结构下产生的是回应型政治。动员型政治是少数政治精英对社会大众的动员，由此将社会大众带入并整合到现代化过程之中。动员内容是以经济发展，或者为民众描绘乌托邦式的美好社会；动员过程是由一个权威性政党和领袖，自上而下将社会吸纳到党和国家体系中，自主性社会消失，权力高度集中。动员型政治是一种政治与社会互动关联的模型，其突出特点是政治发动、引导和推动社会，政治居于主导地位。回应型政治是政府不断回应社会的要求和压力，主动调适自己的政治行为，对各方面的利益加以整合，从而保证现代化的稳定性和持续性。回应型政治是动员型政治的基础上发生变化的替代物。一是权威主义下降，动员时代产生的政治权威发生变化，政党的社会化程度提高而精英性降低，政治权威一呼百应的能量减少；二是平民主义上升，动员时代万众一心跟党走的状况发生改变，社会自主性增强，特别是在“市场社会”条件下，每个人都希望通过自己的行为表达自己的意向，最大限度实现自己的利益，社会大众，包括农民对政治权威的认同都取决于政治能够为自己提供什么，且政治认同是有限的、有期的。与动员型政治是政治权威主导的政治过程有所不同，回应型政治则是社会诉求与政府的互动过程，互动的依据是民众在现代化进程中获得的权利。回应型政治的突出特点是市场社会推动政治，政治不断回应日益增长和永无止境的社会诉求，其结果是达到社会与政治、权力与权利的相对均衡。①徐勇:《现代化进程中的节点与政治转型》，《探索与争鸣》，2013年第3期。新中国成立后至1978年改革开放，中国政治形态突出地表现为动员型政治，改革开放后的政治形态表现为回应型政治。

治理体系具有三个核心功能。首先，治理体系在维护其成员的安全方面发挥着至关重要的功能，至少应在防止或威慑内部集团之间的冲突方面提供规则和程序以及应对外来威胁的机制；其次，治理体系发挥着重要的经济功能，力图使体系内的物质福利最大化，同时努力保证生活的必需品能够充分分配到最穷的成员并且使其继续存留在体系中的生产体系内；第三，治理体系发挥着一种至关重要的公民—政治功能。作为社会的基本制度框架，治理结构构筑了意义深远的意义体系——确定集团及其成员的身份，为日常活动和集体行动提供一种目的性的含义。治理体系的参与决策过程和社会仪式，不但对公平分配社会财富至关重要，而且因为其参与作为一种重要的社会—心理功能，有助于加强个人与集体身份之间关系的认同。②[美]詹姆斯·N·罗西瑙著，张胜军等译:《没有政府的治理》，南昌:江西人民出版社，2001年版，第6页。因此，治理手段的运用和治理体系的完善能够有效回应和保障公民的现实需要。

小结

治理包含或影响了一系列公共行政学或政治学主张:1.去中心化，国家的主权地位和中央政府在公共行政中的核心地位被动摇，向地方分权、向社会分权，甚至将权力让渡给跨国家的组织成为一种趋势；2.多中心，政府之外的治理主体须参与到公共事务的治理中，政府与其他组织的共治、社会的自治成为一种常态；3.认同并倡导等级、网络和市场的组合及相互渗透；4.多种层次的治理与多种工具使用的并存，治理可以在跨国家、地方等多个水平上进行，在实践上则可以通过规制、市场签订合约、回应利益的联合、发展忠诚和信任的纽带等不同的工具，并借助于市场、层级和网络的结构使用这些工具。另外，治理理论强调，在治理中，国家（政府）和公民双方的角色均要发生改变，国家能力将主要体现在整合、动员、把握进程和管制等方面，公民则不再是消极被动的消费者，而是积极的决策参与者、公共事务的管理者和社会政策的执行者；在公民参与中，第三部门成为主要的组织载体。③王诗宗:《治理理论与公共行政学范式进步》，《中国社会科学》，2010年第4期。统治的主体是政府一元化，治理的主体是多元化的，包括政府、社会、企业、个人等。

中国改革开放以来对市场经济的探索伴随着行政思维由统治向治理的转变，同时，改革过程中产生的一系列矛盾和问题、公民的合理诉求也需要用治理的方式来回应和保障。现代化治理体系的建设需要制度的变革和完善，要继续完善市场经济制度，用市场对利益的刺激性调动其他主体参与的积极性。制度的完善还需要畅通民众的参与和表达渠道，从中国政治的现实状况出发，首先，继续完善人民代表大会制度，要大幅度提高基层“平民代表”的比例，真正加强各级人大在事务决策中的的作用，切实改变人大“橡皮图章”的形象，使人大名副其实地发挥作用；其次，继续完善人民政协制度，要加强各民主党派的政治协商、民主监督、参政议政功能，使政协委员真正有职有权地履行其职能，推进协商民主广泛多层制度化发展；再次，完善基层群众自治制度，减少对自治组织的干预，鼓励和引导自治组织的发展，切实提高民众的自治能力；最后，在目前中国直接民主难以推行的情况下，要赋予民众更大的监督权，有效的、更多的监督也是参与治理的表现。