社会企业发展过程中的政府权力边界划分

李 靖，马景惠，任庆伟

(1.吉林大学 行政学院，吉林 长春 130012； 2.吉林大学 体育学院，吉林 长春 130012)

社会企业发展过程中的政府权力边界划分

李 靖1，马景惠1，任庆伟2

(1.吉林大学 行政学院，吉林 长春 130012； 2.吉林大学 体育学院，吉林 长春 130012)

影响社会企业发展的主体主要有政府、社会、市场和第三部门四个大类，政府是社会企业发展的顶层设计者，同时也体现在它是民众需求倒逼机制的践行者，发挥着统领作用。政府通过权力运行扮演前述双重角色，对社会企业施加影响，其中有积极的方面，同时也有诸多的负面效应。要充分发挥好政府的统领作用，必须明晰其权力边界，并假以自律和他律机制，实现社会企业的持续健康发展，充分发挥社会企业价值。

政府；权力边界；社会企业；社会；市场；第三部门

“一切有权力的人都很容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力会一直到遇有界限的地方才休止。”[1]政府权力边界的模糊性意味着其膨胀性，膨胀就意味着政府对关乎经济社会发展的个体和组织发展的显性干扰或隐性阻遏，对社会企业亦是如此。

一、社会企业发展的影响因素辨析

社会企业(Social Enterprise)最早源于法国经济学家蒂埃里·让泰提出的社会经济概念，亦即“社会经济不是以人们衡量资本主义经济的办法即工资与收益等来衡量的。它的产出是把社会效果和间接的经济效益结合在一起的”[2]，此后经过几十年的实践发展和理论研究，国外关于此概念的定义出现了两个大类、六个子类观点*两个大类是欧洲和美国，六个子类即每个大类下又分成三个子派别，详见赵莉，严中华．国外社会企业理论研究综述[J]．理论月刊，2009(6)。。在综合国外发展经验、国内发展实证的基础上，我国学术界认为，社会企业是指介于营利组织和公益组织的中间地带、以解决社会突出问题为目的、具有NGO和企业双重属性的社会组织，是对市场经济高速发展背景下福利社会诉求的一种回应，是社会管理创新的重要形式之一。简言之，即“不是为了做面包而雇佣，而是为了雇佣而卖面包”*美国社会企业“Rubicon Bakery”的经营理念，转引自：安胜晥．社会企业发展问题研究[D]．长春：吉林大学，2012:9。。性质决定事物，从社会企业的发端开始就预示着它与市场、政府和第三部门都有着千丝万缕的联系。

从国家与社会的关系来看，政府权力对社会企业的影响不断扩大。瓦格纳定律曾预言，“随着工业化社会的到来，公共部门在经济活动中的数量和所占比例具有一种内在的扩大趋势，公共支出因此将不断膨胀”[3]75，而这一预言在一百年来许多国家的实践中一再得到验证，政府之于社会企业的影响程度因此处于不断扩大并日益超出社会和第三部门的趋势。

从政府与市场的关系来看：通常人们使用“市场失灵”与“政府失灵”来概括凯恩斯主义之后关于政府与市场关系论战中诸多观点的两个极端。一般来讲，所谓市场失灵主要是指由于市场机制在优化资源配置方面存在的缺陷或者不足，无法达到帕累托最优，不能实现预期的经济目标，产出相应社会效益，因而主张政府对经济社会事务实行干预。

从政府与第三部门的关系来看，继市场失灵之后，政府治理危机出现，即政府的政策干预亦无法实现预期的资源优化配置，甚至在某些环境下导致比市场失灵更坏的结果。政府失灵的出现是公众的目光投向作为志愿组织的第三部门，即承担部分政府职能的非政府组织通过非盈利的志愿方式向社会提供公共物品和公共服务，弥补政府和市场在资源配置中的缺陷与不足。然而，萨拉蒙对于非政府组织缺陷的总结，即慈善不足、家长作风滋生、业余性与对象局限性等，预言了同时也被实践验证了志愿失灵现象的出现。

总的来说，诚然政府自身的局限性引发了政府失灵，但是社会需求、市场失灵和志愿失灵都呼吁政府权力对社会经济事务实施干预，四位一体，不可分割。作为介于第三部门和第二部门之间的社会企业，从其影响因素的作用发生机理来分析，社会需求是前提，政府是统领，市场是基础，第三部门是补充。这个统领作用既体现在政府是社会企业发展的顶层设计者，同时也体现在它是民众需求倒逼机制的践行者，涵盖对社会需求前提的分析、市场基础的掌舵和第三部门补充的把握。

二、政府权力之于社会企业的影响辨析

政府通过权力运行实施对社会企业的干预，承担顶层设计者和倒逼机制践行者角色，然而矛盾正反两面相伴生，相反相成，政府权力之于社会企业发展的影响力亦有正反两个方面。

(一)积极影响

“国家不是从来就有的，而是社会发展到一定历史阶段的产物，它是随着生产发展、私有制出现、阶级的形成、阶级矛盾不可调和而产生的。”[4]政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。随着公共管理理论在深度和广度上的推进，具备准许的新型国家与公民关系、公民与利益相关者的新式官员责任、透明与参与的新的指导原则和注重过程与回应性等突出特点的公共治理理论成为主流。政府角色也由传统家长制模式逐渐实现向裁判员、领航员和服务员的转型。社会企业也因此成为政府权力良性运行的受益者。

首先，伴随着商业成功，社会企业的环境或社会问题的解决效能更加高效，其公益性得到空前的发挥。以邓小平南巡讲话和党的十四大胜利召开为标志，中国进入了改革开放和现代化建设事业的新阶段，社会主义市场经济体制历经十余年的发展已初步成熟并日臻完善，企业作为基本经济单元的地位得以确立并发展迅猛。一方面，鼓励企业发展的大环境更加宽松与和谐，作为企业的一种类型，社会企业获取了前所未有的政策支持，相较之前其“盈利空间”进一步扩大，相对涉及公益事业范围、类型和程度都得到了极大的提升。

其次，伴随着道德市场的形成，社会企业的责任杠杆能力得以进一步增强。随着市场经济在深度和广度上的发展，社会转型期背景下的道德信用体系缺失问题凸显，道德市场在倒逼机制下逐渐形成，“消费者、雇员、投资者、商业伙伴、政府、非政府组织、媒体以及所在社区等利益相关方对企业的社会角色的期望日益提高”[5]。社会企业作为全面社会责任管理的践行者，以企业成员为主动力，凝聚和带动外部利益相关方，共同寻找参与社会管理的最优拟合点和合作模式，形成社会责任融入企业运营的支点，从而借助该支点充分发挥其社会责任的杠杆能力。社会企业的社会责任承担力在政府政策引导的助澜作用下逐步为社会和公民所接受和认可。

再次，伴随着新的服务体系的形成，社会企业的发展空间得以进一步扩大。全心全意为顾客服务、从顾客满意到顾客信任、注重服务差异化，这是传统服务业对新型立体式服务的定位，这种立体式服务之于服务型政府的构建提出了更高的要求，即“其基本理念是公共利益至上；它提供的主要是公共服务，这些服务仅凭市场是无法有效提供的；它服务的对象是公众；它通过不断增强服务模式的多元化提高服务社会化和市场化的水平来提供优质高效的公共服务”[6]。为主动适应新要求，以《社区服务体系建设规划(2011-2015年)》(国办发〔2011〕61号，2011年12月20日，下称“《规划》”)为代表的新型政府公共服务体系逐步形成。《规划》中六次提到要发挥企业在社区服务中不同领域或层次上作用，社会企业的公共服务水平和质量得到认可，发展空间进一步拓展。

(二)消极影响

政府权力具有公共性、手段性、自由性、一元性、时效性和膨胀性等特点[3]95-98，这些特点决定了其对社会企业具备积极影响的同时，也具有不小的消极影响。

首先，利益倒错，变公仆为主人。“权力决定几乎所有由社会所拥有的剩余产品的分配”[7]，这样一来，势必导致公共利益倒错，腐败的滋生。对于社会企业来讲，其公益性决定了其溢出产品(甚至社会企业所供给的公共产品本身)作为公共产品的一部分，其分配势必为行政权力所介入，而同时作为一种企业类型，出于自身再生产需求的盈利性，必然使其成为纳税主体之一。那么，行政权力在干预社会企业发展的人格化过程中，势必会出现用公共权力满足私人需要现象的出现。

其次，权力角逐，变目的为手段。行政是国家意识的执行，权力是意识执行的手段，然而由于权力自身层次的差异性和由此而导致利益分配的差异性，权力的博弈与角逐在所难免，从而导致“行政权力手段与目的的本末倒置，引发比官僚制度中‘目标置换’更为严重后果的后果”[8]。社会企业是实现社会福利和慈善事业的一个方式，行政权力作为一种手段来干预这一方式的实现是初衷和目的，如果发生“目标置换”，亦即行政权力强制社会企业成为政府反哺社会福利和慈善事业，甚至反哺自身的一种方式，势必极大挫伤社会企业发展积极性。

再次，权力滥用与僭越，变职权为特权。行政权力作为政治权力的一种，同样具有能够对社会价值进行权威性分配和再分配的功能，正因为如此，公职人员有可能利用手中的权力攫取私利。同时，“人们从小就习惯认为，全社会的公共事业和公共利益像迄今为止的那样，由国家和国家的地位优越的官吏来处理和保护”[9]，这种传统的惯性思维也为权力僭越和扩张铺就了温床。目前，从事社会福利和慈善事业的单位一直处于民众同情的弱势状态之下，社会企业亦是如此，社会企业出于公益和社会责任的公共产品和公共服务供给将在很大程度上成为以权谋私的觊觎对象，这样不但会影响社会企业的公益事业开展和社会责任担当程度和效果，同时更会打破社会企业成本—收益均衡，制约社会企业发展。

事物的发展过程中充斥着矛盾，任何事物都有正反两个方面。从政府公共权力对社会企业发展的影响来看，社会企业的发展得益于公共权力所提供的空间、环境和机遇，利益倒错、权力角逐、滥用与僭越这些都是公共权力固有属性导致的，不单单是针对社会企业一个对象而言，其形成的消极影响也是可以通过规范权力边界、“将权力关进制度的‘笼子里’”的方式来克服。

三、社会企业发展过程中的政府权力边界划分

前文述及，作为介于第三部门和第二部门之间的社会企业，从其影响因素的作用发生机理来分析，社会需求是前提，政府是统领，市场是基础，第三部门是补充。党的十八届三中全会指出，“要发挥市场在资源配置中的决定性作用”[10]，同时民众需求是内生动力，所以社会和市场两个因素是政府权力禁区，由此我们可以绘制政府权力边界图如下：

如下图所示，倒三角区域(社会企业自控部分)不但是政府权力禁区，同时也是市场、社会和第三部门的权力禁区；倒三角之外圆形之内区域(A、B、C三个溢出(不足)部分)为超出社会企业供给能力或者社会公益消化能力之外的公益产品或服务，不足的部分由对应交叉部门进行辅助供给，过剩的部分则分别让渡给对应部门；圆形之外正三角之内区域(a、b、c三个部分)为三个模糊边界，其中a边界是作为补充的第三部门与政府进行协同干预，b边界为作为基础的市场与政府进行协同干预，c边界是作为前提的社会需求与政府进行协同干预。在倒三角之外正三角之内区域(A+a、B+b、C+c三个部分)，分别由市场、社会和第三部门自发影响、自主干预、辅助和帮助社会企业发展。空白区域的政府权力边界有双重含义，一是社会企业必须在既定的法律约束和政策框架下进行，同时也表示，在既定的法律约束和政策的框架范围内，政府权力必须限定在灰色的正三角(社会企业)之外。具体来讲：

首先，社会企业必须在既定的框架下发展。没有束缚的自由最后都会陷入无序的混沌。目前关于社会企业主要以合作社形式、公司形式和无特定法律形式三种法律形式争议，虽然存在争议，但是必须将社会企业限定在既定的法律或制度框架下是一个共识。笔者建议，可以尝试“公司、福利企业、民办非企业单位等法律形式”[11]，在公司中加入社会企业这一类型，对社会企业进行认定，用现代企业制度的既定框架规范社会企业发展；同时，借助政府对第三部门的管理经验，与社会企业签署相应框架协议，明晰双边责任，尤其是社会企业的产品和服务输出类型、输出量和输出对象，规范其管理形式和运营方式。

其次，社会企业的发展要求公共权力必须有所为有所不为。公共权力的双刃性决定了政府在有所为的同时更要有所不为。一方面政府必须站在不断创新社会管理方式、巩固执政党执政地位的高度，从营造良好的政策和法律氛围、提高公众对社会企业认知度、加大公共财政的扶持力度、保障社会企业的人才供给量等方面有所作为，弥补缺位，为社会企业发展奠定良好的体制、人文、资金和人才基础；另一方面，政府必须尽力克服已有的消极因素，适时建立公共权力在资源配置和利益分配方面的退出机制，消除其对社会企业发展干预过多的越位行为，理顺将社会企业当成第三部门或纯盈利企业进行管理的错位行为。

再次，市场、社会和第三部门必须有相应的角色担当。前文述及，对于社会企业的诸多影响因素来讲，政府是统领，社会需求是前提，市场是基础，第三部门是补充。在政府承担起顶层设计者和践行者的角色、发挥好统领作用之后，社会、市场和第三部门对于溢出(或不足)部分的公共产品和服务的让渡(或辅助供给)就起到了至关重要的作用。之于社会，主要体现为对不足部分的辅助供给，这种辅助供给主要体现在志愿者精神在社会的普及，即社会公众能将志愿者精神内化为自身的主动行为，将公益慈善事业作为个体参与管理国家和社会事务的一种主要方式。同时，对于溢出产品或服务情形，社会公众也可以通过提供信息或主动申请等方式(如对于就业困难个体可以主动申请去社会企业中就业)，调节溢出部分分配。之于市场，主要体现为对溢出部分的再分配，这种再分配主要体现在供求机制、价格机制、竞争机制和风险机制等市场机制在公益产品和公益服务供给上的发挥，用市场的杠杆实现社会企业溢出部分产品和服务的再分配，一方面最大程度上消化过剩产能，提高资源利用率，一方面可以将盈余反哺给社会企业，促进其扩大再生产。之于第三部门，其补充作用是双重的。一方面，对于超出社会企业供给能力的公益产品来讲，第三部门应该与社会企业建立合作机制，取长补短，保障不足部分的供给；另一方面，对于溢出部分，双方可以通过签署合作协议的方式，通过第三部门的广泛的信息流和物质流供给体系，将溢出部分及时、合理和高效地配给到需求的个体或群体。

最后，鉴于社会企业具有企业和第三部门的双重性质，社会企业之于社会、市场和第三部门模糊边界部分不能像图示中有个清晰的界定，这当是笔者今后的研究侧重点。社会企业的勃兴是社会管理模式创新的一个重要部分，笔者的研究构想是拟从社会管理模式的创新入手，借鉴网格化治理模式，亦即基于数字化信息管理方法，将三者分属区域“以网格为单位加以划分，使得各网格之间能有效的进行信息的交流，资源的共享”[12]，实现社会企业与公众、与市场、与第三部门交叉区域的组织设计的扁平化，最终实现公益产品和服务供给的均等化、精准化、专业化。

“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力来约束权力”[14]，分权和制衡是现代政治权力安排的必然规律，所以要真正将政府的权力边界约束在既定的范围内，就必须实现他律和自律两种机制并行。他律是指其他政治权力以及行政客体对于行政权力主体的约束，这里涵盖立法权力和司法权力等行政权力之外的国家权力的监控、政党政治权力的监督、舆论权力的监督、公民及其集团的监督*司法领域的公民监督在2003年以前处于自发状态。2003年，人民监督员制度开始试行，其宏观架构和微观制度设计在实践探索中都在不断改进并走向相对成熟和完善。笔者建议在原有制度设计初衷的前提下，从立法、程序启动、监督程序和监督保障四个方面不断完善人民监督员制度，防范其监督职能流于形式。详见：郎艳辉，涂可丰．人民监督员职能的反思与深化[J]．湖北民族学院学报，2014(01)．；自律即行政权力自身应当具备的自我防范与约束的措施与制度，包括利益协调、行政责任追究、行政伦理内束(自律)等。实现自律和他律的结合，行政权力才能真正得到制约，政府对社会企业的干预也能够真正符合社会福利和慈善事业的需求，从而真正发挥社会企业作用，弘扬社会企业精神，使其担负更多的社会责任。

[1] (法)孟德斯鸠.论法的精神(上)[M]．张雁深，译．上海：商务印书馆，1961：154.

[2] (美)杰里米·里夫金．工作的终结——后市场社会的来临[M]．王寅通等译．上海：上海译文出版社，1998：22.

[3] 张国庆．公共行政学(第三版)[M]．北京：北京大学出版社，2007.

[4] 王惠岩．王惠岩文集(第一卷)[M]．北京：中国大百科全书出版社，党建读物出版社，2007：52.

[5] 殷格非，李伟阳．《如何编制企业社会责任报告》连载——企业社会责任报告的由来与作用[J]．WTO经济导刊，2008(Z1).

[6] 胡其图．冲突论及其对服务型政府构建的启示[J]．湖北民族学院学报：哲学社会科学版，2014(1).

[7] (美)格尔哈斯·伦斯基．行政特权：社会分层的理论[M]．关心平，等，译.杭州：浙江人民出版社，1988:58.

[8] Robert K. Merton. Bureaucratic Structure and Personality[M]//The Free Press, 1985. Jay M. Shafritz etc.. Classics Public Administration.China Renmin University Press, 2004:113-119.

[9] (德)马克思，恩格斯．马克思恩格斯选集(第三卷)[M]．北京：人民出版社，1995：13.

[10] 中共中央．关于全面深化改革若干重大问题的决定[R]．中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议决议，2013-11-12.

[11] 王世强.社会企业的立法及其法律形式[J]．广西青年干部学院学报，2012(6).

[12] 魏源，赵晖．社会管理创新视角下的网格化治理模式研究[J]．湖北民族学院学报:哲学社会科学版，2013(6).

责任编辑：毛正天

2014-03-11

中央编译局重点项目“我国城市边缘区治理过程中地方政府社会管理创新研究”(课题编号：12ZBA04)。

李靖(1964- )，女，吉林省吉林市人，教授，博士生导师，主要研究方向为地方政府管理创新，行政伦理学，政府权力运行等；马景惠(1984- )，男，黑龙江七台河人，主要研究方向为公共部门人力资源管理与开发；任庆伟(1983- )，男，河南商丘人，管理学博士，主要研究方向为公共行政学、体育事业管理等。

D035

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1004-941(2014)03-0045-04