广东“一乡一品”活动财政扶持政策回顾及其优化策略

汤钦乐+张德扬

摘 要：为加快山区和革命老区乡镇发展“三高”农业，广东于1995年开始实施“一乡一品”活动，并安排专项财政资金进行扶持。经过近20年的发展，“一乡一品”呈现主导产业优势明显、产品层次优化提升、区域布局协调合理、集群发展的态势，但是随着形势的发展，该财政专项扶持资金来源缺乏制度保障、分配缺乏激励机制、资金用途“重生产、轻市场”的问题逐渐凸显，建议出台政策文件，保障财政预算安排、扩大项目实施范围、加强激励机制建设、优化资金用途、形成多元投入机制、推进财政支农资金整合来加于解决。

关键词： 一乡一品；专业村镇；财政支农

中图分类号：F323.8 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2014）02-0008-04

一、广东“一乡一品”活动财政扶持政策回顾

为改变山区和革命老区贫困面貌，1994年，广东省八届人大常委会第十次会议审议通过《关于扶持山区和革命老区乡镇发展“三高”农业，开展“一乡一品”活动的决议》，开启了“一乡一品”活动的建设进程。从1995年开始，广东从山区、革命老区乡镇中，选择100个乡镇进行扶持，开展“一乡一品”活动，至1999年底，省级财政累计投入9000万元，比原计划7400万元多投入1600万元；市、县财政累计投入配套资金2010万元，比原计划多投入210万元。

鉴于第一轮为期5年的“一乡一品”活动取得较大的经济效益、社会效益和生态效益，有效加快了山区和革命老区农民脱贫致富的步伐；另一方面，当时广东全省1021个山区、老区乡镇中，人均收入在贫困线之下的乡镇还有280个，这些乡镇缺乏稳定的致富产业，但不少乡镇具备开展“一乡一品”活动的资源条件，却受限于当地自身财政实力不足而难于开展，亟需上级支持其“一乡一品”活动的开展。在这种背景下，2000年，广东省九届人大常委会第十三次会议决定继续实施《关于扶持山区和革命老区乡镇发展“三高”农业，开展“一乡一品”活动议案》，为期5年。从2000年开始，广东继续从山区、革命老区乡镇中，选择80个乡镇进行扶持，开展“一乡一品”活动，至2004年底，省级财政累计投入7000万元，比原计划5000万元多投入2000万元；市、县级财政累计投入配套资金2000万元，比原计划的1400万元多投入600万元。

2002年，广东省委、省政府作出《关于加快山区发展的决定》（粤发[2002]13号），明确要求把开展“一乡一品”工作与农业结构调整有机结合起来，并决定从2002年至2007年，省级财政每年安排1500万元，继续支持山区和革命老区实施“一乡一品”活动。2005年，广东省十届人大常委会第十八次会议对2000-2004年的“一乡一品”活动开展情况进行审议，认为各活动实施单位工作扎实推进，取得了明显的效果，建议省政府加大投入，建立扶持的长效机制，对具备条件但尚未开展“一乡一品”活动的山区和革命老区乡镇的“一乡一品”活动开展给予扶持。从2005年开始，项目期限由5年变为3年，于2005年、2008年、2011年选择3批共200多个乡镇开展“一乡一品”活动，据广东省财政厅统计，“十一五”时期，省财政累计投入专项资金7475万元。

通过“一乡一品”财政专项资金的扶植，带动各活动实施乡镇的农民和各类经济实体投入大于政府财政投入10倍以上的资金进行主导产品的开发，提高了财政资金的杠杆效益，有效推动了山区和革命老区优势特色农产品生产逐步向基地化、规模化、区域化方向发展，形成比较合理的特色产品优势产区。经过近20年的发展，“一乡一品”呈现主导产业优势明显、产品层次优化提升、集群发展态势、区域布局协调合理的态势。

二、广东“一乡一品”活动财政扶持政策存在的问题

虽然广东“一乡一品”活动财政专项扶植资金在促进专业村镇的发展过程中起到非常积极的作用，但是随着形势的发展，该财政专项扶植资金来源缺乏制度保障、分配缺乏激励机制、资金用途“重生产、轻市场”的问题逐渐凸显，需要我们加于重视和解决。

一是资金来源缺乏制度保障。1994年广东省八届人大常委会第十次会议审议通过《关于扶持山区和革命老区乡镇发展“三高”农业，开展“一乡一品”活动的决议》，明确从1995年开始至1999年，省财政对列入省扶持计划的100个乡镇予以补助，每个乡镇每年补助10万元左右，5年共投资7400万元。2000年，广东省九届人大常委会第十三次会议决定继续实施“一乡一品”活动，明确从2000年至2004年，省财政对列入省扶持计划的80个乡镇予以补助，每个乡镇每年补助10万元左右，省财政列入预算平均每年安排1000万元，5年共投资5000万元；各有关市、县政府保证每年各安排不少于省拨资金的10%作为配套资金。2002年，广东省委、省政府发布的《关于加快山区发展的决定》（粤发[2002]13号），明确要求把开展“一乡一品”工作与农业结构调整有机结合起来，并决定从2002年至2007年，省级财政每年安排1500万元，继续支持山区和革命老区实施“一乡一品”活动。但是，从2007年以后，广东省并未出台文件对“一乡一品”活动的财政预算给予明确的规定，虽然，从2007年以后，广东依然保持了该项目资金的省财政预算，但是在没有政策的强制性要求下，如果省级财政出现困难，这个项目的资金预算就有可能被删减，因此亟需一个正式的政策文件对该项目资金作出明确规定，从制度上保证财政资金来源。

二是“一乡一品”活动财政扶持资金分配缺乏激励机制。虽然，“一乡一品”活动在项目选择和规划上保证项目的高效益，坚持因地制宜，突出资源优势和区域优势，重点开发具有山区特色和市场竞争能力的名、特、优、新产品。但是在项目的实施范围限制在省政府确定的50个山区县所属乡镇和粤北山区、东西两翼14个地级市及江门恩平市革命老区乡镇，省级“一乡一品”专项资金已扶持过的乡镇原则上不再申报。随着形势的发展，珠三角地区依然有部分乡镇发展速度相对缓慢，这种安排把珠三角地区一些发展“一乡一品”优势较为明显的落后乡镇排除到项目申请者之外，项目的竞争性大打折扣，造成一些不完全具有优势的项目得于立项。另一方面，“省级‘一乡一品专项资金已扶持过的乡镇原则上不再申报”的规定容易让项目的立项单位在项目的实施过程中不能全力以赴，只需通过项目验收即可，因为无论项目实施效果再好都难于再次得到该项目资金的支持。缺乏激励性的问题亟待对原有制度进行新的调整。

三是“一乡一品”活动财政扶持资金使用“重生产、轻市场”。“一乡一品”活动在资金的使用上明确规定“各级财政所拨扶持资金主要无偿用于良种引进、繁育和良种良法的试验、示范、培训、推广等关键性启动环节；少部分用作连片基地必需的部分水、电、路等配套设施建设补助。”这种安排在项目实施的前期是必要的，也是可行的，但是随着项目的推进，在项目的中后期阶段，决定项目能否取得好的效果的是产后环节，包括如何提高产品附加值、如何提高产品竞争力、如何保证产品的销售水平。因此，这种资金使用安排容易造成主导产品开发水平低，难于实现产供销、贸工农一体化，产品的加工、保鲜、贮运、流通等产后服务设施建设比较薄弱，产品营销队伍的建设和产品市场的开拓跟不上生产规模的发展的需要等。这些问题，直接影响了“一乡一品”活动主导产品的开发效益，也制约了农民收入的增长，需要对资金的使用，特别是项目中后期的使用作出新的安排。

三、优化广东“一乡一品”活动财政扶持政策的建议

近20年的实践证明，开展“一乡一品”活动是在市场经济条件下，政府引导山区和革命老区群众从事资源开发，参与市场竞争，实现脱贫奔康的成功举措，也是推进山区和革命老区商品农业发展，实现山区扶贫工作从“救济扶贫”向“开发扶贫”转变的有效措施之一。因此，我们要加大投入，继续实施，并对具体实施过程中逐渐显露的一些问题和不足指出，加于改进，发挥财政资金的最大效益，促进广东农业农村经济的发展。

（一）出台政策文件，保障“一乡一品”活动的财政预算安排

广东从1995年开始实施“一乡一品”活动，到现在已经持续了19个年头，有效推动各活动实施乡镇优势特色农产品生产逐步向基地化、规模化、区域化方向发展，形成比较合理的特色产品优势产区，有效推进山区和革命老区商品农业发展和加快脱贫致富的步伐。但是，从2007年起至今，广东并未出台相关文件，对“一乡一品”活动的实施给予正式的制度性安排，建议相关管理部门近期对“一乡一品”活动的发展情况进行系统调研，形成一份完整的调研报告以总结各地开展“一乡一品”活动的成绩、经验及面临的问题，特别是今后开展“一乡一品”活动的发展规划，包括项目实施的持续时间、每个项目期内扶植乡镇的数量、每年的补助标准、省级财政专项资金的预算支出、各市县的资金配套安排等给出明确的说明，并提交省人大常委会审议，最后由省委、省政府颁布实施。

（二）扩大“一乡一品”项目实施范围，加强激励机制建设

改变“一乡一品”活动实施范围限制在省政府确定的50个山区县所属乡镇和粤北山区、东西两翼14个地级市及江门恩平市革命老区乡镇已经省级“一乡一品”专项资金已扶持过的乡镇原则上不再申报的做法，建议在坚持因地制宜，突出资源优势和区域优势，重点开发具有特色和市场竞争能力的名、特、优、新产品的原则的基础上，让珠三角地区具有发展“一乡一品”活动优势的部分乡镇和已经参加过“一乡一品”活动的乡镇参与项目申请，让项目的申请充分体现“公平、竞争、择优”的原则，以保证项目的高水平实施。同时，适当采用“以奖代补”的财政支持策略，选定一批乡镇作为“一乡一品”活动的培育单位，并制定相关的指标要求，对达到指标要求的乡镇给予一定额度的资金进行奖励，从而形成鼓励先进的良好氛围。

（三）以产供销、贸工农一体化的思维优化“一乡一品”活动的资金用途

针对广东“一乡一品”活动在资金的使用上明确规定“各级财政所拨扶持资金主要无偿用于良种引进、繁育和良种良法的试验、示范、培训、推广等关键性启动环节；少部分用作连片基地必需的部分水、电、路等配套设施建设补助。”这种“重生产、轻市场”的资金使用安排以及由此所带来的主导产业效益不高的问题，建议转变思维，以产供销、贸工农一体化的思维优化“一乡一品”活动的资金用途。在项目实施的起步阶段应该坚持，财政资金要重点用于新品种、技术的引进、繁育推广和生产基地必需的基础设施建设，提高项目的科技含量。在项目实施的中后期，财政资金要重点用于已经具有一定基础，发展前景好的项目的规模扩大建设，发挥规模效益；用于已经初步形成产业化发展的主导产品的科技创新，品种改良；用于帮助建立农产品加工原料基地，引导企业与农户建立稳定的产销关系，通过企业的发展壮大，带动农民增收致富；用于产品商品化程度较高，已经具有一定市场竞争力的项目的市场营销和市场信息化建设。

（四）发挥财政资金“杠杆”效应，形成多元投入机制

广东实施“一乡一品”活动以来，带动农民和各类经济实体投入大于政府财政投入10倍以上的资金进行主导产品的开发，提高了财政资金的杠杆效益。但是，部分项目对带动农民和各类经济体投入的规模还是比较小，对引导金融资本投入还没有形成非常有效的机制，难于发挥财政支农资金的“发动器”和“杠杆”作用。建议对开展“一乡一品”活动的农民和各类经济体加大税收优惠力度和费用减免力度，加大对其开展科技创新、农产品品牌建设和加工出口的支持力度，统筹安排发展用地，积极引导信贷支持。在引导信贷支持方面亟需不断创新机制，特别农民合作经济专业组织在专业村镇的建设上发挥越来越积极的作用，如何让其获取信贷支持扩大发展也变成当前一件极为紧迫的任务，政府担保贴息、第三方独立评估信贷风险、银行现场考察等多种技术手段的互相配合可能会带来新的突破；与此同时，建议在出现大规模病虫害和畜禽疫病等农业风险和严重的市场风险时，政府财政提供担保和贴息，支持各主导产业参与主体顺利克服困难，以保障“一乡一品”的可持续发展。

（五）推进财政支农资金整合，发挥整体效能

为了扶植“一乡一品”活动的开展，广东省级财政安排了专项扶植资金，同时省级财政支农的其他专项资也在一定程度上可以为“一乡一品”活动的开展带来积极的作用，如：农业综合开发项目、基本农田整治项目、小农水利项目、农村劳动力培训项目等，但是由于这些项目资金分散、多头管理、交叉重复严重、统筹协调难，有必要进一步有效优化整合，引导其参与并促进“一乡一品”活动的建设上来。根据各地市的实践经验，农业龙头企业、农产品专业市场、农民合作经济组织等主体对带动“一乡一品”活动的开展和农民收入的提高具有重要作用，因此，建议今后在支持农业龙头企业财政专项资金分配上，向带动农户范围广、科技创新能力强、产业链条长、品牌价值高并与“一乡一品”农户建立紧密利益联结机制的农业龙头企业适当倾斜；在支持农产品专业市场财政专项资金的分配上，向有运行规范、管理严格、聚集要素资源能力强、带动关联产业发展动力大的农产品专业市场适当倾斜；在支持农民专业合作经济组织财政专项资金的分配上，向管理规范、服务社员能力强、注重产品质量安全和品牌建设、产销对接好、带动辐射能力强的农民专业合作经济组织适当倾斜，通过农业龙头企业、农产品专业市场、农民合作经济组织的发展带动“一乡一品”活动的可持续发展和农民收入不断稳定增长。

参考文献：

[1]冯军.整合财政支农资金做大做强特色产业[J].农业开发

研究，2008（4）：2-5.

[2]中共广东省委、省政府.转发省人大常委会关于继续实施扶

持山区和革命老区乡镇发展“三高”农业，开展“一乡一

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（责任编辑：陈 勇）