新型城镇化过程中地方政府治理能力研究

彭清萍+钟世红+郝猛

摘 要：随着市场经济与社会文明的稳步发展，我国新型城镇化取得了显著的成效，但也暴露出许多的问题，不断挑战地方政府的治理能力。地方政府治理能力的不足主要表现在财政、回应、整合、公共服务四个方面。其内在归因于地方政府扭曲的政绩观、权责能的不统一、缺乏相应的体制机制保障和多元主体的参与缺失。为了应对新型城镇化带来的治理挑战，提升地方政府治理能力必须从理念、权责能统一、体制机制、多元参与等方面进行努力。

关键词：新型城镇化；地方政府；治理能力

中图分类号：F320.3 文献标识码：A 文章编号：1008-2697（2014）02-0035-05

20世纪80年代中期以来，经济全球化、政治民主化、社会多元化的趋势日益明显，社会形态和国家权力性质发生了重大的变化，各个民族国家面对的环境日益复杂，经济、政治、文化各方面的问题与挑战越来越多，也越来越复杂。这些都促进了地方治理理论、实践的兴起与发展。我国的城镇化建设在过去的三十多年间取得了举世瞩目的成就，然而在城镇化过程中也暴露出许多的困难与问题，不断考验着政府的治理能力水平。因此，分析地方政府治理能力不足的表现与深层次原因，并寻求在新型城镇化过程中提升地方政府治理能力的路径变得至关重要。

一、城镇化过程中提升地方政府治理能力的必然性与必要性

（一）地方治理理论与实践发展

地方治理是当今民族国家在面临一系列内外部环境挑战的压力下，在快速的社会变迁和众多的社会矛盾、冲突的作用下选择的一条改革路径。首先，经济全球化浪潮刺激了地方治理的兴起与发展。随着全球化进程的不断推进，世界各国面临的不确定性与风险性不断增加，已有的政府行政能力已经不能适应全球化带来的新的社会变化。原来属于国家的一些管理权力开始向区域一体化组织与地方组织两个方向转移，这些地方组织在一些方面比中央政府更具有活力与灵活性，在全球化的大背景下中央政府也愿意通过有效分权实现与府际间的良好合作，提升地方政府的治理能力，推动地方的可持续发展与制度创新能力。其次，政府的分权化改革与政府间权力关系的调整也使得地方政府重新选择发展路径。市场化与分权化改革大大推动了地方治理理论与实践的发展，而新公共管理运动不仅为地方治理提供了直接的、可操作的工具支持而且为其提供了一些关键的价值理念。最后，互联网、信息高速公路、多媒体等现代信息技术为地方治理理论转化为实践提供了技术支持。现代信息技术的发展有利于信息资源的共享、拓宽公民参与渠道、强化公民间的互动、提高政府部门办事效率，从而加强了政府与公民的合作关系，增进了公民对政府合法性的信任。

（二）提升政府治理能力的重要性

“元治理”的角色和职责只能由政府来承担，政府成为“元治理”的唯一主体。因此作为“同辈中的长者”，政府仍然是治理过程中最重要的行为主体。党的十八届三中全会明确指出，科学的宏观调控与有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。我国改革进入攻坚期和深水区，发展处于换挡期和转型期，亟须在提升政府治理能力的基础上构建现代化的国家治理体系，在城镇化过程中研究地方政府治理能力具有更为深刻的现实意义。地方政府治理能力即地方政府（县级政府）在特定的条件下，通过获取、配置和整合各种资源来提供满足社会需求的公共产品与服务、执行国家法律规范、制定区域公共政策和进行社会管理的能力。因为对地方政府治理能力的涵义界定不同，所以不同的学者对地方政府治理能力的构成要素也有不同的划分，结合中国城镇化的实际，笔者认为地方政府的治理能力包括：财政能力、回应能力、整合能力与公共服务能力四个方面。

（三）我国城镇化建设对政府治理能力需求

随着改革开放和市场经济的不断发展，中国城镇人口占全国总人口的比例迅速增加，已经从1978年的17.92%上升到2012年的52.57%，城镇人口达到7.1亿。但事实上，我国的城镇化进程仍面临许多的问题与挑战。首先，七亿多城镇人口中有近四亿不是完全的市民，因此在中国完全意义上的城镇化率仅有35%左右，远远低于发达国家，也大幅落后于我国的工业化率。其次，过去三十多年，由于中国推进城镇化的传统模式没有与工业化协同发展，一味追求城镇化的速度与政绩的地方政府，更是将城镇化演变成为土地面积和建筑物的城镇化，农民工享受不到公共服务和社会保障等方面的市民待遇，致使农民工难以真正融入城市。第三，在城镇化过程中，由于不合理的建设与规划，一些新城缺乏相应的基础设施与配套服务成为“鬼城”，而另一方面部分老城区则出现诸如交通拥堵、环境恶化等“城市病”。这一系列问题对地方政府治理能力提出了新的挑战，政府作为城镇化的最主要推动者，提升自身治理能力就成为必然的选择。

二、地方政府治理能力不足的表现

在城镇化的发展过程中，地方政府发挥了不可替代的作用，政府既是城镇化政策的制定者，又为政策的有效实施提供了良好的运行环境。然而在城镇化的发展过程中也不断暴露出一些地方政府治理能力不足的问题，主要表现在以下几个方面：

（一）地方政府财政制度化汲取能力不足

地方政府财政制度化汲取能力是指地方政府为实现其理想化的政府治理目标，根据制度设计，从社会获得必需的收入，向社会提供所需的公共产品和服务而应具备的能力。然而在我国城镇化过程中，中央政府并未从制度上为地方政府的财政汲取能力提供保障，甚至限制了地方政府的财政汲取能力。具体来说：首先，以投资性财政支出体系为主的财政体制制约了公共财政在城镇化发展过程中的作用，一些县级政府为了追求经济的快速增长，将仅有的少量财政资金用于发展那些见效快、容易出成绩的领域，而社会管理和公共服务项目却得不到应有的资金保障。其次，我国实行的是分税制，而分税制的最大问题在于中央和地方事权和财权的不统一，一些本应该由中央财政支持的建设却不可避免的落到了地方政府的身上，这也限制了城镇化的健康发展。再次，财政转移支付制度，是以税收返还为基础的，而且主要体现在中央对省级政府的资金划拨，省以下地方政府的相关制度几乎没有建立起来，县乡财政并没有因转移支付制度而增加。最后，我国的专项资金使用制度并未对城镇化建设做出专项规定，即使有也因为运作不规范很难完全应用到促进城镇化的发展上。这四点制度上的不足，使得目前的地方政府主要依靠卖地、融资等渠道为城镇化建设提供资金支持，然而长期依赖土地财政、融资财政会造成房价过高、忽视经济发展等问题与风险，因此财政体制的深化改革势在必行。

（二）地方政府回应能力不足

地方政府的回应能力是指政府机构及其工作人员通过一定的渠道对社会公众的要求和所提出的问题，能及时感知并作出及时而负责任的反应的能力。一般来说，政府的回应过程可以分为感知和反应两个部分。在城镇化过程中，感知方面的不足主要体现在不感知与不及时充分感知两个方面：一些地方政府将城镇化视为提升自身政绩的手段，完全忽视当地实际和农民的需求，导致诸如“被迫上楼”这样的事件不断发生；地方政府并不能及时感知并恰当处理农民反应的问题，“强拆现象”的存在就恰如其分的反映了这一点。从反应方面来说，主要体现为反应能力不充分。有时即使地方政府对公众的意见进行了及时的反馈和处理，但并没有从根本上对该地区那些不恰当的城镇化政策进行修正调整，只是维持表面的和谐，达不到治标又治本的效果。最后，从根本上说，地方政府回应能力是政府与公众的一种互动过程，这需要良好的沟通渠道作保障，然而目前大多数地方政府并没有建立起一种政府与公众进行充分交流沟通的渠道，缺乏这样的渠道，也是政府回应能力不足的一种表现。

（三）地方政府的整合能力不足

地方政府的整合能力是指地方政府在城镇化过程中对不同区域和不同利益进行整合的能力。在城镇化进程中，地方政府区域整合能力方面不足的突出表现为：首先，区域内重复建设和不合理规划问题严重。在我国城镇化过程中，因重复建设和不合理规划造成的资源浪费现象屡见不鲜，城镇化在“建—拆—建”中恶性循环，浪费了大量的人力、物力、财力。其次，区域内资源共享程度低，各区域内的优势资源不能充分整合，存在严重的区域分化现象。从利益整合方面来看，城镇化过程中，呈现出利益主体多元化，利益格局分散化的复杂局面，而地方政府在处理多元利益诉求时表现得并不完美。以拆迁为例，中央政府、地方政府、村集体、农民、征用地主体构成了复杂利益格局，部分地区由于没有协调好拆迁主体之间的利益关系，导致拆迁矛盾激化，影响了城镇化的有序进行。

（四）地方政府公共服务的供需失衡

地方政府的公共服务能力是指地方政府为公众提供有保障的公共产品和有效的公共服务的能力，包括物质的和非物质的两个方面；物质的公共服务主要包括城镇基础设施建设，如水、电、气、道路、交通、通讯等，非物质的包括安全、卫生、社会保障、教育等等。在目前的城镇化过程中，地方政府的公共服务还远远不能满足农民的需求。首先，基础设施建设与新城建设不配套。在城镇化过程中大量的新建住宅楼拔地而起，出现一座座崭新的城市，然而这些新建的城镇却少有人居住，水、电、通讯、医疗、教育等基础设施也未及时建完，出现诸多的“鬼城”。其次，城镇化过程中的“城市病”现象严重。人口膨胀、交通拥堵、环境恶化、住房紧张、就业困难等问题长期得不到有效解决，这既损坏了城镇的整体形象、制约了城镇的发展又浪费了人们的时间、情感并引发市民身心疾病等。

三、城镇化过程中地方政府治理能力困境归因

（一）地方政府扭曲的政绩观

政绩观，是领导干部对如何履行职责、追求何种政绩的根本认识和态度，它对于领导干部如何从政、如何施政具有十分重要的导向作用，是领导干部人生观、价值观和世界观的重要体现。公共选择理论认为人是追求自身利益最大化的个体，具有“经济人”的特性。公务员群体作为“理性经济人”，其政绩观的形成是在当前激励机制刺激下自主选择的结果，与现行的公务员考核机制有着密切联系。当前公务员考核机制普遍存在考核主体单一化（主要是自上而下）、重结果不重过程、考核内容不健全、考核指标不科学、以及唯GDP主义等问题。在这一考核制度之下，一些地方政府出于政绩的考虑，提出规模过大的发展目标和城镇规划框架，大量建设高楼大厦，把农牧民简单地转移出来，为城镇化而城镇化，盲目攀比和跟风冒进，把城镇化视为追求政绩的手段，而不是拉动经济增长、提高人民生活水平的举措。

（二）地方政府的权责能不统一，财政资源匮乏

政府权责配置是特定政治体制和行政管理模式下政府所拥有的权力和责任在不同层级和不同部门中分配所形成的关系。权责的统一是政府高效履行自身职能的基础，有权无责或有责无权都会影响政府履行职能的效率。而不同层级政府间的权责能否被有效履行，最为关键的是每一级政府被要求的事权应有相应的财政保障机制，即实现权责能的相统一。但实际上，地方政府的支出责任与其财权并不完全一致，更多地是依靠事后的匹配机制，即转移支付制度。具体到城镇化上，地方政府是城镇化的主要推动者，对城镇化发展负有最主要的责任，然而地方政府的财权却极其有限，正是这种权责能的不统一导致了地方政府的财政能力不足。

（三）城镇化体制机制不完善，政策执行监督缺位

在城镇化过程中，体制机制的不完善及政策执行的监督缺位主要表现在以下几个方面：第一，中央提出了一系列推进城镇化的政策方针，但是与这些政策方针相配套的具有具体指导意义的实施机制和政策执行监督机制还没有形成。第二，一些地方随意调整规划，在政策实施中更是各自为政、相互脱节、大大偏离了中央有关城镇化的方针政策。第三，缺乏专门的政策执行监督机构，对地方政府那些偏离和违背城镇化发展规律的政策和行为无法进行及时监督和纠正。第四，现行的土地管理制度、就业制度、社会保障制度、户籍管理制度、财税金融制度、行政管理制度等方面的改革滞后于城镇化的发展步伐，这在一定程度上固化了城乡失衡利益格局，制约了农业转移人口市民化和城乡发展一体化。最后，经济发展政策和社会管理政策不协调，也制约了公共资源在城乡之间的优化配置和生产要素在城乡之间的合理流动。

（四）城镇化过程中社会多元主体参与不足

治理就是管理网络。治理理论强调多元主体的共同治理，多元治理主体之间形成错综复杂的网络体系，并通过这种网络系统进行治理。但是在城镇化过程中，政府发挥了主导作用，其他主体（如个人、市场企业组织、公民组织、非政府组织等）参与城镇化的能力不强、渠道不畅、行动不足。首先，从参与能力方面来说，新型城镇化具有极高的专业性要求，而公民个人、市场企业组织、公民组织等非政府治理主体往往缺乏城镇化方面的专业知识，很难提出建设性的意见与建议。其次，从参与渠道来看，政府发挥了主导性的作用，并未为其他非政府治理主体参与城镇化建设提供有效的参与途径。最后，从参与行动方面来说，在城镇化过程中，公民个人、市场企业组织、公民组织等其他非政府治理主体少有的一些参与也仅仅停留在意见征集阶段，对城镇化的实施过程、规划完成情况、结果的反馈调整都缺少应有的参与和监督。

四、城镇化过程中提升地方政府治理能力的路径选择

（一）理念确定：正确的发展理念和合理化考核标准的引入

理念是行动的先导。地方政府及各有关部门要树立正确的城镇化发展理念和政绩观。在发展理念方面，要引导各级政府坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。其次，要引导地方各级领导干部树立正确的政绩观，完善政府官员的绩效考评制度，促进地方政府有关城镇化职责的有效履行。对于地方政府官员的考核，GDP增长已不再是政绩考核的主要指标，应转移到经济社会协调发展、城乡协调发展、区域协调发展上来，这才有利于新型城镇化的进程。

（二）权责能统一：以责定权，改革地方财政体制及中央财政转移支付制度

充分发挥地方政府在城镇化过程中的作用，就必须赋予地方政府与城镇化发展责任相当的权力与财政能力，改革地方财税管理体制，壮大县、乡镇财政实力，为城镇化提供财力保证，以责定权，改革地方财政体制及中央财政转移支付制度，建立多元可持续的资金保障机制。在2013年12月召开的首次中央城镇化工作会议上提出要建立多元可持续的资金保障机制，要完善地方税体系，逐步建立地方主体税种，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。在完善法律法规和健全地方政府性债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度。此外，我们认为加强城镇化专项资金的拨付及专项使用制度建设，也是城镇化过程中加强地方政府财政能力的一种有效措施。

（三）体制机制保障：完善城镇化的制度设计与安排

为了有效推进城镇化，必须进一步大胆探索，破除体制机制上的障碍，营造有利于城镇化健康发展的制度环境。异地高考、将农民工纳入保障房保障范围，这些都反映了政府为推进城镇化在完善制度设计方面的决心和努力。首先，改革现有的户籍制度，促进人口有序流动、合理分布；创新土地管理制度，满足城镇化用地需求；建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，充分保障新市民的住房需求等等，为城镇化的健康有序发展提供制度保障。其次，中央及有关各部门为了保证城镇化总体规划的实施，要出台相关的配套政策，编制相配套的具体规划，使各级地方政府有章可循。第三，设立专门的城镇化政策执行监督机构，及时对城镇化过程中扭曲相关政策的行为予以监督和纠正。第四，要协调好经济发展政策与社会发展政策之间的关系，在追求经济效益的同时，保证社会的和谐发展，促进资源与生产要素在城乡之间的合理流动。

（四）动员机制：创新多元参与，形成多元协同合作网络

城镇化的有序推进，不仅需要政府加强自身建设，更需要政府加强与多元主体的沟通与合作，听取它们的意见与建议，充分发挥它们在城镇化过程中的作用。首先，政府应建立并完善有效的沟通渠道，积极引导和鼓励公民以多种方式参与城镇化决策，缩短政府与公众的距离，在公共决策中实现政府与公众的良性互动。其次，培育和发展多元的公共事务管理和服务组织。治理是出自政府组织但又不局限于政府的一套进入公共政策过程的社会公共机构和行为者，即治理主体范围大于政府组织体系。各类非政府组织的充分发展是有效治理的前提条件，因此培育和发展多元社会组织是政府治理创新的一项重要任务，政府要积极鼓励各种社会组织参与到城镇化建设中来，肯定它们的地位和合法权益，使它们成为促进城镇化发展的重要力量。最后，建立政府与多元治理主体之间的伙伴关系。在地方治理的过程中，任何行动者透过社会过程的引导作用会形成一种自组织的网络治理。因此在城镇化过程中，政府与其他社会组织之间应该是平等的合作伙伴关系而非等级关系，政府与其他社会组织之间应实现优势整合，发挥它们各自在城镇化建设中的优势，最大程度的保证城镇化的健康有序发展。

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（责任编辑：汤钦乐）