试点背后的探索

郑秀亮

如果企业有扩充产能等需求，想增加排污指标，也有钱通过购买取得更多的排污权，也需要先经过环评等程序得到排污许可，且购买的排污权并不能超出许可的量。

2013年年底，广东省排污权有偿使用和交易试点工作经各方奔走努力，终于正式启动。这一旨在通过树立“容量有限、资源有价、使用有偿”的环境资源价值理念，逐步实现环境外部性成本内在化，推动企业加快淘汰落后产能和产业转型升级，从源头上减少污染排放的措施一经启动，立即受到社会各界的关注与热议。然而，在热闹的探讨声背后，很少有人知道这一试点工作的启动背后，有着多少艰难的探索。

漫长的探索之路

2007年2月6日，广州兴丰垃圾填埋场将其未来5年共500万吨二氧化碳排放权以5000万美元的价格卖给英国一公司之后，粤港政府历时3年多时间制订的《珠江三角洲火力发电厂排污交易试验计划》实施方案正式对外公布。这标志着广东省将实施环境有偿使用制度改革，并逐步推广排污权交易。这可以说是广东对排污权交易制度建设最早进行的一次有益尝试，而此方案的出台也为在珠三角地区建立一个可行的全面排污交易制度提供了基础。

2008年，广东省环境保护厅（以下简称“省环保厅”）会同广东省社科院牵头开展《排污权交易政策研究》，历时两年之后，于2010年形成了系列成果，为开展排污权交易实践提供了政策支持。

“同意启动试点”！2010年9月，广东省有关领导的这一批示，充分肯定了省环保厅、省物价局、省政府发展研究中心联合上报的《用改革的办法解决环境问题——建议尽快启动我省排污权有偿使用和交易试点工作》报告，为排污权交易试点工作的开展注入了强劲动力。随后，排污权交易试点工作被纳入广东省委常委会2012年工作要点和2013年广东省政府重点工作督办方案，作为广东省委省政府的重要督办事项。2013年，广东省长朱小丹在上半年经济形势分析会上强调，下半年要启动全省排污权交易试点工作。2013年3月份，广东省政府正式向国家财政部、环境保护部和发展改革委提出将广东列为国家排污权有偿使用和交易试点省份的申请。

而在另一方面，“十一五”以来，广东通过污染减排，推动各项环境管理制度、污染治理基础设施、环境监测监控手段日趋完备，重点污染源在线监测监控网络基本形成，污染源台账建设和排污许可证管理工作有序推进，为开展排污权有偿使用和交易试点创造了成熟条件。

2013年初，随着《关于在我省开展排污权有偿使用和交易试点工作的实施意见》的正式印发，广东开展排污权交易的基本思路、职责分工和工作安排进一步明确，这是广东开展排污权有偿使用和交易试点工作的指导性意见，也标志着自2007年开始，经过7年多时间的探索之后，广东排污权有偿使用和交易试点工作正式拉开了序幕。

《广东省排污许可证管理办法》、《广东省排污权有偿使用和交易试点管理办法》、《广东省主要污染物总量指标核定与分配办法》、《广东省排污权交易规则》……随着这一个个规范排污权交易工作的文件的制定实施，广东省排污权有偿使用和交易试点工作渐趋成熟，并最终于2013年12月18日成功启动，广东省排污权有偿使用和交易试点工作正式全面展开。

省环保厅负责人透露，试点工作启动后，接下来将检验制度设计的各环节，积极争取纳入国家试点，为广东全面推行该项制度奠定基础；积极推动排污许可证、排污权有偿使用和交易的立法工作，为全面推进排污权有偿使用与交易提供有力的法制保障。此外，广东还正研究与金融机构开展合作，未来将推出企业排污权抵押申请授信等服务。

科学化的制度设计

此次广东排污权有偿使用和交易试点可谓千呼万唤始出来，这背后虽有多方面的原因，但不可忽略的是相关部门在排污权交易制度设计上的谨慎与用心。作为一项重要的环境经济政策，排污权有偿使用和交易制度要发挥其应有的作用，就必须有科学化的设计。

很多人曾怀疑，排污权实行有偿使用和交易之后，会不会变成纵容有钱的企业可以任意排污？制度设计当然不允许这种情况存在。具体来说，如果企业有扩充产能等需求，想增加排污指标，也有钱通过购买取得更多的排污权，也需要先经过环评等程序得到排污许可，且购买的排污权并不能超出许可的量。参加排污权交易试点的企业也不免除其治理污染、缴纳排污费、污染减排的责任和法律法规规定的其他责任。另外，企业根据排污许可的排污量并完成减排任务后，才能符合交易的条件。

而新改扩建项目没有到市场上购买取得相应排污权的，环保部门则可以采取责令改正、处罚等措施。如果涉及到未经环保许可非法排污，造成严重污染环境的，还可以根据环境污染犯罪的司法解释等法律，追究刑事责任。此外，排污单位是否严格按照排污权允许的指标排污，环保部门也将进行核查。

为防止投机操作，例如一些排污单位想买了排污权长期不用，囤积居奇，按照制度要求，排污权交易必须有项目支撑，规定使用时限、逾期不用将被强制收回。此外，制度设计还对不同地区实行区别化对待，例如在交易中为珠三角地区设置较多的限制条件，确保环境高负荷地区能够实现持续减排。

深圳的探索之路

在省里对排污权交易工作进行积极探索的时候，广东各地市也积极开展相关研究，如广州、深圳、佛山、中山等就已开始了排污权有偿使用和交易的前期准备工作，对开展试点工作有迫切的要求和较高的积极性。尤其是深圳市探索排污权交易试点工作起步较早，进展较快，已经制定了系列规范文件，开发了交易管理信息系统和总量监管系统，搭建了排污权交易平台，对纳入试点的企业开展了政策培训，成立了内设的管理机构，并进行了模拟运行。

深圳结合实际，将有排污许可证的全部电镀线路板企业、废水排放量在100吨/日的工业企业以及新、改、扩建项目纳入试点范围，试点污染因子为COD。定价方面，基于行业的平均治污成本，综合考虑地区和行业差异性，深圳对不同行业采取不同的定价机制。电镀行业最高，为2.0万元/吨/年；食品行业最低，为0.4万元/吨/年。

排污单位初始排污权的购买采取自愿原则，缴纳有偿使用费的可通过发放排污权证进行确权；对于无偿使用排污指标的企业规定每年需承担4%的强制减排义务，且不允许参加排污权交易，减排任务数据是参考深圳市“十二五”COD减排任务目标制定的：初始排污指标的有偿使用费征收环节设计了缴费优惠政策，同时引入企业排污权抵押融资模式，鼓励更多企业参与排污权交易，推动企业污染减排、技术改造和资金流转，促进金融和环保共赢。

企业必须缴纳初始排污指标有偿使用费并获得排污权后才允许参与交易；不允许跨行业交易，以充分发挥排污权交易的协同控制作用；交易方式分为短期交易和一次性买断交易两种，更灵活分配资源，提高市场活跃度。

链接

排污权交易起源

排污权交易起源于美国。1968年，由经济学家戴尔斯提出该理论，后逐渐发展为可转让的排放许可证理论。1976年美国推行了排污权交易政策，旨在推动电力企业二氧化硫减排以及促进电力企业加快技术革新。1990年美国修改的《清洁空气法》将排污权交易在法律上制度化，并真正形成了以市场为导向的排污权交易机制，从而建立起一种利用经济手段解决环境问题的有效方法。

美国大气污染排放交易，是迄今为止国际上最广泛、最成功的排污权交易实践，该政策有力地促进了美国大气环境质量的改善，也降低了大气污染削减的社会成本。endprint