论提高党内法规建设的科学化水平

韩强

[摘要]提高党内法规建设的科学化水平对全党工作具有根本性意义，这项工作做好了，全面提高党的建设科学化水平就有了可靠的依托。要提高党内法规建设的科学化水平，必须大力提高具体法规的规范化水平、不同法规的系统化水平和党内法规与国家法律的协同化水平，在此基础上，也要注重强化党内法规的规划，以编制五年规划的方式指导党内法规建设具有重要价值；也要强化党内法规的严格执行，在这方面，十八大以来，全党认真落实八项规定成效显著，为我们提供了一个很好的例证。

[关键词]中国共产党；党内法规；科学化

[中图分类号]D26

[文献标识码]A

[文章编号]1007-8487（2014）07-0023-05

十八大以来我们党在加强党内法规建设方面取得了新进展，出台了一系列重要文件，尤其是2013年连续出台了《中国共产党党内法规制定条例》、《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》和《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》等具有基础意义的党内法规，使党内法规建设发展到一个新阶段，为党的建设和改革开放提供了有力保障。尽管如此，党内法规建设还存在不足，主要表现为具体法规的规范性不够，不同法规之间的系统性不强，党内法规和国家法律还没有形成很好的协同，因此，在党的十八大提出的“全面提高党的建设科学化水平”的任务面前，着力提高党内法规建设的科学化水平无疑具有基础性意义。同时《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》也特别强调：“制定党内法规应当统筹进行，科学编制党内法规制定工作五年规划和年度计划，突出重点、整体推进，逐步构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的党内法规制度体系。”着眼于未来一段时期党内法规建设，着力提高其科学化水平无疑是当务之急。

一、提高党内法规的规范化水平

这是针对单一具体的党内法规来说的。只要具体的法规都能规范科学，党内法规的整体的科学化水平才能真正提升，因此，规范化是党内法规建设科学化的基础。

所谓规范化是指党内法规是否合乎法律规范的要求。党内法规虽然不同于国家法律或者说一般法律，但是在规范性要求上要尽可能向法律看齐，这是没有疑义的，因为法律的历史非常漫长，世界上现存最完整最早的一部成文法典——古巴比伦《汉漠拉比法典》已有近4000年的历史，而最早的政党是17世纪英国资产阶级革命中产生的，政党法律则是此后的事情，因此政党法律法规应该向更加成熟的法律学习，这样才能逐步规范起来，充分发挥其效力。

那么在法律的规范性方面，党内法规应该向法律学习什么，如何提高自己的规范化水平呢？众所周知，完整的法律所包括的基本要素是很多的，当然这里我们指的不是作为法律三要素的法律概念、法律规则、法律原则，而是说一个法律何以成为完整的法律，其中立法主体、法律客体、法律行为规范、违法行为判定、惩处办法与程序、法律救济、诉讼时效等等都是其中必备的规定。这些从我国的民法、民事诉讼法、刑法、刑事诉讼法等法律规范中都可以找到明确的相关内容。

我们可以体会到法律的严密、规范，但相对而言，党内法规在这方面就存在明显的不足，比如，党内法规习惯于使用“不准”、“不许”、“严禁”、“禁止”等一类用语，而对于相应行为的处罚则规定不够具体，这无疑是党内法规的执行难以到位的一个很重要的原因。这里我们可以举一个时效的例子。

法律的时效，是指法律本身及法律规定的法律行为保持效力的时间性规定。法律上设置时效制度，就是规定权利人在法定期间届满之后丧失其权利或法律对其权利不再加以保护，为的是使权利人避免怠于维护自己的合法权利，从而实现法律秩序的稳定。因此，时效是法律的构成要素，对时效加以明确规定是法律的必备内容。依法律意义的时效概念审视党内法规，我们会发现党内法规在时效规定中存在着明显不足，这种不足也成为制约党内法规实施并发挥效力的重要方面。这些不足从以下两个方面可见一斑：

第一，党内法规缺乏明确时效性规定或规定不细致的情形随处可见。一个最基本的例子是，党章作为党内根本大法，其本身的时效性规定并不完备，比如十八大修改通过的《中国共产党章程》仅仅注明，“中国共产党第十八次全国代表大会部分修改，2012年11月14日通过”。这种以代表大会修改通过表明其时间效力的形式虽然是党章的传统，也是必要的，但1990年7月31日中共中央印发的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》并无对党章通过即生效的相关规定，况且有的党内法规是公布之日生效，也有的是在特定时间点生效，如果不做明确规定显然是欠规范的。再如其第18条规定：“党的全国代表大会每五年举行一次，由中央委员会召集。中央委员会认为有必要，或者有三分之一以上的省一级组织提出要求，全国代表大会可以提前举行；如无非常情况，不得延期举行。”“每五年举行一次”看似明确，实则不够严格，因为完全可以把它的绝对时间变通成近六年或四年，在基层工作中这种情况并不少见。党章中的其他类似规定还有一些。党内其他法规也有类似问题。比如，2003年12月31日中共中央颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》第47条规定：“本条例自发布之日起施行”，规范了党内法规的时效，但第18条规定：“各级党员领导干部应当向党组织如实报告个人重大事项，自觉接受监督”，对重大事项发生后多长时间必须报告则并无规定，表述不够严谨。其他如第17条规定：“党组织对于本地区、本系统、本单位事关全局和社会稳定的重要情况以及重大问题，应当按照规定时限和程序向上级党组织报告或请示。同时，地方各级党委应当在职权范围内发挥总揽全局、协调各方的作用，支持政府和有关方面独立负责地处理好有关问题。对隐瞒不报、不如实报告、干扰和阻挠如实报告或不按时报告、请示的，追究有关负责人的责任。对下级请示不及时答复、批复或对下级报告中反映的问题在职责范围内不及时处置，造成严重后果的，追究有关责任人的责任。”其中的“规定时限”“按时”“及时”等表述，也非常模糊和缺乏操作性。

第二，党内法规对约束的行为普遍缺乏明确的时效规定。党内法规约束的行为主要体现在《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党员权利保障条例》等文件中，我们可以看到，这些党内法规在时效性规定方面并不让人非常满意。比如，2010年2月24日发布的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》在第一章规定了廉洁从政行为规范，规定了八个禁止，要求“不准有下列行为”，但是并没有一个法规约束的明确起始时间，那么对于过去发生的属于“不准”的行为应该如何认定和处罚呢，而且这个回溯的时间多长才合适。这个问题看似简单，但实际上非常重要。前些年对民营企业家有一个“原罪”的说法，虽然仅仅是讨论而已，但问题的性质是一样的，都是对于过去没有发现的违规甚至违法行为是否追溯、如何追溯的问题，从根本上是党内法规要不要溯及既往的法律原则问题。作为一个严肃的法规，对于这些问题应该有一个明确的态度，仅仅规定“不准有下列行为”，这是一个极其简单化的做法，它避开了违规时效的问题，也回避了追溯时效的问题，看似解决了问题，实际上却埋下了争端的隐患，而且也极易使法规本身流于形式。

党内法规缺乏时效性规定或者时效规定不细致、不完善，其危害是显著的，其造成的最大危害是容易翻历史旧帐，一旦发生政治风波，容易造成人人自危，影响党内团结和谐氛围。如果以法律的形式规定超过多长期限的某些个人错误不予追究，那么一些犯过错误已经改正的同志就可以得到保护，没有负担地投入工作。尽管《关于党内政治生活的若干准则》已经规定：在党内斗争中，对犯错误的同志，采取“惩前毖后，治病救人”、“团结——批评——团结”的方针，达到既弄清思想、又团结同志的目的，是我们党的优良传统。对于一切犯错误的同志，要历史地全面地评价他们的功过是非，不要一犯错误就全盘否定；也不要纠缠历史上发生过而已经查清的问题和历史上犯过而已经纠正了的错误。但是，假如对于“历史上发生过而已经查清的问题和历史上犯过而已经纠正了的错误”表述中的所谓“历史”没有一个时间上的限定，这一规定必然缺乏约束力而流于形式。

时效性方面是如此，其他方面也存在类似的问题，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》提出的做好党内法规制定工作的基本要求之一是“严谨规范、有效管用。按照于法周延、于事简便的原则，提高党内法规制定水平，做到内容详实、措施管用，逻辑严密、表述准确，文字精练、格式规范，具有针对性、指导性和可操作性。”这个目标对于具体的党内法规立法而言是十分紧迫的。

二、提高整体党内法规的系统化水平

这既是针对同一类别中不同党内法规之间的关系来说的，也是针对不同类型党内法规而言的。

我们知道，系统的特点是1+1>2，我们制定党内法规，也要争取达到这样的效果，因此，目前党内法规已经形成了一个体系，它包括党章、准则、条例、规则、规定、办法和细则。其中，党章是根本的，是一级法规；准则是二级法规，概括性比较强，比如《关于党内政治生活的若干准则》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政准则（试行）》等；条例是三级法规，一般规定某一方面的工作，比如《中国共产党纪律处分条例》等；规则、规定、办法、细则是四级法规，一般规定某一方面的工作。

但是，现有党内法规的系统化水平也存在明显不足，表现在：

1.党内法规缺位的现象仍较多存在。《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》列出了今后6个大类共37个方面需要完善的党内法规，包括：完善党的领导和党的工作方面的党内法规，进一步改进党的领导方式和执政方式；完善党的思想建设方面的党内法规，为做好理论创新和理论武装工作提供制度保障；完善党的组织建设方面的党内法规，着力提高组织工作制度化水平；完善党的作风建设方面的党内法规，为推动作风转变提供强大动力；完善党的反腐倡廉建设方面的党内法规，切实把权力关进制度的笼子里；完善党的民主集中制建设方面的党内法规，加快构建党内民主制度体系。其中有的需要立法，有的需要修改立法。

当然，从党员群众更关注的角度说，关于领导干部财产公开的制度需要出台，关于领导干部待遇的制度需要修改和整合等等，这些制度不尽快出台，必然严重影响到党的形象。就总体而言，党内程序性法规相对缺乏，是今后规范党内法规的一个重点方向。

2.不同党内法规之间的关系需要理顺。党内法规依党的建设的基本构成形成了若干大类，每一个大类中都不是一个法律能够解决问题的，需要出台一系列上下衔接、前后相继、左右配合的法规。比如，在干部管理方面，我们的法规就很多，包括《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》（2010年2月24日发布）、《党政机关厉行节约反对浪费条例》（2013年11月25日发布）、《干部教育培训工作条例（试行）》（2006年1月21日发布）、《党政领导干部选拔任用工作条例》（2002年7月23日颁布实施）等等，这些法规针对某一方面工作或突出问题加以约束和规范，有其必要性，但是这些法规存在位阶上的上下关系，内容、时效上的交叉关系，理顺关系非常重要，为此就需要不断清理、调整、改进、完善。比如，针对《党政领导干部选拔任用工作条例》中存在的不足，最近中组部修订颁布了这一条例，增加了“裸官不得提拔”、“被问责干部两年内不得升职”等规定。此后又发布了《关于加强干部选拔任用工作监督的意见》，提出了“十个严禁”，如“严禁私自干预下级或原任职单位干部任用”；“四个不得”，如“对人选对象，要认真查阅个人有关事项报告情况，必要时进行核实，对不如实填报或隐瞒不报的，不得提拔任用”；“五个一律”，如“对拉票贿选的，一律排除出人选名单或取消候选人资格，已经提拔的责令辞职或者免职、降职，贿选的还要依纪依法处理；对买官卖官的，一律先停职或免职，移送执纪执法机关处理”。这些修订和补充对于协调理顺党内法规之间的关系是非常重要的，因为问题的不断出现和难以解决本身即表明法规的衔接出现了问题，必须从法律规定的源头加以清理，以正本清源。

3.不同类型党内法规之间的关系需要理顺。对于党的建设的基本内容我们党形象概括为“一条主线、五大建设”，每一个领域都涉及众多党内法规。《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》列出了6个大类需要完善的党内法规，这些大类之间的关系如何理顺无疑是一个非常复杂的问题，目前看，其整体性系统性亦有不足之处。比如，从党章和其他党内法规的关系看，由于党章规定较原则，对时效的规定较少，仅限于“预备党员的预备期为一年”、延长预备期“不能超过一年”、“党的全国代表大会每五年举行一次”、“党的中央委员会每届任期五年”等几处，造成其他党内法规的时效规定亦存在不足。比如，受其影响，《中国共产党党员权利保障条例》也几乎不见对各种权利保障时效的规定，多为原则性的要求。再比如，《关于党内政治生活的若干准则》是1980年2月29日由中国共产党第十一届中央委员会第五次全体会议通过的，其规定的十二条准则是对党的历史经验教训的深刻总结，迄今对全党有约束力，中共中央2010年2月24日发布的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》作为其同级法规，两者由于有30年的时间跨度，在一些概念界定上也有因时间不同而赋予的内涵不同的问题，两者的衔接需要关注和解决。

总体来说，要按照党的不同建设之间的关系，合理定位不同类型党内法规的地位作用，在此基础上处理好不同类型党内法规的关系。胡锦涛同志2006年1月6日在中央纪委第六次全体会议上的讲话中曾明确提出，要着力加强制度的系统性，加强整体规划和统筹协调，既重视基本的法规制度又重视具体实施细则，既重视单项制度的建设又重视基本制度与具体制度、实体性制度与程序性制度的配套，既重视党内法规制度的建立健全又注意与国家法律法规的协调配合，使各项法规制度彼此衔接、环环相扣，真正发挥法规制度的整体合力。这是对党内法规系统化问题的最集中表述。

《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》提出了明确的工作目标，要求“在对现有党内法规进行全面清理的基础上，抓紧制定和修订一批重要党内法规，力争经过5年努力，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架，使党内生活更加规范化、程序化，使党内民主制度体系更加完善，使权力运行受到更加有效的制约和监督，使党执政的制度基础更加巩固，为到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系打下坚实基础。”这应成为今后提高党内法规系统化水平的一个明确指导。

三、提高党内法规与国家法律的协同化水平

这是从党内法规和国家法律关系的角度来说的。

从概念上讲，党内法规与国家法律是两个不同范畴的概念，各自有各自的调整对象、范围、行为准则和方式。党内法规的调整对象是党组织工作活动和党员行为，对全体党组织和党员具有约束力，其强制力来源于党组织和党员的自觉认同、党内的纪律、党组织和党员的权利利益。国家法律法规则是由国家制定或认可的、以国家强制力保证实施的、对全体社会成员具有普遍约束力的行为规则，其强制力和处罚措施比党内法规要强大得多。但由于党员领导干部既是党员又是公民，这就使得党内法规和国家法律在某些方面都要涉及到同一个对象、同一种行为，如果不能衔接好党内法规和国家法律，就会造成矛盾和混乱。因此，必须处理好党内法规与国家法律的关系，使两者协同起来，为社会主义民主政治建设和其他建设提供有力的保障。

从国家法律法规来看，我们目前已经构建起了一个以宪法为基础，以部门法为主体，以各种规章条例为补充的法律制度体系，基本做到了法制健全，形成了依法治国的良好局面。与此同时，党内法规也已经形成了一个以党章为核心，以准则、条例、规则、规定、办法和细则为主体的制度体系。从总体上看，党内和国家法规都体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的统一，都是社会主义民主法制建设的重要内容。但是，在具体规定的衔接上，由于立法主体、规范对象的差异，还存在一定的不足。

以反腐败的国家法律和党内法规为例。当前如何处理好这方面的国家立法和党内法规的关系是一个重大的理论问题和现实问题，其中迫切需要回答和解决如下几个问题：

1.党内法规与国家法律各自的范畴、范围、关系是怎样的。党内法规和国家法律具有明显不同，一是制定机关不同，国家法律是由国家制定或认可的，党内法规是党的机关制定的；二是强制力不同，国家法律由国家强制力保证实施，而党内法规是靠党的组织纪律等贯彻实施；三是效力范围不同，法律对全体社会成员具有普遍约束力，而党内法规只对党员具有约束力。从两者关系上看，虽然从法律意义上讲，党必须在法律范围内活动，党内法规的制定以宪法为指导，不能与国家法律法规相冲突，党领导立法、保证执法、带头守法，实现党的领导与依法治国的有机统一，但是这还没有完全变成全党的统一意志和自觉行动，有的人认为党领导立法就是党制定法律，党处于法律之上，不知道“党代会不能制定法律”^[1]（P64），认为党的主要领导干预立法和司法是正常的；有的人认为党内法规也是“法律”，具有法律效力，适用了党内法规就可以不必再适用国家法律，认为以党纪代替国法有其合理性；也有的人认为党内法规虽然总体上低于国家法律，但是在具体党内法规和国家法律关系上，还是更加重视党内法规，优先适用党内法规。这些问题在大案要案的查处上表现非常明显，有些案件的性质、危害已完全达到违法的程度，但往往给以党内纪律处分了事，这说明在部分领导干部和执纪者眼中，对于党内法规和国家法律地位、关系的认识不是十分清楚和清醒的。

2.违纪违法谁评判，谁说了算。在案件查处过程中，究竟应该谁说了算，目前越来越成为一个问题。哪些线索需要重点调查，相关领导无疑起着重要作用，因为随着网上举报数量的激增，对每一条线索都进行仔细核查的难度在加大；查处过程中发现违纪违法事实，是不管涉及到哪一级领导都一查到底还是限制在一定范围，搞家丑不可外扬，这需要听取地方主要领导的意见；如果案子调查结束，违纪违法事实准确，是适用党纪处理还是移送司法机关，党委、政法委、纪委主要领导的沟通协商通气是必不可少的，这样一来，对干部违纪违法行为的查处就变得复杂了。虽然党的十八大强调各级纪委实行双重领导体制，并加大了自上而下派出各地纪委书记的工作力度，但是纪委在查处案件中的掣肘仍然很多，对干部的虚意关心、主要领导的政绩考量、相关干部的自我保护、所在部门的年度考评等等都对当前的反腐败工作形成一定的制约。这些问题直接影响到工作推进，也反映着党规与国法的纠结。

3.违纪后先执行纪律还是法律。我们在查办干部腐败案件时，一般的程序是发现线索，纪委介入，查证属实后作出党纪处分，情节严重的移送司法机关。这样的程序显然是把党纪置于国法之前的，所以屡屡出现在干部处理上以党纪代替国法的现象也就不奇怪了。但是这样的处理模式是否符合法治时代的要求呢，我们看到，其他国家往往不是这个样子。新加坡的做法是干部违法直接诉诸法院，由法院通过审理作出有罪或无罪的判决，如法院说不违法，然后回来用党纪衡量，这样就避免了执政党护犊子，党内法规的地位就显现出来了。这样对执政党起到良好的作用。美国政党也是如此。他们在遇到党内争端或违法现象时，往往也是首先诉诸法律，以国家法律为依据由国家司法机关加以解决，而政党则处在超脱的位置，这样就避免了循私包庇的嫌疑。更有甚者，本党成员在处理类似问题时反而更加严格。比如，审判1972年“水门事件”一案的地区法院老法官叫西里卡，尽管他与尼克松一样是老牌的共和党员，思想政治观点和价值取向与尼克松几乎完全一致。但是，他在审判尼克松案子时却是最无情无义的一个人，他甚至说他终身遗憾的就是没有能够把尼克松投进监狱。因此，我们有必要确立国家宪法和法律至上的观念，并在党内纪律建设中不断强化，同时把党内纪律和国家法律更好地统一衔接起来，坚决杜绝党内法规影响国家法律执行的情况，确保国家法律的实施，以国家法治化推进政党法治化，保证党内法规和党纪的严格执行。

总之，在提高党内法规建设的科学化水平上，我们要大力提高具体法规的规范化水平、不同法规的系统化水平和党内法规与国家法律的协同化水平，在此基础上，还要强化党内法规的规划，编制五年规划应该说开了一个好头，因为这有利于加强党内法规建设的顶层设计和整体布局，明确法规制定的时间表和路线图，保证其系统性、协调性和前瞻性；要强化党内法规的严格执行，执行虽难，但只要认真、严格、一视同仁去落实就不难，在这一方面，十八大以来全党认真落实八项规定成效显著就是一个很好的例证。提高党内法规建设的科学化水平对全党工作具有根本性意义，这项工作做好了，全面提高党的建设科学化水平就有了可靠的依托。

参考文献：

[1]列宁全集（第41卷）[M].北京：人民出版社，1986.