大众媒体对政策议程建构的影响分析——以《南方周末》“高考”议题为样本

马翠军 朱文芳

(1.中央编译局，北京100032;2.河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封475001)

一、前言

政策议程，是“政府官员以及与其相关的政府外人员在任何给定时间认真关注的问题进行的编目”，它决定了政府关注问题的范围和优先顺序［1］4。随着社会信息化程度的提高，大众媒体愈加显示其政治功能，在西方国家被称为“第四种权力”;媒体对政策问题建构、议程设置、政策制定影响的研究文献也有一定积累。在研究内容上，传播学研究的侧重点多为媒体自身建设及媒体的社会功能，较少从政策学的角度去探讨大众媒体的议程设置功能，例如张洁、卢亦涵等虽从传播学的研究角度针对媒体“高考”报道进行了研究［2］［3］，但是并未对媒体不同的建构方式对议程建构的影响作系统分析;在研究方法上，从宏观上进行理论分析的比较多，而运用具体事例，特别是文本研究法进行微观研究的较少［4］。基于此，本文将从政策分析的角度，选择特定的媒体样本，探讨大众传媒对议程建构的影响。

二、研究方法与设计

以2008年至2012年五年间刊登在《南方周末》上的244篇“高考”新闻文章为样本，结合2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(以下简称《纲要》)，分析媒体对政策议程建构的影响方式和特征。

《南方周末》自1984年创刊以来，“民间”身份特征突出［5］，每期以170万份的发行量成为我国最大的综合性新闻周报，被美国《纽约时报》誉为“中国最具影响力的自由主义报纸”。以“高考”议题为实证内容，是因为这一问题关涉全社会而又不敏感，具有作为“议题”的本质特性。由于大众媒体报道频率、来源身份、表述方式等因素可能都会影响政策议程过程，所以建构了四个类目。

(一)议题构成

议题构成直观反映媒体关注社会问题的重点及塑造和引导民意的方向，并以此决定媒体对政府决策的影响程度［6］。具体的“高考”议题构成包括:1.教育体制(改革);2.上不起大学;3.考试内容;4.学生/教师的基本状态;5.填报志愿;6.高校招生;7.高考舞弊;8.高考加分;9.异地高考;10.国内外比较;11.其他。

(二)内容来源

内容来源是指文本作者的身份。内容来源通常反映着一个社会问题的社会关注广泛程度、群体利益关联度，同时也反映了一个媒体的公共性程度。具体包括:1.专家或学者;2.政府部门或官员;3.学生或家长;4.教师或其他工作人员;5.本报记者或其他媒体人;6.转述其他媒体的报道;7.其他身份。

(三)版面设计

版面设计反映了各版面在纸质媒体中的权重，不同的版面安排传达的消息和代表的意义不同，将议题放在不同的版面对政府议程的设置也会有不同的影响。《南方周末》从2008年到2012年的版面设计除了重大节假日以外一直未变，分别为:1.本期头条;2.新闻;3.时局;4.评论;5.经济;6.文化;7.其他等七个版块。

(四)文本语气

新闻文本的语气倾向不仅代表着媒体和作者所要传达的态度和立场，同时也说明了媒体建构问题的方式。新闻文本的语气无外乎三种类型［7］:1.正面:包括鼓励、赞扬、肯定、支持、号召等语气;2.中性:表现为作者没有强烈的正面或负面的价值判断，而是一种价值中立的客观描述;3.负面:包含批评、不满、愤怒、质疑、谴责等。

三、媒体对议程建构的影响:基于样本统计数据的实证分析

研究样本共244篇，其中2008年19篇，2009年79篇，2010年72篇，2011年44篇，2012年30篇。具体的数据分布如下(见图1)。

图1 年度高考议题新闻文本数量分布图

从图1可以清晰看出，有关“高考”议题的新闻报道的年度分布是不均衡的，2009年相对2008年的报道大幅增多并达到五年中的峰值，2011年趋于缓和。2010《纲要》出台，政策出台前社会问题的不断酝酿以及政策出台后引发的广泛探讨是造成2009年和2010年数值偏高的直接原因。

(一)议题构成

议题主要集中在体制改革、师生状态、招生考试等10个方面，其对议程建构的影响从议题内容年度分布(表1)和各议题间的相对比例(图2)展开分析。

表1 2008－2012年议题内容统计

图2 《南方周末》2008－2012年高考议题分布图

由图2可以看出，《南方周末》关于“高考”议题的关注重点集中在教育体制和学生/教师的基本状态上，这两项的新闻报道数量占到总量的46%。探讨高考体制本身问题及建议措施是《南方周末》有关“高考”议题的主流声音，反映学生和教师的呼声是其尊重目标群体诉求的表现。与此相对应，《纲要》中着重表述了有关教育体制改革的内容，如人才培养体制改革和考试招生制度改革，提出以考试招生制度改革为突破口，克服一考定终身的弊端，推进素质教育实施和创新人才培养。

在高校招生的31篇报道中，其中约有86%的新闻报道是探讨自主招生问题，另外约有14%的文章探讨港澳台以及国际院校在国内的招生计划。《纲要》第十二章对于完善高等学校考试招生制度作了详细说明，建立健全有利于促进入学机会公平、有利于优秀人才选拔的多元录取机制。

填报志愿、考试内容、高考加分、异地高考、高考舞弊、上不起大学等议题所占的比例比较小，是因为这些议题作为考试招生制度的负面后果其重要性被掩盖了。

通过媒体文本与政策文本的对比分析，可以看出媒体集中谈论的话题很容易输入政府议程，产生政策输出，而政策的出台同时也会推动媒介议程的建立。

(二)内容来源

内容来源集中在学者、政府官员、家长、媒体、学校等个人或团体，其对议程建构的影响从来源年度分布(表2)和来源种类的相对比例(图3)进行分析。

表2 2008－2012年议题来源统计

图3 新闻文本内容来源分布图

如图3所示，本报记者或其他媒体人、学生或家长以及专家学者的声音占据了83%的份额，而来自于其他媒体、教师以及政府的声音却只占到总数的17%。这一数据的分布也与“高考”议题的数据分布基本吻合。记者的报道传达着媒体自身的声音，也体现着媒体自身的价值取向，是媒体独立意识的体现。

学生和家长是高考制度的直接目标群体，他们的情绪和反映的焦点事件，具有很强的共识性，容易形成政府议题 。2012年2月，“评论”版面刊登了一篇题为《高校自招，别忘了郊区学生》的报道，作者为北京密云二中高二学生，反映郊区学生不能与市区学生享受高校自主招生的同等待遇，同时希望高校自主招生的名额能够照顾到郊区学生。这个问题借助《南方周末》这一公共平台，赢得了社会共识，为进入政府议程提供了原动力。

而专家学者多是针对高考存在的问题提供意见和政策性建议，为社会问题进入政府议程提供理性分析。2012年11月，《南方周末》刊登了华南理工大学法律系主任夏正林的一篇荐文《应允许“异地考生”就地参加2013年高考》，作者就异地高考问题提出了自己的意见和建议。随后，部分地市就有相应的政策回应，比如2013年12月底上海市出台《关于来沪人员随迁子女就读本市各级各类学校的实施意见》，明确规定随迁子女只要符合相关条件即可在上海本地参加2014年高考，与该学者提出的政策建议不谋而合。由此可见，专家学者的声音对于“高考”议题从公众议程进入政府议程提供了有效助推力。

值得注意的是，在消息来源上，政府官员的比例是最低的，仅有2%的份额。这与《南方周末》的征稿对象有关，也与官员反映问题的渠道构成有关。

总体上来看，《南方周末》通过反映不同群体的诉求，弱化了目标群体在政策制定中“不在场”的消极性后果，为议程的建立起到推动作用。

(三)版面设计

版面为头条、新闻、时局、评论、经济、文化等6个，其对议程建构的影响从议题所在版面类型的年度分布(表3)和各版面比例(图4)进行分析。

表3 2008－2012年议题版面分布统计

图4 新闻文本版面设计分布图

从统计数据来看，“高考”议题的报道在“评论”版面中出现的频率最高，达到了70%的比例，其次在“新闻”版中出现的频率为18%，而在“时局”、“文化”、“本期头条”、“经济”等版面中出现的频率较少。

评论版与其他版面相比具有明显特质，一方面是作者身份没有限制，只要是对时事问题反映观点，都有可能被采纳，具有普适性和公共性;另一方面，评论版的文章短小精炼，问题反映方式更直接，表述更通俗易懂，受众面广泛。另外一个不言自明的事实，是《南方周末》评论版在官方和民众心目中的地位非常高。议题出现在评论版面会增加政府的重视程度。

《南方周末》第1303期以1500字符的版面刊登了《我被中国教育逼疯了》一文，作者是一名高三学生，用近乎绝望的语气诉说“中国教育”的弊端。此文刊出后，又相继刊出三篇回应性文章，分别为研究生李骏骧的《我们都是教育的受害者》、教育厅前副厅长刘国仁的《我“孤单”的教改经历——回应“我被中国教育逼疯了”》和文教局职员李亚敏《教师也被逼疯了——回应“我被中国教育逼疯了”》。以“高考”为首的中国教育体制改革议题的多元主体讨论格局基本形成。

从版面的设计上来看，《南方周末》虽不是专门的教育类报纸，但一直在力举推动“高考”议程的建立，把其重要精力放在评论版和新闻版，以讨论对话、建言献策、描述现状等方式突出“高考”议题的重要性，无形中推动着政府议程的建立和社会问题的解决。

(四)文本语气

语气分为正面报道、中性描述、社会批判三种类型，语气形式对议程建构的影响从其年度分布(表4)和每种语气报道相对比例(图5)来分析。

表4 2008－2012年议题报道语气统计

图5 新闻文本语气分布图

《南方周末》在文本语气上突出批判性特点(62%)，主要分布在评论版面，当然，这与评论版的批判性功能相适应。在议程设置过程中，常常以彰显问题的严重性和紧迫性为起点，引起社会舆论和官方关注后，再进行理性分析，听取各方建议，为议题进入政府议程提供条件，这也符合议题自身发展的规律。正如哈贝马斯所言，在公共领域中，民众所讨论的主题应以批判公共事务为主，去践行“理性—批判”的公共领域精神［8］。赞扬性的正面态度(16%)和不包含任何明显价值判断的中性语气(22%)较少呈现。因为“歌功颂德，一味的赞美，那不是媒体，也不是新闻，那是宣传机构”［9］。同时也反映出《南方周末》在议程建构过程中，选择了直接呈现问题的方式以引起官方注意和民众共鸣，增强政府解决社会问题的紧迫性。

四、结论

通过实证分析，得出如下结论。《南方周末》在影响议程建构过程中采用了以下几种方式:第一，反复报道某一议题，巩固该议题的地位。只有通过连续不断的报道，才能有效确定某一议题在公众心目中的地位以引起人们对该议题的关注。第二，为社会公众协商交流提供公共平台。大众媒介通过版面的设置、内容来源的选择、议题结构安排等方式让不同社会公众针对某一议题对话和交流成为可能。第三，有效传达媒体自身、专家学者、利益相关人和其他社会公众的诉求，对政府形成外在压力，促进政策调整。第四，批判性铸造强大舆论压力。面对大众媒体越来越大胆的批判风格，政府不得不回应强大的舆论压力，作出相应的变革以回应民意。

在议程建构过程中，媒体与官方应该达到良性互动。对于大众媒体而言，在把握议题广泛性的同时需重点突出中心议题，以关注目标群体本身的诉求为主，注重适时体现专家学者的意见，尤其应当注重公共性建设，警惕少数控制;对于官方而言，应充分重视媒体的舆论导向和议程建构功能，提早关注媒体中有关目标群体及专家学者的声音，并积极回应媒体的需求，以体现政策制定的主动性，避免出现政策危机。

［1］约翰·W·金登.议程、备选方案与公共政策［M］.北京:中国人民大学出版社，2004.

［2］张洁.《光明日报》高考报道的框架分析及议题变迁［D］.兰州大学，2011.

［3］卢亦涵.《光明日报》中的高考世界——以1978—2010年的高考新闻为例［J］.湖北师范学院学报，2013(1).

［4］陈敏利.媒体艾滋病议题建构的实证研究——议程设置理论的视角［D］.武汉大学，2011.

［5］敬甫.《人民日报》与《南方周末》建构教改公共议题之比较［D］.中国青年政治学院，2011.

［6］姜红，许超众.从“斗士”到“智者”:舆论监督的话语转型——新世纪以来《南方周末》文本分析［J］.新闻与传播评论，2008(10).

［7］陈堂发.政策议题建构中的新闻报道作用分析［J］.南京社会科学，2008(4).

［8］陈韬文.传媒的公共性是传媒研究的核心议题［J］.传播与社会学刊，2009(8).

［9］赵玉峰.论公共政策议程建立过程中媒体的影响［J］.四川行政学院学报，2007(4).