以均衡促进教育 以教育提振经济——《美国教育部2011－2014年度战略规划》解读

姜峰 刘琴

(西北师范大学教育学院，甘肃 兰州730070)

美国总统奥巴马在2009年就职后的第一次国会演讲中对美国教育表现出了雄心壮志:“到2020年我们将再次成为世界上大学毕业率第一的国家。”并指出，“今天在教育上战胜我们的国家，明天就能在经济上战胜我们”［1］。为了给美国的所有公民提供从幼儿到成人世界一流的教育，保证其能顺利进入大学和做好就职准备，美国教育部于2011年6月17日提出了《美国教育部2011－2014年度战略规划》(U.S.Department of Education Strategic Plan for Fiscal Years 2011－2014)(以下简称“11－14规划》”)。该教育战略规划不仅承担着提高教育整体水平的职责，而且还肩负着使全美各领域从金融危机中复苏的政治任务，因此教育改革政策在引起社会公众关注的同时，也引发了学术界的深刻反思。

一、政策背景与使命

进入21世纪以来，美国学生学业成绩表现越来越不佳，教育面临越来越大的压力。在国际学生评估项目PISA(Program for International Student Assessment)考试中，美国学生各科平均成绩均低于成员国的平均成绩［2］。2008年，美国高中辍学率高达25%，高中毕业后再接受高一级教育时至少需要补习一门课程的人数达40%。这使美国25－34岁之间的大学毕业率由以前的全球第1位降到目前的第16位，并且这一差距还在不断拉大。同时，多达1500万的高中毕业生在经济上需要扶持，其中大量少数族裔学生属于特困生。奥巴马总统在关于全面教育改革计划的讲话中指出:“我们的教育体系岌岌可危、基础教育教师质量不高，学生成绩下降，致使我们难以与其他国家竞争。”［3］

面对教育存在的问题，《11－14规划》提出教育部的使命就是通过确保受教育机会均等和推进卓越教育以提升学生的学业成绩，为构建美国全面而有竞争力的教育体系做好准备，以应对经济全球化背景下的经济竞争。这也是美国国家教育战略未来的发展趋势，即:以均衡促教育，以教育提振经济，以优化教育体系、提升教育部职能作为促进教育与提振经济的切入点。

二、《11－14规划》框架解读

《11－14规划》是一份为实现奥巴马总统2020年世界大学毕业率第一的国家目标而制定的国家教育战略文件。首先，是从最基础的早期教育的普及与推进抓起，使每一个适龄儿童都有接受优质早期教育的机会;其次，通过教育资源均衡，使优秀教师和杰出校长能均衡于各个学校，以此提高学生的学业成绩，使高中毕业率大大提升，为其上大学和就业做好准备。为了顺利实现以上目标，教育体系的优化和教育部职能的提升，将成为2020年目标实现的有力支柱。

这一计划将教育部未来长期的工作与奥巴马总统2020年目标紧密联系在一起。对美国今后的发展具有重大的指导意义，又被称为“国家成果目标”(National Outcome Goals)。这项工作包括以下6项目标，其中包括战略目标(见表1)和具体目标。

表1 美国《11－14规划》教育战略规划的目标框架［1］

(一)早期教育目标

奥巴马政府认为，早期教育关系到孩子的未来，也关系到国家的未来，甚至关系到世界的未来［4］。为确保所有孩子在最合适的年龄都能做好学习的准备，《11－14规划》一开始就要求早期教育必须惠及每一个幼儿，尤其要关注残障和英语学习不足的弱势孩童，以确保其认知能力和语言技能的发展。早期教育目标的实现主要从以下两个方面展开。

1.增加高需求群体参与高质量早期学习项目的数量

高质量的早期教育是确保教育成功的关键。为此，《11－14规划》要求加强对来自低收入家庭的婴幼儿和学龄前儿童参与早期学习计划的关注。通过对弱势儿童的关注，将有更多的高需求的儿童被纳入到高质量的早期学习活动中，尤其是要把残疾幼儿纳入到早期教育项目中。对人口基数大，由于各种原因参与早期教育计划人数较少的社区，教育部将投入更多的资金支持。高质量早期学习项目的资金分配主要体现在教育提升项目和特别教育两个方面，具体资金分配如表2所示。

表2 高质量早期学习项目资金分配表(单位:百万美元)［5］

2.提升早教者的综合水平，建立综合的早期教育评估系统

为提高早期教育的教学效果，提高幼儿的健康状况、社会情感和认知水平，《11－14规划》要求制定早期教育者专业知识和能力水平标准，提升早期教育者的入职水准。其具体标准有:师德修养，熟知早教工作，积极参加园中早教科研工作，注重安全卫生工作，并能做好与家长沟通的工作。同时，联邦政府还提高了对早期教育者专业发展的资金投入与支持，并开展专业培训模式，设立专项培训基金，这对将来优秀早期教育者团队的发展起着举足轻重的作用。

为提高政府早期教育计划的实施与完成能力，《11－14规划》要求加速早期教育项目在全国范围内的普及与实施，并制定质量标准对其加以评估。在力争上游的早期教育项目(The Race to the Top－Early Learning Challenge，简称 RTT－ELC)基础上，制定全国范围内的分级质量评价和有效性评估系统的改进计划，改进早期教育项目综合评价系统，尤其是从出生到三年级的早期学习综合性评估系统。新开发的早期教育项目评价系统的改进和资金及技术援助方案，是以事实为基础的综合性幼儿学习评估系统和方法。

(二)中小学教育目标

美国是一个多民族移民大国，国内的少数民族、外来移民英语能力不足者和残疾学生辍学人数不断上升，成了美国高中学生辍学率居高不下的主要原因之一。在《11－14规划》中，教育部要求各州参照均衡、有效和可信的国际评估标准，制定各州的评估标准。

1.搭建制定优秀教师入职标准的平台

教师专业水平的高低对学生学业的重要性是不言而喻的。《11－14规划》中专注教师专业水平的发展和学校领导者办事效率的提升，使提高学生成绩至关重要的环节发挥效用。具体措施有:增加拥有综合教师评估系统的学区数量，并对2012－2014年的达标数量作出明确的规定，分别为250所、500所、510所;增加能满足州际需求的教师评估和支持系统州数，由2011年的13个州(含华盛顿特区)，增加到2012－2014年分别为17、26、35个。同时，要求增加数学和科学领域教师的比例，具体是到2012年分别为78%和91%。

在优秀科技人才培养方面，首先要提高教师在科学、技术、工程和数学(Science，Technology，Engineering，and Mathematics，简称 STEM)专业方面的技术水平，并加强教学和再学习能力。为此，按照《11－14规划》中的新提案，专门拨付了支持教师、校长STEM方面进一步提高的专项资金1.5亿美元，州拨款24.67亿美元，还有4亿美元的创新奖励基金，同时开发和使用相关的教学工具、提供定期的培训和其他资源。

2.学校和社区共同创造良好的学习氛围

良好学习氛围的创建，安全是不可或缺和首要的。为提高学生成绩，坚决杜绝校园暴力事件和性侵犯等不法行为的发生是《11－14规划》明确提出的。在一些贫穷社区，以社区间合作为主要形式筹集基金，加强对校园安全的监控。社区基金为全方位支持的学校社区合作模式增加获得大量知识的学时或学年，并为丰富学生的校内活动提供全面的经费支持，包括体验式学习的机会，延长与教师合作、交流的时间。

(三)高中后教育目标

完成百万以上公民获得学士或副学士学位，培养足够的科学、技术、工程和数学领域方面的人才是实现奥巴马2020年目标的重要组成部分。为此，《11－14规划》提出以下两点具体措施。

1.缩小高等教育入学机会差距

美国教育部要求，实施高效的联邦学生资助计划，以缩小高等教育入学机会差距。对于在提供广泛高等教育入学机会的高校和在控制或减少高等教育成本方面表现较佳的机构，州政府将予以奖励。并且这些学校要确保高质量的高等教育，让每一位作为消费者的学生对教育机构内的运转有足够的了解，进而作出正确的决定。将高等教育能力的提升与中小学教育、经济、政府及市场对劳动力的需求，尤其是科学、技术、工程和数学方面的人才需求紧密联系。

2.增加证书的获取人数

社区学院和低收入家庭的学生是教育部项目支持的重点对象，是以自毕业后第一年的成功和进步为主要帮扶的依据。其中，基金项目和服务主要满足成人学习者(包括那些阅读能力、写作能力和数学技能低及英语识字率最低的人)、工人、频繁跳槽者、移民和曾进过监狱的人。同时，与其他机构合作建立一个全面、一致的联邦STEM策略，并最大限度地在成人感兴趣的方面创造就业机会，尤其要依附于高需求的STEM教学领域。因为，教育与科学已成为互相联系、互相促进和推动社会经济繁荣的重要因素。

(四)教育均衡发展目标

据2009－2010年度民权数据采集汇报(the Civil Rights Data Collection，简称CRDC)调查结果显示，相比白人学生80%的在校率，黑人适龄上学儿童只有67%［6］。虽然美国公立学校为每个孩子敞开了教育的大门，但这并不意味着所有的孩子都能受到平等的教育，黑人、移民、少数民族和低收入阶层等弱势群体家庭的孩子在分享教育资源、获得教育机会方面受到很大的限制。美国有一半以上的学校辍学率高达12%，其中黑人学生和西班牙裔学生的辍学人数占2/3，残疾学生中也有2/3还未获得毕业证书就离开学校，这表明黑人、西班牙裔学生与白人学生还具有很大的差距。美国教育在各个阶段、各个层面的不均衡发展，既影响社会的稳定与团结，又影响社会的进步与发展。这就要求教育部均衡其职能，进而均衡其效果，促进各方的共同发展。

1.通过教育部制定项目和活动，使教育均衡发展更进一步

首先，在教育部的项目中进一步加强和协调各级教育的均衡发展，尤其增加参与早期教育计划的人数。其次，不分肤色、种族，为每一位学生创造安全、优良的校园环境，确保学生免遭校园暴力和因肤色、种族不同的歧视，为教育均衡发展创造良好的社会环境。最后，通过多渠道的资助使那些长期以来未被充分关注的少数民族学生享有更多的教育机会、更优质的教育资源，为他们上大学和获得培训机会打好基础，保证其最终顺利完成就业安置。

2.促使优质教育资源均衡，政府所采取的措施

为落实公民权利，增强学生及其家长的权利意识，确保每一位公民有平等受教育的机会，并提高他们在社区内维护自身权利和权益的能力，政府在各州内大力宣讲民事权利的法律知识;在公民权利范围之内，鼓励他们追求法律赋予其享受公平教育的权利，确保每个公民个人诉讼的权利以合法程序进行。《11－14规划》中有关教育资源均衡主要包括:确保学生拥有安全的校园文化;确保一切教育资源的公平分配;确保英语学习不足者可以获得特别服务支持;确保学校包括特许学校，不进行歧视性招生或隔离教学等。

(五)优化教育体系、提升教育部职能目标

1.教育体系的优化

一个国家教育体系的优化与否，对整个国家的教育发展起着举足轻重的作用。要达到总统的2020年目标，就需要有现代信息技术支持的更优、更强的教育体系。为此，《11－14规划》提出，教育部要在国家、州和地方各级职能部门建构一个高效的教育体系，以准确、全面地收集教育数据。为实现这一目标，教育部研发了新的数据系统，并有效监控该数据系统的数据收集与使用。2011－2013年这三年，教育部分别为该系统的建设拨付8.90、8.71、9.24亿美元。详细分配情况如表3所示。

表3 教育体系优化资金分配(单位:百万美元)［5］

在经费总额中，给各个确定部门分拨经费的同时，还留有一部分资金，以进一步满足完善教育体系优化的项目经费需求。在经费投入后，教育体系优化过程中要满足以下几个条件:(1)收集及时、可信、有价值的数据;(2)通过信息技术多重研究和评价教育部的决策;(3)呈现增加教育需求和提高教育绩效的相关可信信息;(4)促进新而有效的策略、规划与教育技术的发展和广泛应用。

2.教育部职能的提升

有数据显示，2011年联邦政府在大型联邦机构最佳工作场所的政府调查报告中，33个机构中的60名职员，教育部排第29位［7］。有鉴于此，联邦政府在《11－14规划》中强调教育部提高其自身的职能，尤其加强领导人的领导技能。

在教育部内部持续打造高学历、高技能的职员团队，鼓励合作、改进绩效文化，寄希望于领导能力和组织能力强的职员给予别的职员指导，加强同事之间的沟通与了解，使全能的综合性人才在教育部内得到均衡发展，进一步推动教育改革进程。具体做法如下:通过综合的风险管理和拨款监测机制，提升教育部的项目绩效;在教育部建立一个有效的相关机构，以保证各州教育改革和资金分配的顺利完成，促进学生成绩提高;通过信息技术和绩效管理系统提升工作效率。

三、从《11－14规划》看美国教育发展的新走向

通过以上分析我们可以清晰地看出，美国政府通过整合一切教育资源，促进教育均衡发展的愿望极为迫切。其未来的教育发展目标也十分清晰，就是从提升教育者入职标准、优化教育机构入手，以优化教育体系、提升教育部职能作为促教育与救经济的切入点，即以均衡促进教育，以教育拯救经济。

(一)以均衡促进教育

从教育经济学角度来看，“教育均衡发展包括受教育机会均等、教育资源配置均衡、教育过程均衡、教育质量和教育结果均衡”［8］。《11－14规划》中指出，教育机会均等的首要前提是每一位美国公民的权利都能得到实现。而入学机会的均衡应从最关键的早期教育抓起，使每一个美国公民都有受教育的权利与机会，不分肤色、种族。

为确保每一位美国公民享受均等入学教育、资源配置，自2011年《11－14规划》开始实施至今，美国政府三年分别投入 14.36、14.35、14.38 亿美元，这三个财政年度资金支付细节如表4所示。

表4 均衡教育的资金分配(单位:百万美元)［5］

(二)以教育提振经济

2009年美国爆发了金融危机。奥巴马将提高人力资本和技术进步作为应对危机的有效途径，于2009年2月17日，签署了“美国复苏与再投资计划”，以应对自大萧条以来最严重危机。该项法案规定，为增加就业、复苏经济，联邦政府将在教育领域投入1000多亿美元，这样做不仅可以挽救或创造出数十万个幼儿教育、基础教育和高等教育的就业机会，对经济复苏产生直接刺激作用，而且通过实施学校现代化建设项目，额外产生数千个建筑业就业机会。此外，法案还将通过提高助学金和学费税收抵免等政策来满足更多年轻人接受高等教育的愿望［9］。

2010年1月，奥巴马发表上任一年来的国情咨文演讲，再次强调对抗经济危机、增加就业最好的办法乃是创建“世界一流的教育”。奥巴马政府要求各州提高教育标准，更新教育评价，改善优质教育资源分配不均，关注弱势学生群体。2011年出台的《11－14规划》教育政策既有教育对个体发展的促进作用，也有改善人口质量、提高人口素质的作用，又有提高国民人力资本、促进国民收入和经济增长的作用，同时以均衡教育资源推进教育发展的策略，对美国在全球经济时代的竞争提供强有力的支持。

(三)找准促进教育与提振经济的切入点

通过更好更广泛的资源共享、调研评价、制度透明化和创新能力的培养，使教育培养出更多市场经济所需要的人才，进而促进经济发展，是实现奥巴马总统2020年目标的基本措施，为此，《11－14规划》要求建立信息化和创新性更好更强的教学系统，同时要拥有更强大和综合的数据系统。

在资源共享方面，要通过及时、高质量的数据支持，促进合作型纵向数据库系统的创建。教育部将帮助各州发展州际数据系统，设立自主数据标准，提高教职员工使用数据的能力，以达到提高教学水平的目的，在保护学生隐私的情况下建立学生数据库。

在调研评价方面，采用多重调研评价方式以支持教育进步和部门决策，国家、州和地区将得益于共享的调查研究成果，反过来为进一步调研评价提供数据和信息支持，并积极组织协同调研评价方式，以取得更好的调研成果。

在透明度方面，提倡呈现相关可靠的信息，而不是一味地维护学生的隐私。在向教育团体和民众提供及时可靠的信息时，学生也需要一定的知情权，这样所有的教育参与者就能团结一致，在良好的环境下工作，相互学习，共同提高。

在创新能力方面，加强新政策、新技术、新战略的发展与采纳。教育部支持各州、各地区与各利益相关者的联合创新，并在教育创新的奖励资金使用上设置优先申请权。

纵观教育发展与经济的关系，教育体系的优化及教育部职能的提升将促进教育的发展，《11－14规划》将带领美国教育走向以均衡促进教育，以教育提振经济的繁荣发展之路。

［1］ U.S.Department of Education Strategic Plan for Fiscal Years 2011 － 2014 ［EB/OL］.http://www2.ed.gov/about/reports/strat/plan2011－14/draft－strategic－plan.pdf，2012 －11 －17.

［2］The Wall Street Journal Staff.Obama’s Remarks on Education ［EB/OL］.http://blogs.wsj.com/washwire/2009/03/10/obamas－remarks－on－education－2/tab/article/.2012 －12 －13.

［3］U.S.Department of Education，NCES，2008 – 09 IPEDS.［EB/OL］.http://www.wsws.org/en/articles/2008/04/scho－a03.html，2012 －12 －13.

［4］徐曼.美国奥巴马政府的教育行动议程及启示［J］.当代教育科学，2009(17).

［5］Fiscal Year 2013 Annual Performance Plan.［EB/OL］.http://www2.ed.gov/about/reports/annual/index.html.2012－12－28/2013－04－12.

［6］U.S.Department of Education，Office for Civil Rights，Civil Rights Data Collection，School Year［EB/OL］.http://www2.ed.gov/about/offices/list/ocr/data.html，2012 －11－20.

［7］Partnership for Public Service and American University，The Best Places to Work in the Federal Government 2010 Rankings［EB/OL］.http://www.bestplacestowork.org/，2012－11－30.

［8］翟博.中国基础教育均衡发展实证分析［J］.教育研究，2007(7).

［9］American Recovery and Reinvestment Act of 2009［EB/OL］.http://en.wikipedia.org/wiki/American_Recovery_and_Reinvestment_Act_of_2009，2013 －03 －25.