解读《管子·牧民》之治国“十一经”

程梅花

(阜阳师范学院学报编辑部，安徽阜阳236041)

《管子·牧民》篇可以视为全书主要治国方略的概述，包括德法并重的方略、优先发展农业的战略、以民为本的发展理念等。全篇虽分为“国颂”、“四维”、“四顺”、“十一经”、“六亲五法”五个部分，但其中“十一经”部分可以囊括其余四部分的论旨。因此，“十一经”既可视为《牧民》的要旨，也可说是整个《管子》治国方略的纲领。由此切入，可以既简要又系统地把握《管子》治国方略，为《管子》思想的继承、借鉴、批判、反思提供一个文本解读的基础。

“十一经”即治国者应当遵循的十一项原则。原文如下:

错国于不倾之地，积于不涸之仓，藏于不竭之府，下令于流水之原，使民于不争之官。明必死之路，开必得之门。不为不可成，不求不可得，不处不可久，不行不可复。

错国于不倾之地者，授有德也;积于不涸之仓者，务五谷也;藏于不竭之府者，养桑麻育六畜也;下令于流水之原者，令顺民心也;使民于不争之官者，使各为其所长也;明必死之路者，严刑罚也;开必得之门者，信庆赏也;不为不可成者，量民力也;不求不可得者，不强民以其所恶也;不处不可久者，不偷取一时也;不行不可复者，不欺其民也。故授有德，则国安;务五谷，则食足;养桑麻育六畜，则民富;令顺民心，则威令行;使民各为其所长，则用备;严刑罚，则民远邪;信庆赏，则民轻难;量民力，则事无不成;不强民以其所恶;则诈伪不生;不偷取一时，则民无怨心;不欺其民，则下亲其上。

上述文本内容可依据其内在逻辑解析为下表:

这十一条原则，可归结为三个方面，即用人、经济、政令。

一、用得其人

用人原则有两条，可分为两个层面:一是治权的最高层，二是中下层职能主管官员。

(一)授有德

“错国于不倾之地”是指治国者要以国家政权、主权的稳固为根本目标。这项原则看似多余，身为统治者，谁会不希望自己所统治的国家政权、主权长久稳固。话虽如此，反观历史，却又不乏因一时、一己之贪欲好恶，把这一目标置诸脑后者。除此之外，古往今来也都常见人们被一时、一地、一事之得失所蒙蔽而忘却根本目标的现象。总之，将工具与目标、短期目标与长远目标、局部目标与全局目标等相混淆甚至颠倒的人和事，并不罕见。《牧民》的作者首先明确治国的目标原则，不仅不多余，而且既有远见，也合乎逻辑。没有明确的目标，一切都将无从谈起。

“授有德”是治权授予的策略性原则。政权目标为何要以治权策略来实现呢?

这是因为在“家天下”的时代，一方面政权为帝王、国君所专有，治权则必须与人分担共享;另一方面是治权行使的效果直接关系着政权的稳固。所以，历代政治家、思想家在无法改变政权世袭制，帝王、国君的德能难以保障的情况下，都特别强调治权要用得其人，尤其是宰相要传贤。把政权的稳固寄托于治权的效力上，而治权能否得到有效行使，又取决于治权的实际掌控者。

在现代人看来，治权行使的效力不仅与行使者之“德”有关，也与其能力相关。为什么不以“授有能”或“授有才”为实现政权稳固目标的策略呢?

在德、能关系上，中国古代基本的观念是德才兼备，职位越高者，“德”越重要。尤其是最高管理者，他的根本职能是“得人”、“用人”，各项具体职能都有专人负责，他只要能把合适的人放到合适的位子上就行了。

《立政》篇作者与《牧民》篇作者的这一观点完全一致。《立政》篇认为，“治国有三本，而安国有四固”，“三本”是:

君之所审者三:一曰德不当其位，二曰功不当其禄，三曰能不当其官。此三本者，治乱之原也。

“四固”为:

君之所慎者四:一曰大德不至仁，不可以授国柄;二曰见贤不能让，不可与尊位;三曰罚避亲贵，不可使主兵;四曰不好本事，不务地利，而轻赋敛，不可与都邑。此四务者，安危之本也。

这里所谓的“国柄”显然不可能指政权，只能是治权。“三本”、“四固”决定着国家的治乱、安危，无论是治乱还是安危，第一项决定性因素都是位高权重者是否具有相应的大德至仁，即能否“授有德”。

(二)使民各为其所长

“授有德”和“使各为其所长”都是用人的原则，但前者是对国家的高层管理者、统治者而言的，对于不亲细务的高层来说，德是首要的;后者是对中下层职能主管和从业者而言的，对于政策法令的具体执行者来说，能力直接影响事情的成败。当然，具体执行者的道德品行也很重要，但与高层相比，道德标准可以放宽放低一些，只要大行不亏，小节可不拘，所谓不可求全责备，就是在这个意义上说的。对于高层管理者的道德素养则必须高标准、严要求，必须求全责备，否则，上有微疵，下必泛滥。孔子“君子之德风，小人之德草，草上之风必偃”(《论语·颜渊》)说的就是这个道理。

《管子·立政》篇“治国三本”中的第二条要求功与禄相对应，第三条要求能与官相对应，与《牧民》此项原则一致，都是强调官员的职责、权力、俸禄要与其能力、功绩相当，以后者决定前者。

知人善任，在使民的意义上，就是要因能授官，使其承担的职责和所从事的职业与其所具备的能力相对应，既要在大小上相应，又要在内涵上相应。天生我才必有用，每个人都有自己擅长的事情，也都有不擅长的事情，用其所长是高才，用其所短则是庸才，关键在于是否用得其所。

要善任首先要知人，在如何知人问题上，德、能也有所不同。很多关于知人的方法都是知德，如孔子所说的:“观其所由，察其所安。”《管子·形势》篇所讲的“訾讏之人，勿与任大。譕巨者可与远举，顾忧者可与致道”都是讲知德的。知人之能，最好的方法是试之以事，就像《尚书》所载尧对舜的考验一样，通过实践检验他的能力。然而，这种方法不可能用于每个人。比较可行的方法是让每个人在成长的过程中有一个自由展示自我的环境，这样既有利于各人顺其天赋而努力成才，又便于社会的选拔和任用。这种环境的形成，首先需要教育体制的改革和完善，其次需要社会选拔和任用机制的改革和完善。教育的范导主要在道德品质的养成上，能力的发展则需要多一些自由、多一些选择。社会对人才的选拔和任用机制则应该以所从事的工作对能力的需求为标准，而不是以职位的级别为标准，不顾具体工作职责的差别，同一级别用同一标准考核，这种机制是不科学的。

教育体制能给人自由成才的环境，用人机制可以因能授官。能否“使各为其所长”，不是治国者个人的德能问题，而是体制与机制建设的问题。这是《管子》与古代许多学者的用人观中所欠缺的一个视角。当今，同样需要用人所长、用得其所、因能授官，但如何知人、如何形成人才辈出的局面，应该多从教育和用人的体制与机制上深入研究。

二、发展生产是最有效的经济保障

“积于不涸之仓”和“藏于不竭之府”是两项经济原则，其中同样包含着目标和策略两个方面。“不涸”、“不竭”是治国的经济目标，治国者和老百姓都期望国家经济能够持续稳定地发展、经济生活有持久可靠的保障。“积”、“藏”是实现这一经济目标的策略，“积”、“藏”的具体方法是“务五谷”、“养桑麻育六畜”，用今天的话语表示，都是发展生产，在小农经济时代，当然主要是发展农业生产。

值得深思的有两点。

第一，仓、府本来都是相对封闭性的空间，其中所“积”、“藏”的也都是实体性的物品。作者却一反常识，将仓、府及其所积藏之物都动态化为开放的、过程性的存在。这是很有见地的。封闭性的仓、府和其中所积藏的实体性的物品，无论多么丰富，都有耗尽或腐败的一天，不可能为国家和国民的经济生活提供持久可靠的保障。只有持续稳定地发展生产，才能提供持久可靠的经济保障;只有将仓府开放，使其所积藏的物品流动，才有可能不涸、不竭。经济财富和一切事物一样，是运动中的存在。

通常都认为中国人重积蓄、轻投资和消费，是制约中国经济发展的精神阻力之一。而这种观念和习惯除了现实的原因之外，也有传统的影响。在中国传统的经济理念中，生产尚勤、消费从俭、投资戒贪求稳。现代人不惜冒高风险投资，是因为贪其可能的高回报，高风险高回报是商业社会的理财理念。中国传统农业社会的观念是一分耕耘一分收获，所以缺乏风险投资的意识。既很少投资，又很少消费，财富的流动性差，这正是小农经济的特点。所以，作者开放、流动的经济观念，应该不是小农经济社会的产物。春秋战国时期的齐国与当时的其他诸侯国相比，商品经济是最发达的，这应该是作者这种经济观念的根源。《管子·轻重》诸篇的经济理念也是开放、流动的。

作者实现这种经济理念的方法虽然是农业生产，但联系《管子·轻重》诸篇看，齐国的农业生产和商品流通是密切相关、相互作用、相互保障的。虽然《牧民》篇没有展开，但把“务五谷”“养桑麻育六畜”理解为包含流通环节在内的广义的生产，应该是大体不差的。

第二，“务五谷”“养桑麻育六畜”以积藏所要达到的效果是“食足”、“民富”。“食足”，是基本生存需求的持续满足。民，在先秦文献中虽常常与“人”同义，但在政治意义上，民主要是相对于君、臣而言的社会下层百姓。这个意义上的“民富”，有儒家藏富于民的意思。很显然，作者所寻求的“不涸”、“不竭”的持续经济保障，所要保障的并不是社会上层或经济富裕阶层超出基本生活需求之上的奢侈性的需求，而是社会下层或弱势群体基本的生活需求。而且，作者把这种经济保障纳入治国之经，即根本原则或纲纪的高度，表明在作者的观念中，这种经济保障是治国者应承担的责任，是治国的题中应有之义。这里体现着民本主义的治国理念。

三、政令畅通

政令畅通原则有五条，可归结为两个环节:一是政策法令的制定环节，二是执行环节。

(一)制定环节保障政令畅通的原则

制定环节的原则有两条，要旨是“令顺民心”。

“下令于流水之源”和“不求不可得”是治国者制定政策法令正反两面的策略性原则。下令、使民是治国施政的两个主要方式。治国者通过发布政令下达各种任务，制定各种政策，提出各种规范和要求。任何事情都要由具体的人来完成，使民就是把任务分派给具体的人或选派具体的人承担一定的任务。在这里，使民应该有两重含义:其一是指职能部门官员的任用;其二是指生产者的分工。

令行禁止，无疑是所有治国者、领导者、管理者的不二诉求。怎样才能实现这一诉求呢?作者给出的策略是“令顺民心”。令、禁虽出于君，行、止却在于民。当然也可以用高压政策、残暴手段迫使民行、止，但这种做法的效果不仅有限，而且不能持久，对于治国者来说，是既吃力又不讨好。如果政令像源头活水一样自然流畅，则治国者既省心又省力。要达到这种效果，治国者的功夫应在政策法令的制定之前和制定过程中。

政策法令要“顺民心”，制定之前治国者首先要知民心、晓民意，深入实际，切实了解民众的所思所想、所需所求。制定过程中，要有尊重民意的意识，充分认识到民心、民意对于治国安邦的意义，这样才能制定出符合民心、民意，为民众所认同和支持、乐于奉行的政策法令。《牧民》“四顺”曰:

政之所行，在顺民心;政之所废，在逆民心。民恶忧劳，我佚乐之;民恶贫贱，我富贵之;民恶危坠，我存安之;民恶灭绝，我生育之。能佚乐之，则民为之忧劳;能富贵之，则民为之贫贱;能存安之，则民为之危坠;能生育之，则民为之灭绝。故刑罚不足以畏其意，杀戮不足以服其心。故刑罚繁而意不恐，则令不行矣;杀戮众而心不服，则上位危矣。故从其四欲，则远者自亲;行其四恶，则近者叛之。

可见，以民之欲恶为施政的根据，才能得到民众对君国无私的奉献和忠心。

(二)执行环节保障政令畅通的原则

执行环节的原则有三条，可分为两个方面。

1.信赏必罚

“明必死之路”和“开必得之门”都是政策法令执行环节应遵循的原则，政策法令虽有很多种，但不外乎鼓励或要求有关方面和臣民做什么、怎么做，反对或禁止有关方面做什么、怎么做，亦即“令”和“禁”两种。赏，通常是对符合或遵循政策法令的行为的奖励;罚，则是对违背或不遵循政策法令的行为的惩罚。“严刑罚”、“信庆赏”，即严格执行，不徇私枉法，这样就不会产生侥幸心理和不信任。

“明必死之路”与法家以刑去刑的观点相似，所以说“严刑罚”则“民远邪”。《法法》篇说:

文有三宥，武毋一赦。惠者，多赦者也，先易而后难，久而不胜其祸;法者，先难而后易，久而不胜其福。故惠者，民之仇雠也;法者，民之父母也。

有罪不罚，法的威慑力就不复存在了，看似恩惠，实则是对犯罪的纵容与诱导，是害民之政;有罪必罚，看似严苛，实则是以秋肃之貌行春温之心，是爱民之举。

“开必得之门”，有功必赏，民才能为君国所用，因为相信自己的付出和牺牲能得到相应的回报，所以说“信庆赏”，则“民轻难”。这两项可用现代话语转换为四个原则:公开、公平、信用、自律。

“明”与“开”，说明先要让百姓知道“必得之门”在哪里，“必死之路”是什么。《立政》篇说:“凡将举事，令必先出。曰:事将为，其赏罚之数必先明之。”《枢言》篇也说:“明赏不费，明刑不暴，赏罚明则德之至者也。故先王贵明。”先明确公布相关政策法令，让民众知道“必得之门”才能“轻难”，明白“必死之路”才能“远邪”。

“必死”、“必得”包含公平、信用、自律三项原则。

首先，不因人废令，徇私枉法。《重令》篇说:

凡先王治国之器三，攻而毁之者六。……三器者何也?曰:号令也，斧钺也，禄赏也。六攻者何也?曰:亲也，贵也，货也，色也，巧佞也，玩好也。

如果亲者、贵者、有钱者、有姿色者、巧辩奸佞者、以玩好贿赂者，可以有罪不罚、重罪轻罚、无功得赏、微功重赏，那么，不仅不公平，而且背离了法令的信用原则。

其次，唯令是视。《重令》篇规定:“亏令者死，益令者死，不行令者死，留令者死，不从令者死。五者死而无赦，唯令是视。”《立政》篇也主张:“有不合于令之所谓者，虽有功利，则谓之专制，罪死不赦。”此论虽有高压之嫌，却有益于维护政策法令的权威性，是政策法令信用的保障。

最后，执法者不可例外，应率先守法，严格自律。《法法》篇说:“禁胜于身则令行于民矣。”《重令》篇的“六攻”通常都是借执法者之手来实现的。

2.不欺其民

“明必死之路”“开必得之门”也可纳入“不欺其民”的范畴，不严格依法赏功罚罪，也是欺民、不讲信用，但“不行不可复”，不只是政策法律执行的信用问题，还包括统治者、管理者言谈和承诺的真诚问题。“不欺其民”更侧重后者，所谓以心换心，“下亲其上”所要得到的是民众对君国的亲近之情，发自内心的真情只有用同样发自内心的真诚去交换。所以《形势》篇说:“四方所归，心行者也。”

四、有双重意义的两条原则

“不为不可成”与“不处不可久”两条，既是经济持续保障的原则，也是政令畅通的原则，有双重意义。

“不为不可成”的策略是“量民力”，即取之有度。包括税收之类取民财和兵役、徭役之类取民力甚至取民命两个方面。生产资料与劳动力结合，才能从事生产。税负过重，会使生产资料不足;兵役、徭役过多则使劳动力不足。二者都将使生产不能正常进行，这样的话，经济保障不仅难以为继，而且民众无力继续交租纳税，甚至会迫于生计而铤而走险。

《权修》篇说:

地之生财有时，民之用力有倦，而人君之欲无穷。以有时与有倦，养无穷之君，而度量不生于其间，则上下相疾也。是以臣有杀其君、子有杀其父者矣。故取于民有度，用之有止，国虽小必安;取于民无度，用之无止，国虽大必危。

不能量民力，不仅事无成，而且危及国家政权。而能否量民力的关键在君能否节制自己的无穷之欲，用之有止。

“不处不可久”的策略是“不偷取一时”，即着眼于长远利益，不贪图一时之乐。《霸形》篇载齐桓公对管仲说:“寡人有千岁之食，而无百岁之寿，今有疾病，姑乐乎!”于是沉迷于钟磬歌舞之乐。管子说:“此臣之所谓哀，非乐也。臣闻之，古者之言乐于钟磬之间者不如此言脱于口，而令行乎天下;游钟磬之间，而无四面兵革之忧。今君之事，言脱于口，令不得行于天下;在钟磬之间，而有四面兵革之忧。此臣之所谓哀，非乐也。”桓公之乐，不可久，管仲所谓古者之乐才是长久之乐。孟子“独乐乐”不如“众乐乐”，呼吁君主“与民同乐”，同样因为与民同乐才能长久，“偷取一时”之乐，通常都是建立在剥夺民众之乐的基础上的，必然招致民有怨心，遭到民众的反抗。只有令行禁止、天下无忧、与民同乐，才能“民无怨心”;民无怨心，才有长久之乐。

这些原则与策略，看似平常，细细品味，却饱含深意，不仅在中国古代影响深远，在当今社会依然值得深思与借鉴。