论互联网金融监管——基于美国监管经验的考察及审慎思考

李 真

(北京大学法学院，北京100871)

一、引言

迄今为止，以互联网为代表的新型信息技术已经为这个时代带来了很多颠覆性变革与冲击，如互联网已经对全球范围内的通讯、图书、商品零售等多领域产生了巨大影响。不仅如此，随着物联网、移动支付、第三方支付、社交网络、对大数据的深度挖掘以及现代集成信息技术的发展和普及，互联网也与金融产生了深度融合，“互联网金融”的诞生便是重要标志。目前，我国互联网金融发展迅速，成为传统金融强有力的补充。阿里巴巴的余额宝、腾讯的微信支付、雨后春笋般的P2P网络贷款平台以及阿里与腾讯入选首批民营银行试点，都预示着传统金融格局巨大变革的可能性。

互联网金融是金融创新的产物。美国著名的金融学家弗雷德里克·米什金(FredericS.Mishkin)认为，金融创新主要有三种类型:适应需求变化的创新，适应供给变化的创新和规避法律、政策监管的创新。而在产生金融创新的过程中，这三种动机经常相互交织［1］266。互联网金融在我国的诞生和飞速发展即体现了上述逻辑:(1)适应需求变化的原因:中国长期存在的金融抑制(Financial Repression)导致资金价格长期扭曲，远低于市场均衡水平;居民资金投向严重依赖储蓄，管制型名义存款利率一般都低于通货膨胀;股票市场多年不振。加之近年来对购房的限制，公众的投资理财需求得不到有效满足。(2)适应供给变化的原因:我国政府一直以来推动经济结构调整，因之产生了大量消费信贷需求，很多不能从正规金融得到满足;中小企业融资难问题日益突出，严重掣肘中国实体经济的正常运行;民间金融阳光化的诉求日盛，普惠金融的理念日益深入人心;部分实体经济企业在运营中积累了大量信息数据和风险控制经验，可以用于金融活动中，比如阿里巴巴、京东等电子商业服务公司［2］。(3)规避传统法律、政策监管的原因:我国长期以来对传统金融行业存在过度监管，法律、政策的触角伸展过长，规范、规制的问题过宽、过细，整体表现为宏观与微观结合的审慎性监管思路。因此，在一定程度上规避传统监管的范式使得金融创新的产物落地、发芽，是互联网金融诞生和发展的重要原因之一。

为了促进互联网金融这一新生行业的持续稳定发展，守住不发生系统性和区域性金融风险的底线，必须完善金融监管协调机制，切实加强行业监管。目前，全球的互联网金融监管，特别是法律监管实践基本还处于边摸索边发展的阶段，尚未形成全球性的监管参照体系。但鉴于美国的金融体系相对发达，互联网金融行业起步较早，以及美国对互联网金融行业进行规制的法律规范相对健全等因素，我国有必要学习、借鉴美国的监管经验。同时，以本土特色为基础，进行有效、合理的规范和引导，最终实现金融创新与法律监管之间总体性、动态性的平衡。

二、互联网金融概述

互联网金融是一个弹性很大、充满想象空间的概念，全球范围内并无统一范式。从一般意义上来说，互联网金融是指有别于传统的直接融资模式和间接融资模式，依托互联网技术、移动通信技术和社交网络等资源实现资金融通、支付和信息中介等业务的新型金融业态模式。从广义上讲，只要具备互联网“开放、平等、协作、分享”精神的金融业态都可统称为互联网金融。而从理论维度来说，任何涉及广义金融的互联网应用，都可以是互联网金融，包括但不限于第三方支付、在线理财产品的销售、信用评价审核、金融中介、金融电子商务、金融数据的收集与发布等模式。当前，在全球范围内，互联网金融主要包括移动支付和第三方支付、基于大数据的征信和网络贷款、P2P网络贷款、众筹融资、虚拟货币、网络金融交易平台以及泛渠道业务等七大类业态模式(见表1)。

互联网金融作为新生事物，其在全球范围内的存续与发展具有重要意义:当通过金融市场融资的项目成功率超过银行融资时，金融市场的活跃不仅有助于自身效率的改善，而且将通过与银行部门的互补性竞争，促进金融市场和银行部门双方效率的共同提升，从而大大提高金融体系的整体效率。因此，互联网创新金融模式的增多，不仅是多种融资方式的简单替代，而且是促进金融市场向成熟高效演变的重要助力。与此同时，互联网金融也关系到数以亿计的金融消费者、投资者等社会群体和相关产业链条的切身利益，影响着整个金融秩序乃至社会整体的稳定与健康发展。因此，在行业发展初期，更需要一个良好的外部监管环境来培育和滋养互联网金融行业。

表1 全球范围内互联网金融的主要业态模式

三、“他山之石”:美国互联网金融监管体系及经验

从法律理论的角度考量，监管的根本意义在于用国家(政府)的信用来为金融行为背书。金融价值的根基就是信用，而国家信用则是最安全、最为公众认可的。实现国家信用的重要途径就是制订完备的法律体系并严格遵守之。美国的金融监管体系最大的特点就是对规则的敬畏。从业人员和机构以及监管当局都必须依法办事，即“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。美国的法律对金融产品尤其是金融创新产品的规制相当完善、极其严苛，这保证了行业主体的规范运作以及行业整体的稳健发展。

(一)互联网金融的主要监管法律

1.《债务公平催收法案》。该法案自1978年3月20日正式生效。该法案旨在规定和约束债务追讨和催收行为，保护消费者信贷的合法权益。

2.《多德－弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》。该法案于2010年通过，被认为是20世纪30年代以来美国改革力度最大、影响最为深远的金融监管改革法案。该法案旨在改善金融体系问责制和透明度，促进美国的金融稳定，最终解决“大而不倒”(Too Big to Fail)问题，进一步保护纳税人利益和金融消费者合法权益。

3.《金融服务现代化法案》。1999年，克林顿政府提交监管改革绿皮书，并经国会通过，形成了《金融服务现代化法案》。该法案废除了1933年制定的《格拉斯－斯蒂格尔法案》的有关条款，从法律上消除了银行、证券、保险机构在业务范围上的边界，结束了长达66年的金融分业经营历史，开始了混业经营的新时代。此法案规定，金融机构应当确保客户数据安全，将数据保存在隐蔽的媒介中，必须采取特定的安全措施来保护数据存储以及传输安全。

4.《企业振兴法案》。2012年4月，美国总统奥巴马签署了《企业振兴法案》(Jumpstart Our Business Start－ups Act，简称“JOBS法案”)。该法案以改善小企业融资便利的“资本市场监管自由化”为导向，是对之前《萨克斯法案》“监管过度”导致上市小企业数量锐减和上市公司平均合规成本剧增等问题的法律修正。该法案意在通过放宽金融外部监管以达到鼓励美国中小企业(特别是小微企业)融资，扶植企业成长并创造出更多的就业机会的愿景。该法案基于美国强大的征信系统和良好的证券监管机制，划定众筹融资参与各方的权利与义务，以达到保护投资者和促进投融资的双向平衡。其主要内容包括:(1)对发行人的限制。第一，要求发行人必须在美国证监会(SEC)备案，并向投资者和众筹融资平台披露规定的信息，主要是财务报告、高管、董事以及持股20%以上股东的信息、募集用途、发行额以及募资达标过程中的定期报告。第二，不允许通过广告进行宣传，但是可以在众筹融资平台上进行宣传;披露支付给众筹融资平台的报酬。第三，每年应当向SEC和投资者提供公司运营情况和财务情况的报告。第四，每年通过众筹融资平台募集资金的总额不得超过100万美元。(2)对众筹融资平台的限制。第一，必须在SEC登记为经纪商或者集资门户，必须在自律监管性组织(SRO)登记注册。第二，必须向投资者披露募集资金的风险并对投资者进行风险教育。第三，在融资预定目标未能完成时，不得将所筹资金给予发行人;采取必要措施保护投资者的隐私权;禁止他人通过提供潜在投资者个人信息给众筹融资平台而获利。(3)对投资者进行适当性监管。第一，如果个人投资者的年收入或净资产少于10万美元，则投资限额为2000美元或者年收入或净资产5%中的较高者。第二，如果个人投资者的年收入或净资产中某项达到或者超过10万美元，则投资限额为该年收入或净资产的 10%［3］227－228。该法案的一系列规定，无疑为小微企业的快速成长打开了一个新的融资窗口。此外，该法案还对以众筹模式开展的互联网融资活动，包括但不限于融资准入规则、豁免权利、投资者身份等不同层面的问题都作出了翔实的规定，为规模庞大的小微企业发展注入了新的生机与活力［4］。

5.《公平信用卡支付法案》。该法案旨在保持消费者在信用卡消费中的一些合法权益。在网络金融消费者保护方面，该法案起到了巨大的作用。该法案规定，美国互联网消费者的信用卡被欺诈时，最大损失不得超过50美元。这为消费者权益的保护起到了兜底性作用。回顾历史的轨迹我们不难发现，美国电子商务(比如eBay和亚马逊)的成功，主要得益于美国健全的法律体系，尤其是如《公平信用卡支付法案》等法案的支持与保护。

(二)“合纵连横”的监管体系

1.监管机构及其职能分工。概括而言，美国对互联网金融的监管体系大致如下:联邦银行监管机构将储蓄类机构置于全面监管之下，以确保银行的安全性。消费者金融保护局(CFPB)在联邦层面对消费者金融产品以及服务进行监管。联邦贸易委员会(FTC)是联邦消费者保护法律的执行者。联邦贸易委员会是执法机构而非监管机构，只专注于执法行为，不会定期检查机构或者提出任何报告要求。美国证券交易委员会(SEC)是负责保护投资者的联邦机构，主要针对特定证券，通过披露要求以及反欺诈条款保护金融消费者和投资者。在披露要求和反欺诈条款下，公司要为其向投资者发布的不实信息或者误导性信息承担责任。此外，美国各州也有相应的监管机构，共同对P2P等互联网金融业务实施有效监管［5］287－288。在此需要指出的是，美国监管当局对有违法行为的互联网金融从业人员、机构实行“重典”，处罚措施非常严苛，严厉震慑相关违法行为。例如，2013年11月，美国消费者金融保护局即对全美连锁小额贷款公司(Cash America International)开出1.9亿美元的巨额罚单。而处罚的原因是该公司在其注册地俄亥俄州，没有根据该州的法律条款规定，认真严格地审核重要贷款文件。

2.法律监管规范及其逻辑:以P2P网络借贷为例。在互联网金融体系中，P2P网络借贷复杂性较高，结构性风险较大，具有代表性和典型性。美国P2P的发展被业界视为典范，主要有两大原因:一是其证券化模式;二是行业发展历程中，监管当局较早重视并介入，此后相继完善了行之有效的法律规则和规范。正因为上述两点，美国P2P借贷行业保持了很高的活跃度，但并没有乱象丛生。同时，证券化所需要的商业和监管成本，使得财力、人力和管理技术等水平一般的P2P借贷平台不能轻易做大，但同时为有足够能力和创造力的公司提供了较为规范的发展路径和良好的外部环境［6］124。美国对P2P模式的监管主要集中在金融消费者权益保护上(见表2)。具体而言，主要体现在如下三方面:公平对待所有消费者;保护金融消费者的隐私权利(包括借贷双方)，注重消费者风险意识的培养和金融启蒙教育。联邦政府主要通过现有的、较为完善的法律规范对P2P平台进行监管，以充分保护金融消费者的合法权益，规避潜在的系统性金融风险。例如，美国P2P行业由美国证监会(SEC)归口监管。根据美国联邦政府相关法案要求，P2P平台公司需要按日将其贷款列表递交美国证监会，保证当有消费者对P2P平台提起法律诉讼时，有存档的记录来证明是否存在误导消费者的信息。根据规定，P2P平台的注册文件和补充材料包含着广泛的信息，如经营状况、潜在的风险因素、管理团队的构成、薪酬以及公司的基本财务状况等。任何希望成为P2P平台借款人的消费者必须尽可能多地了解P2P平台的相关信息，尽量降低信息不对称的程度，从而有利于帮助消费者明了P2P平台的关键信息，合理评估自身承担风险的等级，多一分审慎和理性，少一分盲目和非理性。

表2 美国P2P网络借贷适用的联邦贷款和金融消费者保护法案一览表

表3 中美金融市场发展环境比较

3.充分发挥行业自律协会的作用，促进监管者与被监管者之间的沟通与协调。囿于监管当局特殊的地位，市场都紧盯其一举一动，任何政策、文件甚至只是监管从业人员的一番非正式表态，也会被市场放大解读，很容易造成误解和不必要的损失。在此方面，美国监管当局很巧妙地发挥了行业自律协会的作用。在互联网金融监管过程中，监管当局以互联网金融行业自律协会作为中间桥梁和缓冲带，以行业协会为媒介与被监管者定期举行会谈，充分听取行业声音，或修改或完善监管措施，促进行业生态平衡，规避相关金融、法律风险。

四、我国如何监管互联网金融

环顾中美两国现有之互联网金融形态，虽形式可能有所差别，但其本质都仍为金融。互联网金融的功能主要表现为资金融通、价格发现、风险定价、信息匹配与支付结算等，并没有超越现有金融体系的业务和功能范畴。因此，对互联网金融的监管逻辑总体上应是一致的。但是，我们必须清醒地看到，中美两国之间金融市场发展环境存在较大的结构性差异:中国是银行主导型，而美国则为市场主导型。这一差异导致了在市场流动性、市场敏感性、创新能力以及政府监管路径和体制等诸多金融市场参数上的较大不同(详见表3)。因此，中国不能全盘复制美国对互联网金融监管的经验。而且美国的监管路径和模式也并非完美，例如现有监管体制就带来了高额的监管成本、抬高准入门槛导致部分金融创新无法落地等问题。因此，在系统梳理我国未来监管范式时，必须充分结合本土资源和特点，从实际出发，从长计议，并适当借鉴美国的监管经验。

(一)塑造互联网金融监管新思维

互联网金融的发展顺应了中国金融改革的大方向，成为了倒逼金融放松管制、突破改革惰性的急先锋。现阶段，互联网金融还只是解决了创新与发展问题，并没有解决更加迫切的金融和法律风险监管问题。而这其中最为关键的问题，是如何协调好管理系统风险和包容鼓励创新两者的关系。笔者认为，从宏观维度来说，对互联网金融监管的目标应当是:既避免过度监管，又防范重大风险。互联网金融没有改变金融业的本质，但大量互联网企业的确推出了一系列令人耳目一新的金融产品和服务。这些新产品和服务，确实有可能超出现有法律规范的允许范围，或出现监管的真空地带。对此，本文认为，监管当局应借力互联网金融的发展来推动金融放松管制的进程，给传统金融机构“松绑”，为互联网金融的发展留出足够空间，而非简单地套用现行法规，把互联网金融的创新扼杀于襁褓中。循此逻辑，对互联网金融的监管总体上应当体现开放性、包容性与有效性，同时坚持鼓励和规范并重、培育和防险并举，构建包括市场自律、法律基础性规制和主管部门适当、有效监管在内的三位一体的安全网，促进互联网金融行业的良序发展［7］。而从微观维度考量，对互联网金融的监管应有别于对传统金融监管的原则与框架，不可照搬传统金融的理念和方法，按照其自身规律探索、设立监管规则。具体来说，在对其进行监管、制定法律规则时，应着重考虑如下监管原则与监管框架:第一，从维护市场秩序和保护金融消费者合法权益的角度考量来制定法律规则。第二，应当对互联网金融的监管标准进行调整，逐步建立线上、线下两位一体的“游戏规则”，在放宽市场准入、保护市场创新、促进市场规范竞争的基础上，使市场参与方在规则之内有序竞争。第三，可考虑引入负面清单机制，明确将互联网金融不能涉足的领域和业务列出，这既有利于形成“法无禁止便可行”创新的环境，也能够明确哪些确实是“禁区”［8］。

(二)未来监管框架与可行性进路

1.厘清金融监管机构职能边界，加强分工协作

我国现有的金融业监管体系主要是按照银行、证券与基金公司、保险公司来划分的，现在混业经营已经成为发展趋势，随着互联网金融的发展，许多“类金融机构”以及非金融机构也将会参与到金融活动中来，现有的分业监管模式无法有效进行金融监管，缺乏应对机制和措施。因此，要尽快明确现有金融监管机构之间的分工。互联网金融的监管思路应坚持“谁的孩子谁抱走”的原则，进行分业监管，在各自的领域发挥监管效力。笔者认为，P2P网络借贷、基于大数据征信的网络借贷可由银监会负责监管，众筹融资、网络金融交易平台可由证监会负责监管，央行负责对第三方支付、移动支付以及虚拟货币的监管，而对涉及领域更广的泛渠道业务，则可考虑由“一行三会”等部门协同监管。在明确分工的同时，还要加强部门之间的协作。应当充分发挥国务院于2013年8月批复设立的金融监管协调部级联席会议的作用。以此机制为契机，加强相关监管机构在金融监管政策、法律法规之间的协调以及交叉性金融产品、跨市场金融创新的协调。

2.推动互联网金融基础性法律的立法及配套法律建设

互联网金融发展离不开法律的保障。美国联邦政府对互联网金融产业进行有效监管的前提是其善于顺应金融市场的变化，审时度势，适时出台法案，为互联网金融产业的发展保驾护航。鉴于此，我国应当完善相关基础性法律。首先，应从法律层面界定互联网金融范畴，厘定发展方向，明确行业准入门槛，明晰各交易主体的权利和义务等。其次，完善金融消费者保护相关立法。由美国的监管经验可知，金融消费者保护立法尤其重要。因此，我国立法机关应考虑在条件成熟时制订《金融消费者保护法》，并出台有关司法解释，切实保护金融消费者和投资者的各项权利，规范互联网金融从业机构的行为，严厉处罚侵害消费者权益的行为。此外，金融监管当局应当调整与互联网金融相关的政策规范，如研究探讨虚拟货币是否纳入监管等问题，组织制定并颁行《放贷人条例》，组织修订《支付结算办法》等，为互联网金融规范、有序发展提供有效法律供给。

3.坚持主体监管与行为监管相结合，根据不同风险特征实施分类监管

主体监管更多关注的是市场准入的监管，而行为监管更多侧重于对基础设施、从业机构持续经营、相关参与者的行为等监管。考虑到互联网金融是一个新生的、体系庞杂的系统，应当采取主体监管与行为监管相结合的监管思路。既要加强对产业链各方市场准入的监管，也要对从业机构、人员(如互联网金融机构的股东、管理层等)、有关资金以及证券的托管、交易和清算系统进行监管。同时，根据不同的风险特征，可考虑将互联网金融业态模式分为实体经济金融服务平台与证券投资服务平台两部分。对证券投资网络平台，可考虑参照私募股权基金(PE)的规则以及证券投资机构的规则，主要包括资质门槛准入、募集资金要求、备案注册规则等，并按照证券交易的统一性规则操作，接受我国证监会以及证券交易所的密切跟踪与监管。对于实体经济服务的网络平台，资格门槛可实施“负面清单”管理。资本金过低、风险管控系统存在重大漏洞、征信数据信息体系不完善以及信息技术不够安全可靠等问题的企业应在“负面清单”之内。提高准入门槛，对相关从业机构进行持续、密切监管，能切实降低系统性金融风险发生的可能性，同时促进市场更加开放有效［9］。

4.加强金融消费者保护与投资者教育

针对市场存在的针对消费者的欺诈等违法行为，政府监管机构作为金融消费者的代理人应当实施强制监管权。可考虑在如下几方面采取措施:第一，要求互联网金融机构加强信息披露，产品条款要简单明了、信息透明，做到信息对称。第二，要为金融消费者提供畅通的维权渠道，主要包括赔偿机制和诉讼机制。按照美国之前的法律规定，只有股票投资者可以行使集体诉讼，而在此轮国际金融危机之后，美国则允许金融消费者遇到金融产品有欺诈行为时，有权状告相关金融机构，代销者也被规定负有连带责任。这一诉讼机制可以在立法时加以考虑并应用。第三，利用金融消费者的投诉及时发现监管漏洞，要求互联网金融从业机构及时改正，并重新进行跟踪、评估。金融消费者教育也是我国监管机构和互联网金融从业机构一项必不可少的工作。众所周知，我国一直以来实行的是赶超式、跨越式的发展思路，在经济金融领域亦是如此。这间接导致大多数公众并没有经历“金融启蒙”阶段，对投资存在盲从和非理性亢奋，风险意识与自我保护能力薄弱。监管机构和从业企业有责任和义务引导消费者厘清互联网金融与传统金融的差异，帮助消费者明晰互联网金融产品和服务的性质，增强自我保护的能力。“没有隐私就没有尊严”，因此，当前的工作重点是加强客户信息保密，保护金融消费者的个人信息安全，依法依规对侵害消费者权益的各种行为加强监管，提高打击力度。

5.重视行业自律

行业自律是多层次监管的重要组成部分，也是美国互联网金融产业监管体系的重要组成部分。在互联网金融发展初期，对于探索行业经验、建立各方顺畅的沟通机制，形成切实可行且有效的监管经验将起到非常关键的作用。有鉴于此，笔者建议从顶层设计入手，由国务院批准设立互联网金融(行业)协会，以公约的形式制定颁布自律规定，由各成员自愿遵守。监管层应鼓励和支持行业自律组织在消费者和投资者利益保护机制、禁止不正当竞争、打破行业中的陋习与潜规则、建立行业职业道德规范等方面发挥积极作用。

五、结语

互联网金融监管是一个开放命题，目前，各国政府对互联网金融的监管基本还处于边摸索边发展的阶段，尚未形成全球性的监管参照体系。互联网金融产业最早诞生在美国，长期的监管实践造就了美国政府超前的监管理念、完善且切实有效的监管体系。我国有必要学习与借鉴美国的监管经验。互联网金融的兴起需要新规则，需要内生性秩序的生成，同时，也需要我们发现规则、提炼规则。因此，应当立足我国金融发展实际，把互联网金融作为践行创新性金融监管理念的试验田，积极探索“新金融”监管范式。自金融与法律双向视阈审思，理性而可行的做法即合理借鉴美国的监管思路和实践经验，结合我国本土实际，厘清监管原则与逻辑，通过提供有效法律供给、切实保护金融消费者合法权益、完善行业自律体系等措施进行适度有效监管，实现金融创新与法律监管之间总体性、动态性的平衡，推动我国的金融民主化和普惠金融发展。

［1］［美］弗雷德里克·米什金.货币金融学(第九版)［M］.北京:中国人民大学出版社，2011.

［2］孙明春.互联网金融的是与非［EB/OL］.http://finance.ifeng.com/a/20140324/11963162_0.shtml.2014 － 03 －24.

［3］谢平，邹传伟，刘海二.互联网金融手册［M］.北京:中国人民大学出版社，2014.

［4］黄健青，辛乔利.“众筹”——新型网络融资模式的概念、特点及启示［J］.国际金融，2013(9).

［5］姚文平.互联网金融——即将到来的新金融时代［M］.北京:中信出版社，2014.

［6］［美］Peter Renton.Lending Club简史［M］.北京:中国经济出版社，2013.

［7］张晓朴.互联网金融监管十二原则［N］.第一财经日报，2014－01－20.

［8］胡勇.互联网金融如何监管?［N］.重庆日报，2014－03－28.

［9］互联网金融应实施“负面清单”监管［N］.中国证券报，2014－03－28.