浅析齐齐哈尔市统筹城乡社会保障体系建设的制约因素及对策

杨盼盼 金铭 王坤 蔡珍珍

[摘 要]农村社会保障体系的建立和完善关系到农民小康生活的实现，关系到农村乃至全社会的安全和稳定。本文通过对齐齐哈尔市农村基本社会保障制度的现状分析，以此为基础探讨当前齐齐哈尔市农村社会保障体系存在的问题和面临的挑战，结合当前齐齐哈尔市经济发展目标，提出齐齐哈尔市农村社会保障制度建设的发展方向及对策建议。

[关键词]社会保障体系；城乡；对策

[中图分类号]C913 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）11 — 0086 — 02

[收稿日期]2014 — 09 — 20

[基金项目]齐齐哈尔市哲学社会科学研究规划项目（QSX2014-38QN）。

[作者简介]杨盼盼（1986—），女，山东潍坊人。助教，硕士研究生，从事社会工作研究。

研究背景

当前，我国城市已经建立起一套相对完备的社会保障体系，城市居民的生活得到了很大的保障。但是，农村仍以传统的土地保障为主，使得广大农民缺乏最基本的生活保障。齐齐哈尔市作为我国黑龙江省西部地区政治经济方面具有重要地位的城市，以及老牌的东北老工业基地，一直走在改革的前列，有其自身的城市发展特色，近年来政府不仅重视经济的发展，也十分重视社会事业的发展，尤其是统筹城乡社会保障事业的发展，但是问题仍然突出，以此为基础探讨齐齐哈尔市当前农村基本社会保障存在的问题和面临的挑战，同时结合齐齐哈尔市近年的经济发展目标，试提出统筹齐齐哈尔市城乡社会保障体系建设的发展方向及对策建议。

一、齐齐哈尔市社会保障制度的现状

我国目前处于社会主义初级阶段，再加上长期受到计划经济体制的影响， 城市和农村发展的过于失衡，最终导致城乡二元结构的形成。与之相对应的是在社会保障方面，形成了农村与城镇两个相互独立、迥然不同的体系，这种情形在齐齐哈尔市更是相当明显。

当前，齐齐哈尔市的经济社会发展已进入全面提速的新时期，工业化、城市化进程面临着诸多发展机遇和挑战，为进一步统筹城乡社会保障制度，提高齐齐哈尔市居民生活水平，必须正确认识齐齐哈市社会保障制度的发展现状，进而使城乡二者互相协调、共同发展。

齐齐哈尔市辖7区8县l市，幅员面积4.24万平方公里，总人口56万，其中市区人口143.9万，是国家重要的装备工业基地、商品粮基地和畜牧业基地。齐齐哈尔市是“一五”期间国家投资兴建起来的重要重工业基地，是典型的一市多镇工业城市。工业主要分布在中心城区及富拉尔基、碾子山等卫星城，除此之外其他县市都是典型的农业县市。因此，齐齐哈尔市的基本市情为大工业与大农业的双重格局，因此社会保障制度呈现出更为典型的城乡二元化特点。目前在齐齐哈尔市的广大农村农民养老仍然是以家庭养老为主，辅以通过村集体帮扶“五保户”的方式承担着一部分困境老年人的养老保障工作。在传统的农村家庭养老的社会经济基础功能逐渐弱化的情况下，一方面，现代社会不断提高的对于養老水平的追求，想要继续维系原有的养老模式显得越来越步履维艰，另一方面，伴随着齐齐哈尔市市人口老龄化进程的加快，养老保险基金需要负担的群体更多，对医疗保障的需求也更高，因此迫切需要建立新型的农村社会保障体系，从而缩小城乡社会保障差距，提高居民的社会保障水平。

二、存在的问题

总体来看，齐齐哈尔市的农村社会保障体系仍旧很不完善，存在着诸多问题。

1.政府对于农村社会保障的重视程度不够

政府重视程度不够是导致农村社会保障水平长期滞后的重要原因。在谈及“社会保障制度”时，之前对于社会保障制度建设大都讲的是城镇，农村社会保障提到的很少虽然近几年来国家和社会开始关注农村的社会保障体系建设，但是城市和农村的社会保障水平差距仍旧很大。尤其是对于像齐齐哈尔市这样的典型的东北老工业基地，对于重工业的重视程度严重高于农业，因此在社会保障制度的建设上优先发展重工业集中的城市地区，对于农村则处于长期忽视的状态。

2.覆盖面窄，社会化程度低

目前，齐齐哈尔市农村的社会保障形式主要是农村社会救济、社会优抚、农村社会养老保险、农村“五保”及农村合作医疗，对照现代社会保障的基本特征，严格来说这些目前的社会保障形式都不能被算作真正意义上的社会保障， 社会保障的覆盖人群较为局限，社会化程度低，相当大部分的人群没有真正意义上得到社会保障，即目前我国农村实行的只能被算作是社区保障或传统意义上的救灾救济。

3.农村社会保障资金来源渠道单一且投入不足

长期以来，国家对农村社会保障方面存在投入过低、类型过于单一的缺陷，而且农村社会保障资金的重要来源实际上大部分依靠农村传统的集体补助和投入，齐齐哈尔市作为典型的以重工业为主城市，且经济发展水平处于中等水平，城市的经济实力有限，因此长期以来社会保障资金的投入更是呈现出重城市轻农村、重工业轻农业的特点。

4.社会保障管理水平低下，缺乏法律保障

从管理体制来看，现阶段我国农村社会保障管理就处于一种各自为政的状态，处于管理水平相对低下的一个环节，，同样齐齐哈尔市也并没有建立一个专门针对农村社会保障资金进行高效管理的机构，管理处于较为混乱的状态。另外，从目前我国农村社会保障立法的现况看，一个突出的表现是立法层次低，立法主体混乱，立法层级无序。因此，提高社会保障管理水平，加快社会保障的立法，不仅仅是地方政府的事情， 更是国家应该加强建设的重要方面。

三、对策建议

目前我国农村社会保障的现状是现行的土地制度和家庭保障己不能满足农民的保障需求，即土地的社会保障功能在逐渐减退，由此决定了我国的城乡二元社会保障的现状必然需要发生转变。因此未来齐齐哈尔市农村社会保障体系建设的目标应该定位在由传统的社会保障向现代社会保障转变，缩小城乡社会保障水平的差距，最终实现城乡社会保障的一体化。

1.确立与生产力发展水平相适应的农村社会保障水平

根据2013年的国家地级市GDP排名数据显示，齐齐哈尔市排名第148位，GDP排名在我国地级市中属于中间位置，综合看来，齐齐哈尔市的经济发展水平在我国范围内处于一般水平，因此齐齐哈尔市未来在规划城乡社会保障水平的时候应该考虑其经济发展水平，确定与之相适应的农村社会保障水平。同时，鉴于城镇社会保障水平已相对较高且城乡统筹需要缩小二者之间的差距，因此对于城镇社会保障水平不宜再较大幅度的提高，应保持原有的水平或者根据齐齐哈尔市经济发展状况略微上调。而对于原本保障水平较低的农村，资金短缺是制约农村社会保障事业发展的根本原因和重要瓶颈，特别目前政府在农村地区尚未承担起其应有的责任，因此必须改革现行的筹资机制，建立更能体现政府责任的、便于城乡统筹的筹资机制。

2.推动农村社会保障立法建设

世界各国经验表明，社会保障立法应先于社会实践，因此，应积极推动立法机关尽快制定与齐齐哈尔市社会保障体系相关的法律法规，确保齐齐哈尔市社会保障的实践能够有法可依，并对其中的一些原则性规范做出详细具体且有针对性的制定。

3.推进解决齐齐哈尔市各类人员的参保问题

为了全面提高齐齐哈尔市的社会保障水平，一是需要进一步扩大各类险种的覆盖面，增加对农村地区和各类低收入群体的财政投入，通过增加对这部分群体的财政补贴，将其纳入到城乡社会保障体系中。其中应重点解决齐齐哈尔市在国企改制过程中的广大离退休人员和广大农民工等特殊人群，将其纳入社会保障的范畴内。 齐齐哈尔市作为东北老工业基地，在企业改制的过程中产生了大量的历史遗留问题，存在较多的原国企下岗职工，他们目前的生活条件较差，迫切需要社会保障，将他们纳入社保范畴，对于维护城市边缘群体的基本生存权同样具有重大意义。

4.做好齐齐哈尔市社会保障各险种衔接工作

构建城乡社会保障一体化的关键是打破目前的城乡分开管理的状态，做好城乡社会保障各险种之间的衔接工作，打破城乡界限，实现城乡统一管理，从而实现在社会保障领域城乡居民身份的平等化。

5.加快信息化建设

当今时代作为信息化风起云涌的时代，作为社会保障体系建设方面也要积极运用新的科技手段，建立起安全快捷的信息传输网络，从而使保障信息的传送更加全面、科学，工作效率更高。可以从两个方面考虑加强社会保障体系的信息化建设：一是要加快推进社会保险网络工程建设。二是完善社会救助服務网络，完善救助服务体系，加大资金投入，建立社会保障的动态管理系统，为完善农村社会保障工作提供信息化保障和强有力的技术支持。

6.加快推进城镇化进程

一个地区的城乡社会保障一体化水平与该地区经济水平与实力是密不可分的，齐齐哈尔市想要提高农村的社会保障水平，缩小社会保障城乡差距，必须要大力发展经济，通过加快城镇化工业化的进程，发掘广大乡村地区的经济发展特色，发展当地特色经济，尤其是打造齐齐哈尔市绿色食品之都，形成乡村致富产业链，从而不断提高经济总量，缩小城乡收入差距，从总体上增强齐齐哈尔市政府的财政实力，从而从根本上解决城乡社会保障水平二元化的状况。

结语

城乡社会保障体系的建设工作是一项民心工程，对于缓解因城乡二元结构造成的社会矛盾有重要的意义。缩小城乡社会保障水平，实现城乡社会保障一体化无论是国家还是地方层面，都是城乡一体化发展战略的重要组成部分，对打破城乡二元结构，体现社会公平有着重要的意义。所以，齐齐哈尔市城乡社会保障体系建设的研究是提高居民生活水平和质量、维护社会稳定的重要探索，具有深刻的时代意义。

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