关于产业项目建设环境的基本理论与实践问题

[摘 要]近年来，产业项目建设竞争日益成为城市竞争的焦点。而产业项目建设的竞争，归根结底是产业项目建设环境的竞争。本文就产业项目建设环境的概念、主要内涵以及各类环境要素对产业项目建设的影响、制约作用等基本理论与实践问题进行了初步探讨，为地方政府创优产业项目建设环境提供了基本的理论参考。文章着重指出，改进与优化产业项目建设的“硬环境”是一个长期而艰巨的过程，所以，产业项目建设的竞争，关键要向“软环境”去挖潜，看谁的战略更高、思路更科学、政策措施更有效。

[关键词]产业项目建设；环境；基本理论

[中图分类号]F27 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）11 — 0057 — 02

[收稿日期]2014 — 09 — 30

[基金项目]本文是齐齐哈尔市哲学社会科学规划项目《优化我市产业项目建设环境研究》的阶段性成果，项目编号：QSX2013-01（ZD）。

[作者简介]李允光（1962—），男，黑龙江嫩江人。地方经济研究所所长、研究员，主要研究方向：应用经济。

近年来，随着城市竞争的加剧，产业项目建设日益成为城市竞争的焦点。而产业项目建设的竞争，除了一个城市的基本经济条件（硬件因素）外，很大程度上取决于各城市在推进产业项目建设方面所采取的有效战略、政策、措施这些软件因素，即各个城市的产业项目建设推进体制及运行机制。所以，准确把握这些软件因素及其与产业项目建设的关系，认真研究优化对策，是搞好产业项目建设、加快城市经济与社会发展的重中之重。

一、产业项目建设环境的基本概念

这里所说的产业项目，主要是指在商品经济条件下由投资商（企业）在某地投资某一产业形成的产业项目。包括招商引资项目、内生项目两部分。所谓“内生”项目，是指由内地企业追加投资形成的产业项目。这里着重探讨的是招商引资类产业项目。一个城市的产业项目建设都是在特定的自然与社会的软硬件因素条件下实现的，所以，那些对于产业项目建设起影响、制约作用的软硬件因素的总和就构成了一个城市的产业项目建设环境。产业项目建设环境几乎涵盖了经济发展环境的全部领域。

二、产业项目建设环境的主要内涵

产业项目建设环境主要分为硬环境和软环境两大方面。所谓“硬环境”，是指影响、制约产业项目建设的硬件因素，主要包括一个城市的基础资源（如土地、矿产、山川河流、人才人力等）、生态环境条件、区位条件、产业基础、城市建设基础特别是产业园区建设基础及其承载力等；所谓“软环境”，是指影响、制约产业项目建设的软件因素，主要包括一个城市的城市形象、政府效能及其在推进产业项目建设方面采取的战略、政策、措施。硬环境因素简单明了，有些是主观难以改变的（如基础资源、区位条件等），有些是长期积淀形成、短时期内难以改变的（如生态环境条件、产业基础、城市建设基础等）。只有产业园区建设基础及其承载力这个硬件因素是相对活跃的，因此也是各个城市近年来努力打造的重点。这正是所谓“筑巢引鸟”中的“筑巢”工作。这里着重探讨的是软环境因素。

产业项目建设是一个多环节、环环相扣的系统工程。通常，人们把产业项目建设工作分为“前期、中期、后期”三个阶段，其中，每个阶段又包括多个环节。所谓“前期”阶段，主要是指产业项目前期谋划、推介、洽谈直至签约的过程。简单说这主要是一个招商引资的过程。所谓“中期”阶段主要是指签约项目通过审批直至开工建设的过程。所谓“后期”阶段主要是指在建项目通过续建直至达产达效的过程。与上述三个阶段相对应，从产业项目建设的软环境角度看，又可将其归结为产业项目孵化生成条件与机制、产业项目实施保障机制、产业项目问效监督机制。

“前期”阶段工作是产业项目建设的基础。没有签约项目，产业项目建设就无从谈起。“前期”工作涉及的产业项目建设软环境，主要是产业项目孵化生成条件与机制。首先，城市形象与政府效能是影响、制约招商引资、产业项目孵化生成的重要前置条件。如同婚姻的选择一样，商家的投资选择一个首要的考虑因素就是一个城市的总体形象与政府效能，如同婚姻选择中看一个家族怎么样、主事人怎么样。这是一个首要的软件条件问题。对于有些经济实力较强、投资选择条件较为苛刻的投资商而言，这个前置条件如果不过关，其他软硬件因素即便再好，也可能不予问津。所以，近年来，各城市都在千方百计宣传推介自己的城市形象、政府效能。其次，是产业项目孵化生成机制问题。在这个机制问题上，一个首要的影响、制约因素，是一个城市在推进产业项目建设上制定的战略思想、战略重点及其落实的部署。这要基于一个城市的市情分析以及产业竞争形势作出明确表达。缺乏科学合理的战略思路及其可操作性落实办法，产业项目建设就会流于盲目、流于平庸，满足于表面形式。其次是一个城市的重点产业项目谋划能力。项目谋划储备，是项目推介、洽谈直至签约的基础。一个城市，如果不能根据自己的资源优势、产业优势以及发展机遇有效谋划其重点发展的大项目、好项目，那么，它就难以有针对性地搞好招商引资。当然，项目谋划必然带有一定的主观意志，也难免粗陋，但它的可贵之处在于其中有吸引力的“金点子”与愿景。所以，随着竞争的加剧，产业项目建设较好的城市都要建立完善以企业为基础、以政府相关部门为主导、以业内专家及中介机构为依托的重点项目谋划体系。再次，就是项目推介、洽谈等招商引资工作办法。近年来，随着招商引资的竞争，各个城市都普遍制定实施了招商引资优惠政策、招商引资奖励政策以及招商引资责任考核制度。但是，各个城市的具体招商引资做法还是各有千秋，成效也大不相同。其中，黑龙江省绥化市开展“招商之冬”活动的思路、做法（见《绥化市2012“产业项目招商与准备之冬”活动方案》）值得借鉴。

“中期”阶段工作是产业项目建设的实施阶段、攻坚战。签约项目再多、再好，如果不能落到实处，永远都是海市蜃楼。“中期”阶段工作涉及的产业项目建设软环境，主要是产业项目实施保障机制，包括项目审批管理体制及运行机制、项目开工推进机制。项目审批一般包括产业方向与布局合理性审批以及土地、环评、防火等技术性审批。一般说来，在一个城市开展招商引资工作的初期，项目工作都是很粗放的，似乎“剜到筐里就是菜”。但是，随着一个城市的土地、空间等资源日益稀缺，项目工作的转型、跨越日益成为亟待解决的问题。一个规模较大的项目，如果产业方向不适合、或者空间布局不合理，那么，这个项目的建设实施就会给城市造成许多积重难返的负效应，甚至会成为城市的灾难。所以，在项目建设竞争如火如荼的今天，一個城市必须建立一整套科学合理的项目工作管理体制及其运行机制。招商引资可以广泛发动，但是，一个具体项目特别是规模较大项目的具体“落地”，必须由整个城市来进行科学合理的统筹安排。此外，出于条块分割的制约，签约项目的意向布局与项目运作人特别是项目签约人所在行政板块（市、区、县、产业园区等）是不可分割的，所以，如果没有项目布局的合理性审批，就会形成项目布局的粗放状态——“谁剜的菜就进谁的筐”，比如，本来是规划的“高新技术产业园区”，却填塞了许多抵挡产业项目，造成规划园区基础资源的不合理占用，危机到项目建设的可持续发展。随着城市特别是规划园区的土地、空间等基础资源的日益稀缺，为了保证规划的科学性、合理性、严肃性以及项目建设的可持续发展，项目布局合理性审批是必须的——即便是投资规模较小的项目，所以，一个城市必须在项目建设工作领导小组之下建立完善以有关部门为主体、以业内专家及中介机构为依托的项目合理性审批体系。为了保障各行政板块招商引资、运作项目的积极性，绥化市采取利益分成办法发展“异地经济项目”的经验（见《绥化市异地经济收入分成管理办法》）值得借鉴。有了利益分成机制，各行政板块就可以“在别人的地里种田”并得到应有回报；有了利益分成机制，种子撒错“地”的意向，也可以及时纠正过来。至于“土地、环评、防火等”技术性审批，由于都是刚性要求，政府要做的只能是搞好有效的指导、协调、服务以及对有关部门办事效率、不合理收费的监督。技术性审批环节多、耗时长，为了加快签约项目开工进度，许多城市都建立了多样化的项目开工推进机制，如设立项目建设推进专职机构、主要领导包保责任制度以及采取定期现场办公集中开工等办法。更有甚者，采取了“先上车、后买票”的变通办法——让签约项目先开工建设，建设过程中再陆续办理技术性审批手续，这种“权宜之计”原则上说是不合法、不合理的，一旦出现重大技术问题，是难以挽回的。

“后期”阶段工作是产业项目建设的“果”，也可以说是“临门一脚”的阶段。在建项目如果不能达产达效、促进地方经济社会发展，项目建设的真正价值就难以实现。“后期”工作涉及的产业项目建设软环境主要是产业项目问效监督机制，包括在建项目达产达效推进机制以及问题项目纠错处理机制。签约项目终于通过审批开工建设了，那也只是项目建设实施的开始，促使其尽快达产达效才是最终目的。所以，能否踢好这“临门一脚”是很关键的。促使在建项目尽快达产达效问题，纯粹属于行政效能問题，所以，各地也都制定实施了多样化的推进工作方案及相应的保障措施。值得特别指出的是，随着形势的发展以及相关因素的变迁，有些在建项目可能遭遇了这样或那样的问题，以致投资商不再有履行签约义务的热情或不能完全履行签约义务——即出现了一些问题项目，对此，各城市都应建立相应的问题项目纠错处理机制来对其及时发现、及时处理。能解决的问题要及时解决；出现跑偏的要及时纠正；没有希望的，要及时废止，以便“腾笼换鸟”；对于恶意欺诈、以投资名义骗取不正当利益而又据不履行投资义务的项目主体及有关责任人要及时诉诸法律手段来维护地方的合法权益。在招商引资、项目建设竞争的初期阶段，项目建设都是粗放的，各城市都热衷于正面推进，而忽略了问题项目的负面效应管控，致使许多问题项目得不到及时处理。随着项目建设竞争的深入，项目建设工作亟待转型跨越，这类问题必须引起地方政府的高度重视，必须建立完善问题项目纠错处理机制。

三、环境因素对产业项目建设的影响制约作用

产业项目建设的硬件环境因素主要是对产业项目建设的“前期”阶段起影响、制约作用。而产业项目建设的软件环境因素则对产业项目建设的全过程起着更直接的影响、制约作用。

硬件因素，是制约产业项目建设的基础因素，所以，改进与优化硬件环境是永恒而艰巨的任务。南方发达地区以及沿海城市之所以最先成为商家投资的热土，产业项目建设走在前列，关键是区位条件在起支配作用，对此，内陆不发达地区也只能望洋兴叹。但是，众所周知，就某个城市而言，在特定阶段，硬件因素大都是相对确定的，其改进与优化是一个长期而艰苦的过程，所以，产业项目建设的竞争，关键要向软件因素上去挖潜，看谁的战略更高、思路更科学、政策措施更有效。这也恰恰说明，在硬件环境大抵相当的城市，为什么有的城市产业项目建设成效斐然，有的城市却只是皮毛。〔责任编辑：陈玉荣〕