筑坝与通渠：中国互联网内容管理二十年（1994—2013）

周俊　毛湛文　任惟

摘要 本文对1994-2013年中国互联网内容管理的历史进行了扼要梳理，通过回顾二十年间的关键节点，分析了互联网内容管理的强度、方式、思路的变化，并对未来网络管理的转型提出改进的建议。

关键词 互联网；内容；管理；政府；自由

中图分类号G209 文献标识码A

从1994年中国与Internet实现连接开始，到2014年已发展了20年。这20年是互联网逐步影响渗透进人们生活的时期，也是政府对互联网从关注到重视的时期。那么，如何看待和评价中国网络管理走过的20年？本文试以历史回顾的方式做出回答。

互联网管理是比较宽泛的话题，涉及到技术、运营、内容等多方面。就本文关注的“内容”这一项而言，实际上又可分为两类：一类是互联网上的各种信息，包括网络媒体、网络内容提供商所发布的网络新闻，以及网络用户借助各类网络应用中介上传的信息（information）：另一类是包括游戏、电子书刊等在内的数字化文化产品（production）。由于后者的属性更接近商品，其管理多集中于流通环节的版权问题。因此，本文的分析并不包括后一类产品内容，而将重心放在各类网络信息内容上。

而进入管理者视野的网络信息也同样庞杂，如意识形态领域的敏感信息、违法犯罪信息、淫秽色情信息、侵犯他人隐私和权利的信息等等。管理者对这些信息并没有给出明确的界定与判断标准。因此，本文将跳出管理对象的视角，转向管理者的视角，即从整体管理理念和实践的关键节点出发，进行历时性观察梳理。

既然以时间逻辑为依据，那么首先面临历史分期的问题。该如何对20年的历史划分阶段？本文认为，内容管理方式的变化往往是跟在技术变化之后的，由于技术和应用形态发生变化、出现问题，才会有管理者注意到问题并推出管理措施。基于管理办法总比技术发展晚一步的常识，本文按照互联网技术在中国发展的分期方法，将互联网内容管理的历史划分为1994-1999年、2000-2007年、2008-2013年三个阶段。每个阶段的分析如下。

一、1994-1999年：处于探索模式中的弱度管理阶段

这是我国互联网发展刚刚起步的六年，网络传播尚处于web1.0时代。互联网在发展初期被看作是“无法律、无管治、无国界”的“三无地带”，由于互联网技术自身还处于初级阶段，内容服务提供也处于尝试阶段，因此真正需要管理者来治理的问题还没有涌现出来。

这一时期，管理的措施也没有形成体系和针对性，国家和政府对网络内容的管理力度也比较弱，甚至带有“无为而治”的色彩。“几乎没有内容监管的重大政策出台……除了极少数对政府不友好的海外中文政论网站被屏蔽外，公众几乎感受不到互联网监管”。这一阶段可以视为处于探索模式中的弱度管理阶段。不过，虽然管理的介入度很弱，但政府的管理实践却具有拓荒的意义，这体现以下节点事件上。

（一）国家对互联网发展的基本态度得到明确

1994年4月，全国信息化工作会议确定将互联网列入国家信息基础设施建设，这说明了国家对互联网发展给予正面支持的态度。之后的1999年10月，中央下发《中央宣传部、中央对外宣传办公室关于加强国际互联网络新闻宣传工作的意见》。该文件被视为互联网内容管理的第一个纲领性的指导文件。文件对网上新闻发布提出了规范原则，明确了网络新闻宣传工作发展的方向，并对网上新闻信息发布提出了规范原则。

当时的管理者能够意识到网络对传统宣传工作可能带来的契机，并主动把网站视为宣传的新工具。新兴媒体与宣传传统结合的思路，显示出管理者对新形势的基本判断。这一文件标志着新闻网站发展纳入国家发展战略。当基本的管理思路得到确立后，接下来就是管理机构的确立。

（二）网络管理机构组织体系的初步建立

互联网进入中国的初期以学术研究为主，因此，中国科学院是最重要的主持机构。它同时扮演了管理者的角色，如我国互联网和国际互联网组织联网均是由其牵头完成的。由“学用”转“民用”后，互联网技术设施方面的管理者则是电子产业部和邮电部，具体执行者是中国电信。1998年3月信息产业部的成立，使计算机和电信产业这两个原属不同部门的行业统合在同一部门下，扫清了技术发展的障碍。但互联网早期的内容管理者并不是如技术管理那样，由单一的专门机构承担，反而是根据现实需求，不同部门担负了不同的管理职能。这一时期做出管理探索的机构就有三个。

第一个是国务院新闻办公室。1997年3月，国务院新闻办公室就网络外宣下发文件（目前已找不到文件全文）。但这份文件第一次明确规定了国务院新闻办公室是互联网媒体的主管单位，并提出了相应的规范制度。

第二个是中国互联网络信息中心。1997年6月3日，受国务院信息化工作领导小组办公室的委托，中国科学院在中国科学院计算机网络信息中心组建了中国互联网络信息中心（CNNIC），行使国家互联网络信息中心的职责，包括互联网的接入管理、管理维护中国互联网地址系统、权威发布中国互联网统计信息，以及代表中国参与国际互联网社群等活动。这些职责都与用户内容服务密切相关，因此，CNNIC也是内容管理的重要参与者。

第三个是1998年8月公安部成立的公共信息网络安全监察局。它负责组织实施维护计算机网络安全，打击网上犯罪，对计算机信息系统安全保护情况进行监督管理。

由此可见，在互联网发展的早期，以上这些机构并非内容管理的专门机构，从自身职责出发对网络内容的不同方面进行管理，这种“多头分管”的情况在探索时期是必要的，但随着互联网的进一步发展，管理强度提升后，则需要整合权责，成立专门的管理部门。

二、2000-2007年：机制与体系成型的适度管理阶段

这是我国互联网从web1.0演进到web2.0的八年。这个时期最重要的变化就是用户话语权得到前所未有的提升。用户自己创作的内容（UGC）海量涌现并成为主流，以往门户网站主导的传播格局开始变为由网民集体主导。由于信息内容结构发生了从“自上而下”到“自下而上”的变化，相应管理措施也很快跟进，管理强度明显升级。

与前一时期出台的管理政策较少的情形不同，大量的管理法规政策是在这一阶段推出，在管理机构的组织化方面，多重管理主体组成了多元的管理体系，可以界定为一个机制与体系成型的适度管理阶段。具体管理实践则呈现了如下特征。

（一）官方布局的网络内容管理体系奠定

随着内容管理强度的提高，中国政府对互联网的管理也日趋成熟，各种政策措施组合在一起，一个由官方布局的内容管理体系在这一阶段成型。这一体系框架由三重管理手段和方式构成。

第一重管理手段是具有针对性的网络法规政策密集出台，划定了内容发布和传播的许可范围。2000年11月6日，信息产业部发布《互联网电子公告服务管理规定》，对电子公告服务的运营商和用户做出了规定，确定了九类禁止发布的内容。2000年12月28日，九届全国人大常委会第十九次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》，重申现行《刑法》规定的若干罪名适用于互联网，也就是侧面明确了网络内容发布中的违法情形。2002年6月27日，新闻出版总署和信息产业部联合发布《互联网出版管理暂行规定》，进一步扩大了互联网信息传播的管理范围。除了频繁立法外，体现管理强度加大的指导性文件也在这一时期出台。如2004年11月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于进一步加强互联网管理的意见》，对长效管理体制的建立做出了部署。

第二重手段是拓展管理主体数量，划分更加清楚的责任分工，建立起巨大的管理组织队伍。2000年，国务院新闻办公室成立网络新闻管理局，职责是促进网站的发布并对网站的新闻业务和内容服务起指导作用，并定期或不定期地召开“联络会”，从而成为互联网内容的主要管理机构。2006年中央16部委出台《互联网站管理协调工作方案》，划定清楚管理机构的职能分工，中共中央宣传部对互联网意识形态工作进行宏观协调和指导，其余部门（包括信息产业部、国务院新闻办公室。国家安全部等16个部门）各自分管一块。这一调整标志着网络内容管理组织规模的成型，但密集而繁多的管理参与者，反映出的却是管理水平的成熟度和专业化仍有待提升。

第三重手段是不定期开展各类专项行动，推行“运动式治理”。其中取得较为明显成果的行动有两个。2002年6月，北京市政府新闻办、市通信管理局、市公安局针对十家综合性网站进行突击检查，重点检查造谣、诽谤、颠覆国家政权以及色情淫秽、封建迷信和赌博等信息，对有害信息较多的网站进行了整顿和行政处罚。2004年7月，由中宣部、公安部、最高人民法院、最高人民检察院、信息产业部等14个部门联合发布《关于依法开展打击淫秽色情网站专项行动有关工作的通知》，开启全国打击淫秽色情网站专项行动。

三重管理手段措施所形成的组合拳，成为官方治理网络信息的基本套路。除了官方的管理外，行业自律作为补充管理的手段也在这一时期起步。

（二）行业组织的自我管理起步

行业自律发展中，具体节点意义的事件是2001年5月25日中国互联网协会的成立。第二年的3月，该协会制定发布了《中国互联网行业自律公约》。2004年，该协会主办的“违法和不良信息举报中心”网站开通，以“举报违法信息，维护公共利益”为宗旨，淫秽色情信息成为举报数量最多的一类信息。

之后，我国互联网行业还形成了其他一些自律公约，如2007年8月，十多家博客服务提供商在北京公布了《博客服务自律公约》，提倡博客实名制的做法。行业自律组织的这种公约式的管理，虽然不具有强制性，但却是从道德上所做的一种约束，带有自我管理的特质，因此对于整个行业的发展是具有监督作用的。

（三）严格的新闻信息管理政策出台

这里需要特别指出的是，对于新闻信息内容的采访、登载和传播而言，这一阶段出台了明确而严格的法规政策。2000年11月，国务院新闻办公室、信息产业部颁布《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》，只有国家批准的四类网站可以从事网络新闻登载业务，它们分别是：中央新闻单位网站，中央国家机关各部门新闻单位网站，各省、自治区、直辖市新闻单位网站，综合性非新闻单位网站。因此，商业网站只能与众多传统媒体和各重点新闻网站签约来转载新闻，而不得登载自行采写的新闻和其他来源的新闻。

根据规定的第十四条，互联网站链接境外新闻网站，登载境外新闻媒体和互联网站发布的新闻，必须另行报国务院新闻办公室批准。这个规定从根本上限制了商业网站的采访权，只赋予他们以转载新闻的权利，从源头上限制了网络新闻的传播内容，杜绝了境外信息在中国大陆网站发布的可能。此外，对网络接入来进行间接管制，在管理接入时，屏蔽或过滤境外一些含有违反我国法律法规的“有害内容”，使用户无法直接访问这些网站，政策与技术的结合，使新闻信息领域被管理者严格把关起来。

三、2008-2013年：面临挑战与冲击的强度管理阶段

这是我国互联网web2.0蓬勃持续发展的六年。这期间，微博等社交媒体成为网络传播格局新兴崛起的力量，而移动互联网也得到普及和快速发展。渠道的开拓带来表达的活跃，也带来新的发展问题，管理的强度也日益提升。

同时，以防范与控制为主导的管理模式，开始受到质疑与挑战，而这种模式本身的弊端也显现出。为了应付弊端，管理者转而以更为高压和严厉的态度对待互联网，似乎进入一个循环状态。因此，这一时期可以看作面临挑战与冲击的强度管理阶段。

（一）治理重心从门户网站转向自媒体用户

之前一个时期，网络内容的管理主要集中在对网站、BBS等媒介形态上。但随着社交媒体的普及，用户在舆情事件中的活跃围观和发言受到管理者的注意。当每个人都拥有麦克风的时候，也就意味每个网络使用者都是独立的“自媒体”，这对于网络管理者而言，无疑要将重心从网络机构转向用户个人。但面对海量媒体的管理的成本很大，这种情况下，内容管理的实际执行者主要是由社交媒体的服务提供商。

新浪微博是其中的典型代表。它在2009年成立之初就极为重视内容的自我审查，并成立r专门部门来负责日常内容监控。彼时，国家和政府尚未出台对社交媒体管理的明确意见或规定，但作为内容提供商的新浪，已积极主动采刚人工监管加技术过滤的手段审查。此外，这种先于官方的自我审查意识，还体现在如下节点事件中：2010年9月，新浪微博聘请十名自律专员监督网站内容；2010年11月，新浪微博发布不实信息举报页面“辟谣专区”，用户可以通过在页面上选择举报信息，或发信息给微博小秘书等管理帐号进行举报；2012年5月，新浪微博发布了社区公约号召网民自律，并组建了社区专家委员会，对微博中用户的违规行为进行处置。

官方对社交媒体的管理方式，则与上个时期相近，即以集中时段的规模化行动为主。尤其是2013年1月下旬及7月中旬的两次净化网络环境专项行动，行动的重点正是放在对微博大V用户上：北京警方刑拘了“秦火火”、“立二拆四”等网络推手。打击了网络谣言；而薛蛮子等大V用户因为嫖娼被抓一事，客观上令作为意见领袖的大V形象普遍受损。这些行动在短时期内取得成效

由于社交媒体的互动程度更好，言论的监管难度较大，而敏感信息更倾向于在这类平台上传播。因此，管理者对用户的治理不可能采用像规定门户网站那样的一刀切的“禁令式”做法，而只能以整顿活跃度高的大V来震慑普通的发言者，从而形成“寒蝉效应”。

（二）网络审查和控制手段不断深化

控制手段的深化表现为这一时期诸多法规政策的出台，特别是网络实名制的推行，使管理者更容易掌握发言者的真实身份信息，以提升“事后严惩”环节的执行效率。2011年12月北京市出台《北京市微博客发展管理若干规定》。最为人注目的是第九条规定：“任何组织或者个人注册微博客账号，制作、复制、发布，传播信息内容的，应当使用真实身份信息，不得以虚假、冒用的居民身份信息、企业注册信息、组织机构代码信息进行注册”。这种“后台实名，前台匿名”的规定实际上已经是一种实名制了，职能部门对微博的监管愈发收紧，从中可见一斑。

深化控制的另一尝试是绿坝事件。2009年5月19日，工信部下发《关于计算机预装绿色上网过滤软件的通知》，称这套软件可以通过技术手段为用户过滤掉网上的不良信息、管理上网时长、控制电脑游戏时间等功能。但更多的人则担心这个软件会令政府限制信息流动。网民、专家、学者随即质疑预装绿坝的合法性和合理性。6月30日，工信部表示推迟预装绿坝软件，就此搁置此事。但绿坝事件反应出，当管理者以强制态度推行某些有争议的控制政策时，网民会以质疑、批评的方式发出反对的声音。

（三）对管理的质疑和挑战声音日渐增多

这一时期，中国互联网内容管理者所遭受到的质疑不仅来自国内，也有来自国际的声音。2010年1月13日（美国当地时间1月12日15时），谷歌官方博客上发文表示，谷歌集团因中国的互联网审查制度而考虑关闭“谷歌中国”网站以及中国办事处。谷歌中国的关闭，从侧面反应出我国网络管理上存在的如何更好平衡限制与自由、规范与发展关系的难题。事实上，我国制定的网络政策，“其法令公布的时间密集、速度与数量之众多，可以说是世界上其他国家所没有的”。此，尤其是当互联网把全世界连接在一起的当下，中国如何在网络内容管理上与世界接轨、对话，是管理者需要思考的问题。

同时，这一时期被质疑较多还有：不少网络管理的原则性规范中缺少具体可操作的空间，使得一些政策文件在执行中容易出现问题。2012年12月28日全国人大通过了《关于加强网络信息保护的决定》，决定对加强网络信息保护，特别是关于制裁侵害公民个人电子信息的侵权行为的规定，具有重要意义。但是很快有学者发现：“决定是一个简略的、原则的规定。任何规则，空间越大，就越是有利于强势一方。所以这个保护决定实质上是为公权力加强和扩大网络规制提供合法性依据的法律文件”。

虽然管理政策开始受到质疑，但是管理主体分散化的问题却在这一阶段得到改善。2011年5月，国家互联网信息办公室正式设立，其设立目的就是进一步整合互联网管理资源。在内容管理方面，国信办将负责网络新闻业务及其他相关业务的审批和日常监管，这对之前一个时期内“多头分管”的权责不清的局面将有所突破。

四、结语：亟待转型的中国互联网内容管理模式

在面对互联网新兴事物时，政府对其予以政策规范是无可厚非的事情，但规范不应采取过于严苛和限制的方式，更应该在发展中摸索管理的经验，在促进行业进步的同时制定合理的法规。但目前，我国政府的强制介入过多，而行业自律性不足，“家长式”作风不仅无益于培养互联网从业人员的自律意识，相反，容易引起逆反作用，即只要政府未以法规介入的领域，网站即可为所欲为，反而导致了互联网上内容鱼龙混杂。

而互联网在中国发展的二十年来，中国行政管理部门已制定涉及互联网的全国性法制规章44部，参与到中国互联网管理的职能单位多达16个，造成行政力量的浪费，提高了管理的成本。

目前的管理模式在把洗澡水倒掉的同时，也面临着把孩子顺带泼出去的危险。一些内容限制条例由于过于严格，使得那些对公众有重要意义的新闻信息，以及对权力部门有监督和制约功能的信息供给太少，最终削弱了网民舆论监督和民意表达的热情。

当前移动互联时代的到来，使手机等移动终端与个人生活牢牢绑定，凸显了信息传播的个性化、私密化、封闭性，信息监管更为困难。如微信接近于人际传播和小群体传播，以半公开半封闭的状态传播，加之语音信息以听觉为主的特征，也带来监管难度。对互联网管理部门来说，层出不穷的新技术应用所带来的后果，已经不是以防控为主导的“筑坝”管理模式所能应付得来的了。

因此，中国的互联网内容管理者与其强调如何防范、监看，审查和控制，不如认真思考一下如何拓展互联网的发展空间创造更多的政策保障，如何吸纳行业组织和普通网民形成普遍自律的氛围。管理者在不断“筑坝”、抵制不良信息的同时，需要研究网络传播的规律并学会顺应这些规律。只有最终从“筑坝”转换到“通渠”，采用广开言路、减少限制、适当放权的方法治理网络，才真正激活中国互联网发展的活力。

参考文献

[1]林永刚.我们的防火墙：网络时代的表达与监管[M].桂林：广西师范大学出版社，2009：119.

[2]陈华.互联网站从事登载新闻业务的十年历程回顾与信息服务法治管理路径[J].北京社会科学，2011（2）.

[3]参见凤凰周刊：《讲政治的新浪》，2012-3-6，详见网址：http：∥www.jmnews.com.cn/c/2012/（13/06/23/c_6632670：shtml.

[4]周俊、毛湛丈.敏感的螺旋：网络公共议题中敏感信息的传播渠道研究[J].国际新闻界，2012（5）.

[5]左正东.中国大陆的网路发展与网路治理[C].中国政治学会年会暨学术研讨会会议论文，2005年10月，台北

[6]魏永征《互联网实名制和滥用身份证现象》，详见网址：http：∥tweiyongzheng.corn/archives/32359.html.