对加强“一把手”监督的思考

吴迪，邵开封

摘 要：随着我国各项改革措施的逐步推进，权力运行体制机制逐步完善，各级领导干部正确行使职权的自觉性有所提高。但是要看到，当前，在某些地方某些领域“一把手”的权力仍然过大，如何解决“一把手”权力监督的问题已经愈发成为现实而紧迫的任务，要破解“一把手”监督难的问题，必须积极探索切实加强对“一把手”监督的路径，规范权力使用和运行。

关键词：“一把手”；监督；长效机制；行政问责

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）09-0025-02

一、“一把手”含义探析

（一）“一把手”含义的界定

所谓“一把手”，是指领导班子中居于首位的负责人。在一个地区、一个部门、一个单位的领导班子和全局工作中，“一把手”在领导班子中起着领导、指挥和协调的作用，在权力行使、财力物力的支配过程中，具有举足轻重的地位和作用。

（二）“一把手”权力的内容及表现

当今，我国在人事任免、重要事项的研究和决策过程中，虽然实行领导班子的集体决策制度，但是“一把手”往往最后拍板。如果“一把手”不能做到出自公心，很容易滋生腐败。

简而言之，“一把手”权力主要由下述三个方面构成。首先，“一把手”拥有决策参与权。集体领导制度中，一把手具有和其他班子成员同等的决策讨论权和表决权。其次，“一把手”具有首长负责制的办事权力，这种权力可具体拆分为四个方面的权力，一是人事权，二是决策权，三是指挥权，四是督查权。以上四个方面的权力是在执行权范围内发生的，首长负责制的办事权力是与“一把手”的责任之间遵循权责对等的原则。一旦“一把手”在执行环节出现问题，就对执行结果负有责任，应被追责。再次，“一把手”也享有监督权，即他对班子其他成员所具有的监督权。

二、加强对“一把手”监督的必要性

加强对“一把手”权力使用的监督，确保其权力的正确运用，可以达到为人民群众谋福祉的根本目的。反之，如果监督不到位，“一把手”滥用手中的权力，权力就会异化变质，成为个人谋取私利的工具，权力越大危害越大。

（一）“一把手”权力合理行使之益处

“一把手”往往是部门的中坚力量，其中绝大多数人能够扎实贯彻执政为民的宗旨，积极落实科学发展观，勤政廉政恪守职业道德，以身作则起到榜样作用。对他们来说，权力越大，就可以在更广的范围、更高的层次上为人民办更多的事情。通过监督，使得这些“一把手”的权力按照正确的路线运行，促进其权力的合理行使，可以更大程度上促进发展、搞好建设、维护和谐。

（二）“一把手”权力滥用之危害

监督不严会使“一把手”的权力失去制约。如果“一把手”涉及腐败问题，将会引发巨大影响。近年来一系列高官落马，就是由于他们身居高位，却背离了一名共产党员特别是党的高级领导干部应有的党性原则和理想信念，他们的权力缺乏制约和监督，大搞权钱交易，结果令人痛心。可见，“一把手”权力发挥得不好，不仅仅是贪污腐败的问题，监督不严造成决策失误，也给国家和集体造成重大损失。经济领域内的决策失误，会破坏生产力的健康发展，使资源的优化配置成为一句空话；选人用人方面的决策失误，会埋没人才，造成了社会人类资本的巨大浪费；重大决策的失误，会浪费机会，贻误发展，最终将极大地损害党、国家和广大群众的利益。

三、“一把手”监督的难点

（一）监督意识淡漠，监督难度加大

一方面从被监督者角度来看，某些“一把手”思想出现偏差，认为监督是对自身权力和权威的挑战，不愿受到监督；有些“一把手”官僚气息严重，家长制的管理方式未能转变，听不进不同意见，对监督有所抵触。

另一方面从监督部门和人员角度看，某些监督机关或者监督人员责任感缺失，法制观念淡漠，不愿监督；有的监督人员文化素质较低，政策水平不高，不会监督；有的监督人员畏惧领导权威，存在“好人”心理，不敢监督。

（二）决策权和监督权一体化，监督难以实施

目前，监督制度不是很健全，缺乏配套的综合性的监督法规。在某些地区和部门“一把手”身兼数职，既负责事务的决策，又负责事务的执行，甚至还负责事务的监督。这就容易导致重大问题一言堂，形成超越权力、滥用权力的后果。事实证明，往往在“一把手”处在一个地方或单位的顶端时，容易出现“看得见的管不着，管得着的看不见”的监督空档，也容易出现上级监督太远，同级监督太软，下级监督不敢的情况。

（三）法规制度缺乏操作性，监督难有保障

当前，往往出现制度法规不可谓不多，但执行效果不理想的情况。根本原因就在于制度的粗、空、虚，导致制度约束的软弱乏力。监督制度重建立、轻执行，重号召、轻处理，会导致监督法规制度多而不细，立而不严，就往往会造成一些干部特别是“一把手”钻法规制度的空子，使一些制度规定在长官意志面前显得苍白无力。

四、对加强“一把手”监督的几点对策

治理“一把手”腐败应从教育、制度入手，采用“强化教育基础，打牢制度保证，抓住监督关键”的思路。

（一）建立“一把手”教育长效机制

由于“一把手”在现实工作中往往是信息发布的源头，经常以教育者的姿态出现，因此鲜有受教育的机会。要把对“一把手”的教育工作落到实处，必须逐步建立起对“一把手”的教育长效机制，把提高“一把手”的综合素质当作提高党的执政能力建设的一项基础工程来抓，当作一个战略问题来研究。

首先，明确教育内容。一是加强理想信念教育。通过马克思主义基本理论的学习，使他们学会运用辩证唯物主义的方法，分析和看待问题；要通过历史唯物主义的学习，认识和把握人类社会生产关系发展变化的基本规律，使他们深刻认识社会主义必然胜利，共产主义必然实现的客观规律性；要通过对科学社会主义的学习，深刻认识在共产党的领导下走社会主义道路是人类社会发展的必由之路。二是政绩观和权力观教育，真正解决好“为谁创造政绩”、“追求什么样的政绩”、“靠什么创造政‘绩”等问题，使他们确立好为党和人民建功立业的目标追求，兢兢业业地履行职责，努力创造出符合人民群众利益的政绩。三是党纪条规教育，帮助其牢固树立起法律意识和守法观念。

其次，健全教育机制。现实生活中，“一把手”往往缺乏学习的内在动力。适当采用激励约束机制可以激发“一把手”学习愿望，变“要我学”为“我要学”。因此，应适时建立相应的激励约束机制，探索建立“一把手”综合知识测评机制，作为领导干部职务晋升、年度考核的重要依据，使“一把手”教育缺失问题得以改善。

（二）完善“一把手”权力运行的监督机制

实践证明，监督是规范“一把手”权力运行的关键。

首先，要加强和完善依法规范权力的体制机制。规范权力依法运行，必须加强法律法规建设。其主要内容应包括：一是确定法律法规授权的范围。二是强化不作为的法律责任，实现法定权力和法定责任相一致。三是监督法定，依法办事。各种法定程序、法律法规必须严格遵守，要尽可能以法律法规形式明确各类腐败行为的形式、内容、处罚方式方法，以便依法监督和依法查处。

其次，要提高权力运行的透明度，逐步完善政务公开的机制。当前，我国在逐步推广政务公开，要进一步发挥群众对权力运行的监督作用。一是加快政务公开的制度化建设，以便更好地发挥人民群众监督的作用。二是强化人民群众监督意识，使人民群众充分认识到自身在腐败监督方面的主人翁地位，加强人民群众对反腐败行动的参与度，变被动旁观为主动参与。三是充分发挥新闻舆论的监督作用。舆论监督是增强政治透明度的重要途径，目前已经成为我国揭露违法行为的重要手段。但是值得注意的是新闻舆论的监督作用具有两面性，没有约束，舆论监督可能会被滥用，而约束过度，舆论监督作用会被削弱，所以必须把握好法律约束的度。

再次，要建立权力监督体系的协调机制。权力监督体系是一个保证监督发挥整体合力的系统，建立权力监督体系的协调机制，一方面要通过制定有关监督法律法规使各监督主体明确其权责，另一方面，要形成信息共享机制。通过一个全方位、多层次、强有力的监督体系网络，形成有利于发挥权力监督体系整体功能的协调机制。

（三）建立健全行政问责机制

要建立科学的候选人制度。一是建立干部推荐、提名责任制。要规范干部提拔和任用的程序，明确推荐人责任。“一把手”推荐人选必须严格按照《干部任用条例》规定，书面填写推荐表，并签名备案存档。二是建立干部选任失误连咎制度。要以文件的形式，明文规定“用人失误”的概念、范围和责任。“用人失误”时，如果问题出在推荐者身上，必须追究推荐者的责任。

要建立决策、行政失误问责机制。建立健全行政问责制，需要把行政问责制与开展绩效评估有效结合起来；需要把行政问责制与行政监察、审计结合起来；需要把行政问责制与政务公开结合起来；需要把行政问责与依法行政结合起来。

参考文献：

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